民主制度論文-淺析社會(huì)組織管理的制度缺陷與改進(jìn)對(duì)策摘要由于我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)組織管理體制存在著法律和行政管理制度滯后、社會(huì)組織的內(nèi)部管理與外部監(jiān)管機(jī)制不健全等缺陷，從而導(dǎo)致我國(guó)的社會(huì)組織在繁榮發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了許多治理問(wèn)題，因而需要從制度建設(shè)的角度完善社會(huì)組織管理體制，提高社會(huì)組織的運(yùn)行規(guī)范和效率。關(guān)鍵詞社會(huì)組織；管理；制度缺陷所謂社會(huì)組織，從廣義而言，即是政府與企業(yè)之外的其他組織；從狹義來(lái)講，則是指政府編制之外的，一般通過(guò)提供公益服務(wù)和調(diào)整群體之間的利益關(guān)系，參與社會(huì)公共事務(wù)管理的民辦社會(huì)機(jī)構(gòu)，通常具有志愿性、非營(yíng)利性、民間性、自治性等特點(diǎn)。根據(jù)登記注冊(cè)情況，我國(guó)的社會(huì)組織可分為兩大類：一是在民政部門(mén)登記注冊(cè)，并分別以社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位等形式存在的社會(huì)組織；二是非民政部門(mén)登記注冊(cè)的，包括在工商部門(mén)登記注冊(cè)，或者未取得任何登記注冊(cè)的大量社會(huì)組織。截止到2007年底，我國(guó)共有38.7萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織依法在民政部門(mén)登記注冊(cè)，其中社會(huì)團(tuán)體21.2萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位17.4萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)1340個(gè)，每年的資金運(yùn)作規(guī)模近300億元，是推進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的不可或缺的重要力量。然而，由于種種原因，在社會(huì)組織繁榮發(fā)展的同時(shí)，挪用善款、行賄受賄、內(nèi)部交易、變相洗錢(qián)等各種形式的治理問(wèn)題也開(kāi)始在該領(lǐng)域出現(xiàn)，如中國(guó)牙防組違規(guī)認(rèn)證、中國(guó)性學(xué)會(huì)違規(guī)從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)事件，以及汶川地震后中國(guó)紅十字會(huì)的“萬(wàn)元帳篷”事件。這些事件一經(jīng)媒體曝光，往往給整個(gè)社會(huì)組織的發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響，破壞社會(huì)組織的聲譽(yù)和形象。筆者就社會(huì)組織管理的制度缺陷及改進(jìn)對(duì)策進(jìn)行探討。一、現(xiàn)行的社會(huì)組織管理體制存在的主要缺陷(一)法制建設(shè)滯后目前，從整體來(lái)看，我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織的法律管理框架尚不完善，現(xiàn)有的法律、法規(guī)存在著法律位階不高、涵蓋面不夠、操作性不強(qiáng)且相關(guān)條款彼此缺乏銜接與協(xié)調(diào)等問(wèn)題。按照是否統(tǒng)一于一部法律規(guī)范文件的標(biāo)準(zhǔn)劃分，我國(guó)既有的涉及社會(huì)組織管理的法律規(guī)范可以分為兩類：一類是專門(mén)性的法律規(guī)范；另一類是非專門(mén)性的法律規(guī)范。前者主要由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件組成，除了社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例基金會(huì)管理?xiàng)l例民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例和外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定等四部行政法規(guī)外，其余的多是政府規(guī)章或者部門(mén)規(guī)章，法律效力等級(jí)偏低。后者主要由內(nèi)容涉及社會(huì)組織管理的基本法律或法規(guī)組成，如公益事業(yè)捐贈(zèng)法信托法合同法及民辦教育促進(jìn)法等，雖然這些法律法規(guī)的效力等級(jí)可能高于前者，但由于它們都不是專門(mén)調(diào)整社會(huì)組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律法規(guī)，僅有少量法律條文涉及社會(huì)組織，因此，這一類法律法規(guī)不僅沒(méi)有從根本上對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生約束，反而有可能與專門(mén)性的行政法規(guī)產(chǎn)生矛盾，帶來(lái)管理上的沖突。例如，我國(guó)民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例第四條明確規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事?tīng)I(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；但是，在人大常委會(huì)制定的民辦教育促進(jìn)法中，又允許民辦教育的投資者獲得利潤(rùn)回報(bào)。不同位階的法律法規(guī)之間出現(xiàn)的這種“打架”現(xiàn)象，不僅令社會(huì)組織的管理者們無(wú)所適從，還給社會(huì)組織自身以及社會(huì)公眾評(píng)價(jià)其運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的合法性帶來(lái)了沖突和摩擦，混淆了社會(huì)組織與營(yíng)利企業(yè)的根本區(qū)別。此外，在我國(guó)既有的社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例基金會(huì)管理?xiàng)l例和民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例這三部專門(mén)性的行政法規(guī)中，還普遍存在著法條粗疏、規(guī)定模糊、難以操作執(zhí)行等問(wèn)題。例如，這三個(gè)行政法規(guī)都明確規(guī)定社會(huì)組織的管理人員和工作人員不得侵占、私分和挪用社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)；否則，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。但是，對(duì)于該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)制止和懲處這種行為、應(yīng)按什么樣的程序來(lái)追究相關(guān)人員的責(zé)任、侵占者為此該受到何種懲處，卻沒(méi)有明確的、可操作的具體規(guī)定，致使這些法律條文在現(xiàn)實(shí)的管理中難以落實(shí)、流于空泛。總之，既有的社會(huì)組織法律管理制度，在滿足我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展和管理要求方面，還存在著較大的改進(jìn)空間和制度漏洞，這種局面不僅使社會(huì)組織的管理面臨“無(wú)法可依”的尷尬，還令某些社會(huì)組織的違法違規(guī)行為得不到及時(shí)懲處，社會(huì)組織成長(zhǎng)和運(yùn)營(yíng)的環(huán)境受到污染。(二)行政管理體制滯后當(dāng)前，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的行政管理制度仍然沿襲的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的雙重管理體制，即由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別對(duì)社會(huì)組織實(shí)施管理的雙重負(fù)責(zé)的管理制度。這種管理制度產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代后期，是在控制社會(huì)組織發(fā)展、分散社會(huì)組織管理失范風(fēng)險(xiǎn)的理念下形成的，其原意是希望通過(guò)民政部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位的合作，把好社會(huì)組織發(fā)展的“入門(mén)關(guān)”，對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面的管制，從而達(dá)到純潔社會(huì)組織發(fā)展、控制其發(fā)展規(guī)模的目的。雖然，這種管理體制的設(shè)計(jì)意圖本來(lái)是美好的，而且也曾在我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展程度較低的時(shí)代發(fā)揮過(guò)良好的作用；但是，在社會(huì)組織急遽增長(zhǎng)的今天，該管理制度的局限性和滯后性顯露無(wú)遺，“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境。一方面，是因?yàn)檫@種管理制度易造成業(yè)務(wù)主管單位的管理失度，即作為社會(huì)組織的成立審查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)者，主管單位難以平衡和履行其對(duì)社會(huì)組織的管理職責(zé)、程度和方式。由于我國(guó)的行政法規(guī)僅僅把行政管理機(jī)關(guān)作為社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，要求其必須履行業(yè)務(wù)指導(dǎo)及管理職責(zé)，并未對(duì)行政管理機(jī)關(guān)如何履行該職責(zé)作出具體規(guī)定，也未授予行政管理部門(mén)相應(yīng)的管理職權(quán)，因而導(dǎo)致行政管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織管理的權(quán)責(zé)不一致，致使其作為業(yè)務(wù)主管單位在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理時(shí)，容易走向無(wú)為放縱和積極干預(yù)這兩個(gè)極端。所謂無(wú)為放縱，是指行政管理機(jī)關(guān)借工作繁忙、人手不足、業(yè)務(wù)不熟等理由，逃避其對(duì)社會(huì)組織的管理職責(zé)，任由社會(huì)組織出現(xiàn)管理漏洞，發(fā)生違規(guī)行為。而積極干預(yù)則是指行政管理機(jī)關(guān)借管理之名，對(duì)社會(huì)組織的人事管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置、日常工作、活動(dòng)運(yùn)營(yíng)、財(cái)務(wù)開(kāi)支等事務(wù)進(jìn)行全面控制，侵犯社會(huì)組織的獨(dú)立自治權(quán)；或者把社會(huì)組織視為自己的代理，成為其安置冗余人員、規(guī)避法律?謀取部門(mén)私利的工具。以協(xié)會(huì)為例，目前我國(guó)在各級(jí)民政部門(mén)登記注冊(cè)的行業(yè)協(xié)會(huì)已有4萬(wàn)余個(gè)，其中由民間自主、自發(fā)成立的僅占10。大多數(shù)協(xié)會(huì)不是作為一種會(huì)員服務(wù)機(jī)構(gòu)，而是準(zhǔn)政府組織存在。一些不方便由主管部門(mén)或主管部門(mén)不能做的事情，包括不便收取的費(fèi)用、不便報(bào)銷的費(fèi)用(交通費(fèi)、通訊費(fèi)、招待費(fèi)、職工福利、獎(jiǎng)金等)就全部交給社會(huì)組織處理，把社會(huì)組織變成了業(yè)務(wù)主管單位的附庸或?qū)ぷ夤ぞ?。另一方面，這種管理制度還導(dǎo)致登記管理機(jī)關(guān)的管理無(wú)力。因?yàn)槲覈?guó)法律同樣未對(duì)各級(jí)民政部門(mén)作為社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān)，如何承擔(dān)社會(huì)組織的成立、變更、注銷的登記或者備案，年度檢查，行政處罰等監(jiān)管職責(zé)給予切實(shí)的財(cái)政支持和賦權(quán)。民政部門(mén)作為社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān)，在對(duì)社會(huì)組織依法實(shí)施管理時(shí)，普遍面臨著權(quán)力有限、力量薄弱等問(wèn)題。目前，我國(guó)絕大部分省市的民政部門(mén)還沒(méi)有成立專門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施其對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管職責(zé)。與工商、稅務(wù)、公安、消防等部門(mén)相比，民政部門(mén)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管缺乏基本的威懾力和必要的執(zhí)法權(quán)力。對(duì)于違規(guī)或違法的社會(huì)組織，民政執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒(méi)有場(chǎng)所檢查權(quán)、賬戶檢查權(quán)，以及為保存證據(jù)所需實(shí)施的強(qiáng)制措施，只能通過(guò)談話的形式予以調(diào)查取證，執(zhí)法難度大、風(fēng)險(xiǎn)高。在依照現(xiàn)行法律，對(duì)社會(huì)組織的違法違規(guī)行為進(jìn)行處罰時(shí)，民政部門(mén)可適用的行政處罰手段單一、懲戒效力微弱。比如，對(duì)于非法組織，民政部門(mén)只能采取取締的處罰手段；對(duì)于合法組織的違法行為也只能采取警告、停止活動(dòng)、撤銷等處罰方式，不能采取罰款、沒(méi)收財(cái)務(wù)等經(jīng)濟(jì)處罰手段。而且，民政部門(mén)的處罰對(duì)象只能是組織，對(duì)于欺詐、私分、侵占、挪用社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)的個(gè)人，或以社會(huì)組織為名進(jìn)行斂財(cái)、經(jīng)濟(jì)詐騙活動(dòng)的個(gè)人沒(méi)有任何處置權(quán)，只能任其逍遙法外。此外，從民政部門(mén)對(duì)社會(huì)組織的依法管理程序來(lái)看，由于缺少對(duì)個(gè)人或組織的簡(jiǎn)易處罰程序，因而對(duì)每一個(gè)社會(huì)組織的處罰案件都必須嚴(yán)格按照我國(guó)行政處罰條例的規(guī)定，遵照立案、調(diào)查取證、事先告知和召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等流程進(jìn)行，至少耗時(shí)一個(gè)月才能作出決定，這就給民政部門(mén)的人力、物力及財(cái)力造成較大的消耗。再加上經(jīng)費(fèi)匱乏、人員不足等因素的制約，直接導(dǎo)致民政部門(mén)對(duì)社會(huì)組織的管理裹足不前、流于表面。(三)內(nèi)部管理制度不健全社會(huì)組織自身必須擁有完善的治理結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度和民主機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)其公益目標(biāo)與價(jià)值。然而，由于我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展水平較低，因而其內(nèi)部的各項(xiàng)自律機(jī)制仍處于待完善狀態(tài)。在很多社會(huì)組織內(nèi)部，都或多或少地存在著民主決策制度不健全、內(nèi)部監(jiān)管流于形式的問(wèn)題。一些社會(huì)組織的管理者民主意識(shí)淡薄、家長(zhǎng)制作風(fēng)嚴(yán)重，常常通過(guò)“一言堂”、“一支筆”的方式，將社會(huì)組織的重大事項(xiàng)決策與日常運(yùn)作管理權(quán)集中在個(gè)人或極少數(shù)人手中，破壞組織民主。其個(gè)人專斷獨(dú)行式的家長(zhǎng)式管理模式，在影響社會(huì)組織職能履行的同時(shí)，還為個(gè)別人利用管理漏洞，貪污、侵占、挪用社會(huì)組織的資產(chǎn)留下隱患，這種現(xiàn)象在一些由政府部門(mén)或退居二線的行政領(lǐng)導(dǎo)兼任負(fù)責(zé)人的社團(tuán)和單純依靠創(chuàng)建者個(gè)人聲譽(yù)成立的民間機(jī)構(gòu)中，尤為突出。例如，曾經(jīng)以“中國(guó)母親”的形象獲得無(wú)數(shù)贊譽(yù)和支持的胡曼莉，就是因?yàn)楠?dú)攬麗江民族孤兒學(xué)校的一切權(quán)力、獨(dú)自決定學(xué)校的大小事情，個(gè)人權(quán)力沒(méi)有任何約束而導(dǎo)致學(xué)校的資金使用出現(xiàn)問(wèn)題，引發(fā)跨國(guó)官司。此外，不少社會(huì)組織尚未建立起完善的法人治理結(jié)構(gòu)，其內(nèi)部管理松散，特別是在財(cái)務(wù)管理方面，存在著印章管理混亂；財(cái)務(wù)不公開(kāi)、不透明；缺乏必要的財(cái)務(wù)審計(jì)或?qū)徲?jì)流于形式；違規(guī)使用票據(jù)和經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題。這些現(xiàn)象的存在，除了直接導(dǎo)致社會(huì)組織的運(yùn)作效率低下、服務(wù)質(zhì)量低劣以外，使社會(huì)組織的資產(chǎn)處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，直接縱容并催生個(gè)人的貪污腐敗行為。例如，東莞市教育基金會(huì)的辦公室副主任余某就是利用該組織印章管理混亂、財(cái)務(wù)審計(jì)缺失、貸款的發(fā)放和收取全由一人操作的制度漏洞，長(zhǎng)期挪用公款378.3萬(wàn)元，給組織帶來(lái)巨額的財(cái)產(chǎn)損失。(四)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制不健全除了法律規(guī)制和行政監(jiān)管以外，社會(huì)組織的管理還需要其他機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的配合，由它們共同構(gòu)成一個(gè)多層級(jí)的社會(huì)組織監(jiān)督體系來(lái)規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)及資金使用情況。不過(guò)，就我國(guó)社會(huì)組織的社會(huì)監(jiān)督而言，也存在著監(jiān)督機(jī)制不健全，社會(huì)監(jiān)督力量薄弱，多層監(jiān)管變成“誰(shuí)也不管”的問(wèn)題。首先，對(duì)于社會(huì)組織社會(huì)監(jiān)督體系的結(jié)構(gòu)和問(wèn)責(zé)制度，即何種機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人可采用何種方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督，這種監(jiān)督權(quán)力如何得到保障和救濟(jì)，現(xiàn)行的法律法規(guī)沒(méi)有作出規(guī)定。其次，從現(xiàn)有的社會(huì)監(jiān)督方式來(lái)看，還存在著監(jiān)督渠道單一、不暢，監(jiān)督權(quán)利難以落實(shí)的問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)生活中，公眾一般只能采取上訪、舉報(bào)或向媒體曝光等方式實(shí)現(xiàn)自己對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督權(quán)力，這種監(jiān)督方式的效力較低，難以對(duì)違法違規(guī)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)組織產(chǎn)生威懾，監(jiān)督作用極其有限。再者，從社會(huì)監(jiān)督的力量構(gòu)成來(lái)看，社會(huì)組織在當(dāng)前主要承受著來(lái)自大眾媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督壓力，一些原應(yīng)由黨和政府職能部門(mén)、立法機(jī)關(guān)履行的監(jiān)督職責(zé)并未得到落實(shí)。例如，黨員和黨組織，作為社會(huì)組織的監(jiān)管力量之一，并未在社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)中發(fā)揮應(yīng)用的監(jiān)管作用，此外，由于我國(guó)社會(huì)組織的透明度不高，也沒(méi)有相關(guān)法律要求社會(huì)組織必須對(duì)外，尤其是對(duì)公眾披露其財(cái)務(wù)及組織運(yùn)作信息，所以，社會(huì)組織自身也缺乏自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督的意識(shí)，對(duì)于來(lái)自外界的社會(huì)監(jiān)督普遍持有排斥及不合作的態(tài)度。二、完善社會(huì)組織管理制度的具體對(duì)策(一)健全社會(huì)組織的法律制度這是規(guī)范社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)的第一步，也是最為關(guān)鍵與核心的一步。對(duì)它的完善和健全，直接決定和影響著其他管理制度的效力。在社會(huì)組織的法律管理框架設(shè)計(jì)上，首先應(yīng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)盡快制定和頒布社會(huì)組織(促進(jìn))法，從總體上統(tǒng)一規(guī)定社會(huì)組織的性質(zhì)、作用、法律地位、權(quán)利義務(wù)、管理體制、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)權(quán)屬、活動(dòng)范疇及稅收減免條件，為社會(huì)組織的健康發(fā)展及有序管理提供基本指導(dǎo)。其次，可以考慮由全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院等有權(quán)立法機(jī)關(guān)成立“社會(huì)組織法律、法規(guī)清理工作小組”，對(duì)已有的法律、法規(guī)及規(guī)章進(jìn)行清理，重點(diǎn)解決諸如民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例與民辦教育促進(jìn)法之間關(guān)于社會(huì)組織宗旨及分工規(guī)定不一致等法律沖突問(wèn)題，解決現(xiàn)有法律、法規(guī)之間的“打架”現(xiàn)象。第三，建議由國(guó)務(wù)院召集，會(huì)商發(fā)改委、民政部、國(guó)家稅務(wù)總局及中央業(yè)務(wù)主管部委，落實(shí)社會(huì)組織在營(yíng)業(yè)收入、社會(huì)捐贈(zèng)、政府采購(gòu)資金等方面應(yīng)享有的稅收優(yōu)惠政策，在管理登記、證照辦理、土地使用、辦公用房、公共事業(yè)收費(fèi)等方面的費(fèi)用減免政策，及在人事制度、職稱評(píng)定、薪酬待遇、福利保障等方面的配套扶持政策。第四，敦促各地政府盡快建立健全的政府采購(gòu)操作機(jī)制。通過(guò)規(guī)范政府采購(gòu)行為及評(píng)估機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移的同時(shí)，為社會(huì)組織的發(fā)展提供必要的資金支持。(二)改革社會(huì)組織的行政管理制度首先，應(yīng)從加快推進(jìn)政社分開(kāi)、政府職能轉(zhuǎn)移的角度，變革業(yè)務(wù)主管單位對(duì)社會(huì)組織的管理內(nèi)容及方式。一方面，應(yīng)在社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位內(nèi)部統(tǒng)一并明確其對(duì)社會(huì)組織的管理機(jī)構(gòu)和管理權(quán)限，變以往若干個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)同時(shí)對(duì)其主管的社會(huì)組織進(jìn)行模糊管理，為僅僅交由一個(gè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)對(duì)其主管的社會(huì)組織進(jìn)行統(tǒng)一的資質(zhì)認(rèn)定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)。另一方面，要進(jìn)一步理順社會(huì)組織與其業(yè)務(wù)主管單位的關(guān)系，使二者在管理機(jī)構(gòu)、人事安排、資產(chǎn)權(quán)屬、辦公場(chǎng)所等方面完全脫鉤，達(dá)到既無(wú)行政隸屬關(guān)系，又無(wú)人事派遣關(guān)系和資產(chǎn)關(guān)系的“三無(wú)”狀態(tài)。其次，應(yīng)加強(qiáng)和改進(jìn)民政部門(mén)作為登記管理機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織的管理權(quán)限與方式，具體內(nèi)容包括：第一，完善社會(huì)組織登記注冊(cè)制度。一方面，應(yīng)