農(nóng)村研究論文-土地經(jīng)營權與所有權分離后的征地思考【摘要】土地的政府經(jīng)營再也不如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以前的那么如愿,原因不外乎利益對象的明晰化、工作范圍的擴大化等。要開創(chuàng)征地工作新模式:首先,要消除因征地而征地,甚至于將征地卷入到商業(yè)炒作上的負面影響；其次,使農(nóng)民不斷認可土地所有權的國家、集體所有契約關系；再次,讓生產(chǎn)組、生產(chǎn)小組組織的組長履行好代理制度；最后,實施失地農(nóng)民的特殊性保障措施?！娟P鍵詞】征地困惑辦法土地征用是近幾十年內比較活躍的一個概念,或者說是我國改革開放以來農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,國家、集體土地所有權與經(jīng)營權合一的土地管理模式發(fā)生了改變,即土地所有權與經(jīng)營權開始了分離出現(xiàn)的新概念。今天,土地的政府經(jīng)營再也不如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以前的那么如愿,有時土地的征用工作則成為政府規(guī)劃發(fā)展主體的一大難題。政策法規(guī)如何,現(xiàn)實怎樣,結癥何在,我們一起來思考。一、土地所有權與經(jīng)營權的憲政定位1、土地所有權的確定根據(jù)2004年最近一次修改憲法的內容:第六條規(guī)定“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制?！钡诎藯l規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制?！钡诰艞l規(guī)定“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！钡谑畻l規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有?！睆膽椃ǖ纳鲜鰲l文規(guī)定可知,我國土地的所有權分國家和集體兩級所有,任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地所有權。2、土地所有權與經(jīng)營權的分離1982年1月1日,中共中央批轉全國農(nóng)村工作會議紀要,指出目前農(nóng)村實行的各種責任制,包括小段包工定額計酬,專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬,聯(lián)產(chǎn)到勞、到戶、到組、包干到戶、到組等等,都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制；1983年中央下發(fā)文件,指出聯(lián)產(chǎn)承包制是在黨的領導下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造,是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展。我國憲法第十條規(guī)定“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓?！蔽覈?004年最近一次修改的土地管理法第九條規(guī)定“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地,可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人,有保護、管理和合理利用土地的義務。”自2003年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法,以法律形式賦予了“農(nóng)民長期而有保障的土地使用權”,其中第十六條規(guī)定“承包方享有三個方面的權利:依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權流轉的權利,有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的,有權依法獲得相應的補償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權利。”2007年10月1日起實施的物權法第一百二十八條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權將土地承包經(jīng)營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉；流轉的期限不得超過承包期的剩余期限?！彼?依照憲法和有關法律法規(guī)的規(guī)定,我國土地、特別是農(nóng)村群眾集體所有權土地的所有權與經(jīng)營權在80年代初期就開始了分離,并日臻完善。二、政府對集體所有土地經(jīng)營權的獲得性困惑1、土地經(jīng)營權獲取的法定要求我國土地管理法第四十七條規(guī)定“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的610倍?！薄罢魇崭氐陌仓醚a助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的15倍?！币虼?政府因發(fā)展的需要,要從群眾集體所有權土地的群眾中獲取土地經(jīng)營所有權的話,就只得依法依規(guī)征收或征用群眾集體所有權土地,那種計劃經(jīng)濟群眾集體所有權土地的所有權與經(jīng)營權合一、以生產(chǎn)大隊生產(chǎn)小隊為群眾集體所有權土地“兩權”代理、以指山為劃地的年代一去不復返了。2、土地經(jīng)營權的獲得性困惑國際社會為土地所有權而爭已成社會常態(tài),或者說,為土地所有權而爭將成為國際社會戰(zhàn)爭的焦點。那么,在國家主權確立之后,土地的所有權是明晰的,然而隨著土地制度的改革,聯(lián)產(chǎn)承包責任制是以家庭為單位,曾經(jīng)一度長期被壓抑的家庭信任一時得到了釋放,以家庭信任為紐帶的農(nóng)村生產(chǎn)力也被得到釋放,并且這種被釋放的生產(chǎn)力被轉換成了現(xiàn)實生產(chǎn)成果。這充分體現(xiàn)了我國土地改革的正面作用性,但是,由于封建私有制殘留的影響,這種以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度設計,也難免出現(xiàn)了發(fā)展中的負面作用,甚至于給政府對群眾集體所有權土地的征收、征用工作帶來困惑。概括起來,大致有以下幾個方面的因素。(1)利益對象的明晰化。在農(nóng)村實施聯(lián)產(chǎn)承包責任之后,政府對農(nóng)民承包地的征收或征用,每涉及到一戶、一個家庭,利益主體相當?shù)孛鞔_。而不像在聯(lián)產(chǎn)承包責任制之前,集體所有權土地的經(jīng)營單位是生產(chǎn)隊或生產(chǎn)小隊,利益主體也是生產(chǎn)隊或生產(chǎn)小隊。由于利益主體的集體性特征,加大了利益主體的模糊程度,若在這種模糊條件下來征收或征用集體所有權土地,就容易搭成利益主體的妥協(xié)性協(xié)議。但是,每當利益主體相當?shù)孛鞔_之后,妥協(xié)性交易的難度則將大大增加。(2)工作范圍的擴大化。在農(nóng)村實施聯(lián)產(chǎn)承包責任之前,以生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)小隊為單位的農(nóng)村組織,小則包括三、五戶的農(nóng)民,大則包括十幾戶、幾十戶,甚至上百戶的農(nóng)民,那么政府的土地征收、征用的具體協(xié)商工作僅由生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)小隊長,或者幾個代表就行,不像今天,每涉及一戶農(nóng)民就得同一戶農(nóng)民交涉談判,無疑給政府的土地征收、征用工作范圍擴大了。2006年廣東省汕尾市因征地引起糾紛的紅海灣“126”事件,涉案人數(shù)達到了500多人,就是其例。(3)政府與被征收、征用農(nóng)戶的敵對化。根據(jù)國家有關法律法規(guī)、政策的規(guī)定,對于政府開展土地的征收、征用工作,以及群眾集體所有權土地的被征收、征用,是有章可循的。但由于被征收、征用土地使用權的不可再生性、土地資源的稀缺性、土地利益的增值性,作為被征收、征用土地使用權的農(nóng)戶來說,則尋找各種盡可能的理由和依據(jù),來要求提高對被征收、征用土地使用權的補償和安置費用。人的欲望是無窮的,加上經(jīng)濟學上的道德風險,所以作為開展征收、征用土地的一級政府部門來講,就會逆行思考,要么就會尋找各種盡可能的理由和依據(jù),來保持被征收、征用土地使用權的補償和安置費用標準。無疑釀成了政府與被征收與征用土地農(nóng)戶的敵對性情緒。(4)經(jīng)營權的家庭占有與土地私有制的對等化。受封建社會遺留與資本主義私有制的影響,加上近些年國家一系列惠農(nóng)政策的出臺,農(nóng)民耕種國家、集體所有制土地不需要上繳國家的任何稅費與物資。另外,國家對農(nóng)村土地的經(jīng)營權由30年不變、到50年不變、再到長期不變,農(nóng)民的國家、集體土地所有權意識明顯淡化,有的甚至私下改變土地的使用性質,買賣或者以其他形式非法轉讓土地經(jīng)營權,在一些農(nóng)民的心目中,土地經(jīng)營權的家庭占有與土地私有制的對等化,幾乎是約定俗成的事情。除此之外,土地征收、征用的商業(yè)炒作的負面影響,土地征收、征用給予的發(fā)展預見性低,這些因素同樣會給我們的土地征收、征用工作帶來難度。三、現(xiàn)有憲政下政府征地工作的思考要想盡可能地擺脫政府對土地征收、征用工作的困惑,在科學發(fā)展觀思想的指導下,依從現(xiàn)有憲政條件,我們可以從以下幾個方面開展征地工作嘗試。1、消除因征地而征地,甚至將征地卷入到商業(yè)炒作上的負面影響近年來,在我國的一些地區(qū)因政府財力的不足,唯一的辦法就是打起了群眾集體所有權承包土地的農(nóng)民的主意來,政府同房地產(chǎn)商共謀,以犧牲承包農(nóng)民的利益為代價,獲取所謂的政府發(fā)展(利益集團政府的好處)。這種明顯的利益集團政府與群眾集體所有權承包土地的農(nóng)民爭利的行為,給予政府的形象和政府的征地工作帶來極壞的影響。要盡快消除這一影響,對曾發(fā)生過利益集團政府與群眾集體所有權承包土地的農(nóng)民爭利行為的地區(qū),屬地的上級政府應當決不姑息,重拳出擊,嚴厲打擊這一行為,上級政府更不可因某種行政利益關系的糾葛,而睜一只眼閉一只眼。2、使農(nóng)民認可土地所有權的國家、集體所有權契約關系一直以來農(nóng)民對國家、集體所有權土地的契約關系的認可是以交糧、交稅的方式來實現(xiàn),所以“皇糧國稅,歷來有之”這是歷史的定律,沒有歷朝老百姓不接受的,本屆中央政府減免了群眾集體所有權承包土地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅,的確為老百姓辦了一樁實事、好事,可是農(nóng)民的國家意識、政府意識有了淡化。上繳農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)民同國家的一種土地國家、集體所有權契約,一旦這種契約被解除,農(nóng)民的土地國家、集體所有權意識就受到了一定的影響。作者在此提出,以國土部門每年或每幾年以驗地(承包地)、驗證(土地承包經(jīng)營權證)的方法來履行土地的國家、集體所有權制度,同時也一并檢查被承包土地是否被改變了承包時的使用性質。當然,難免會增加一級政府的一定行政成本,即便是這樣,對執(zhí)政政府來說也是值得的。提倡要在公民中掀起一股形成中國特色社會主義核心價值體系的再教育(包括國家主義、集體主義教育),讓群眾集體所有權承包土地農(nóng)民履行國家、集體意識職責,也就是方法之一。3、讓生產(chǎn)組、生產(chǎn)小組組織的組長履行好代理制度生產(chǎn)組、生產(chǎn)小組組織的組長應當不是計劃經(jīng)濟時代的概念了,其實在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任時,各農(nóng)戶的承包地就是從生產(chǎn)組、生產(chǎn)小組組織中承包過來的,嚴格意義上講生產(chǎn)組、生產(chǎn)小組組織的組長履行其代理制度也是其職責。但是隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施,農(nóng)村中的生產(chǎn)組、生產(chǎn)小組組織徹底瓦解,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織形式變成了完全的單門獨戶的形式,生產(chǎn)組、生產(chǎn)小組組織的組長履行其代理制度名不符實。那么到現(xiàn)在的村民組織法的實施,村民直選的村委會、村全體黨員直選的村支委在群眾中的工作威望和工作力度截然不如以前生產(chǎn)大隊組織的大隊長了。原因是群眾集體所有權承包土地農(nóng)民直接利益再也不是過去農(nóng)村中的生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)組、生產(chǎn)小組的組織形式來維系了,而是現(xiàn)在的家庭形式來維系。所以讓生產(chǎn)組、生產(chǎn)小組組織的組長履行好代理制度,是有利于政府開展征地工作時減少政府與被征收、征用土地農(nóng)民的對峙性,或者因組長代理、參與群眾代表的中立性,導致被征收、征用土地農(nóng)民的妥協(xié)。又由于農(nóng)民方采用的是組長代理、參與群眾代表參與的辦法,大大減少了挨家挨戶做工作的范圍,同時政府征收、征用土地工作是否依法依規(guī)、公平公正,也有了農(nóng)民代表一方的直接監(jiān)督,增強了工作的透明度。當然也要排除組長代理、參與群眾代表與開展征地工作的政府工作部門或工作人員的“共同作奸行為”。4、實施失地農(nóng)民的特殊性保障措施,讓失地農(nóng)民自身有可發(fā)展的預見性民以食為天,當群眾集體所有權承包土地的農(nóng)民因被征收、征用土地而失去土地之后,就預示著他們的生存、生活方式要發(fā)生與以往完全不同的變化。對于有較強適應能力的失地農(nóng)民而言,他們很快就會拿到政府按照有關法律法規(guī)政策給予的土地征用補償費用和安置補償費用轉營他業(yè)。但是對于適應能力比較差的失地農(nóng)民而言,他們在靠山吃山、靠水吃水的這種根深蒂固的生存生活方式的影響下,轉產(chǎn)轉業(yè)的心理時滯與現(xiàn)實成本相當?shù)卮?。那么政府為了統(tǒng)籌兼顧,開展好土地征用工作,必須實施好失地農(nóng)民的特殊性保障措施,讓失地農(nóng)民對自身有可發(fā)展的預見性。比如,對于失地農(nóng)民的社保制度,無論從社保的種類、社保的額度都與通常農(nóng)民的不同,顯然社保的種類要多、社保的額度要高,并且實施以土地改變