行政管理論文-關于“行政管理”的基本界定論文關鍵詞:行政管理基本界定論文摘要:行政管理學科的建立,需要有來自于對學科研究對象的基本界定,而行政管理理論的政治的、社會的、國家的背景,又影響著對行政管理的認識。本文試圖從學科演變及社會現(xiàn)實等方面,探析“行政管理”的基本界定。行政管理思想和行政管理實踐伴隨著國家和政體而存在,但作為研究這種活動的學科,即行政管理學,直到一個世紀以前,才成為一門獨立的科學。一百多年來,由于社會發(fā)展的需要及其它相關學科的迅速發(fā)展,行政管理逐漸受到重視并成熟起來。然而,由于社會的、文化的、歷史的各種原因,目前對“行政管理”的認識還不盡相同。1887年,美國學者威爾遜發(fā)表行政學研究一文,認為“執(zhí)行憲法比制定憲法更艱難”1,主張建立一門關于行政的科學,研究如何有效地推進政務,提高政府的效能。這篇文章被認為是行政管理科學的開始。1900年,美國的另一名學者古德諾寫了政治與行政一書,提出“政治是決定政策,行政是執(zhí)行政策”,2把行政看作執(zhí)行活動。美國行政學權威威羅比1928年所著行政學原理,認為“行政乃是政府組織中行政機關所管轄的事務”,3更加明確地反映出行政活動的范圍,為行政管理學的研究,劃定了界限。這些認識受國家體制的影響,以國家組織的分工來分析和解釋行政一詞,認為凡國家立法司法以外的政務,就叫做行政。隨著管理科學的出現(xiàn),一些企業(yè)和經濟管理的理論被運用到行政管理學的研究中,一些學者開始用管理的理論來看待行政活動。美國的懷特認為:“行政藝術乃是為完成某種目的對許多人的指揮、協(xié)調和控制”。4厄威克的行政要義,認為行政是由“考察、預測、計劃、撥充、組織、協(xié)調、規(guī)章、督策、考核等九要素構成的一種管理和技術”。5在管理科學論文集中,有著名的管理七職能說,即管理活動過程中計劃、組織、用人、指揮、協(xié)調、報告和預算這七種職能,并將每一英文詞首字母連起來,組成了POSDCORB一詞,這不僅使管理學說系統(tǒng)化了,而且也為行政活動中管理的意義奠定了基礎。1947年,美國學者西蒙,在管理科學發(fā)展的基礎上,對行政管理學的研究提出了新的見解。他在行政行為:行政組織中決策過程的研究一書中,把“決策”概念引入了行政學,他認為傳統(tǒng)的行政學只注意研究執(zhí)行,而不注意研究執(zhí)行前的決策,是錯誤的。實際上,“決策是行政管理的核心,決策貫穿于行政管理的全過程,是行政管理的基本功能”。6從而否定了傳統(tǒng)理論中的政治與行政的二分法,強調了行政活動中決策和管理的意義。行政行為一書成為對傳統(tǒng)行政管理學理論、觀點和方法的直接而有力的沖擊,成為行政管理學研究中,對“行政”不同認識的開端。在此基礎上,逐漸形成了目前對“行政”的廣義和狹義兩種不同的理解。持狹義的行政觀點者認為,所謂行政就是指“政府意志的執(zhí)行活動”,或“政務推行活動”,“從歷史和習慣的角度來看,行政管理學主要是研究如何切實地、正確地和有效地適用和實施法律問題”。(國際社會科學百科全書美國行政管理條)。把行政活動排除在立法和司法之外,“通常相對國家的立法和司法活動而言”,7行政被局限在國家法律、政策的單純執(zhí)行上。持廣義行政觀點的人有兩種不同的側重點,一種認為:行政管理是國家的基本職能之一,是對國家事務的一種有組織的管理活動?！把芯吭谛惺箛覚嗔ι鐣聞者M行管理的活動中,有效地組織和協(xié)調各種管理要素的科學”。8行政是為達到共同目的時合作的集體行動。另一種認為,行政管理即一般管理,行政管理理論不僅適用于政府機關,而且也適用于公私企業(yè)、軍隊和宗教組織。認為任何組織中都有行政管理的活動。無論是怎樣的側重,對行政廣義的認識,都擴大了狹義行政的范圍,把行政管理的界線,從行政機關,擴大到立法司法機構,以至于所有的國家事務管理活動中,更廣義的甚至于認為營利和非營利的公共機構和企事業(yè)的機關,都有行政管理活動。在涉及到我國行政管理的時候,有人認為,應當是國家通過各級行政管理機關,運用各種手段,對國家事務的管理,包括對行政機關自身的管理以及行政機關對經濟和社會生活的管理。對“行政”的不同認識和理解,形成了不同的行政管理學體系。但要研究行政管理學,首先就必須明確行政管理的基本意義,建立一個相對穩(wěn)定的學科基礎?！靶姓币辉~,在我國古代,有“行其政事”的執(zhí)行含義。英語Administration也有執(zhí)行事務的意思,所以,對Adminis-tration我們就翻譯為行政。但是Administration雖然有別于Magement(管理),可還含有管理的意思,與執(zhí)行(Execution)有明顯的區(qū)別。所以,無論是Administration還是“行政”,我們都需要進行基本的辨析和理解。行政不同于執(zhí)行和管理,主要在于它無論執(zhí)行還是管理的,都是特定于政務的活動,即國家和政體的法律、意志和公共政策的執(zhí)行或管理活動。行政這個基本范疇的界定,是行政管理學研究的基礎,為整個行政管理學劃定了界限。但是,這里存在兩個疑問:第一,執(zhí)行這個政務,是行政機關管轄的事務還是整個國家的事務(包括立法、司法及技術性工作)；第二,對這些政務的執(zhí)行,是單純的技術性活動,還是以決策為中心的管理科學和藝術。首先,從客觀情況來看,如果把行政管理看成是整個國家意志或事務的執(zhí)行,那么,既無法區(qū)別政治與行政的界線,也無法把行政管理活動當成一門科學的對象,進行系統(tǒng)地研究,顯然是過于寬泛了；如果認為行政僅僅是政府的一種職能活動,一種對行政機關管轄事務的執(zhí)行,即便這種執(zhí)行被認為具有管理的意義,也是與事實不盡相符的。這是因為:1、我國政權形式不是相互制約的三權分立制,而是一切權力歸各級人民代表大會,行政機關是這種權力的執(zhí)行機構,國家立法、司法和行政活動都是在人民代表大會的統(tǒng)一領導下進行；2、即便在最典型的資本主義社會,也逐漸出現(xiàn)行政機關立法的趨勢,這不僅是統(tǒng)治的需要,也是由于社會的復雜,科技的發(fā)展,專門性和技術性立法的需要；3、現(xiàn)代行政活動中的決策,已不再是一般的行政事務,制定的政策和方案,同樣具有很強的制約力量。而立法活動中,也有許多行政事務,制定出的政策和法律的議案,也大部分是由行政機關提出。所以,行政既非一切國家事務的管理,也非單純行政機關任務的執(zhí)行。其次,行政活動愈來愈復雜,已不再是單純地執(zhí)行政務的含義了,而是管理的意義在不斷加強。隨著管理科學知識的不斷涌現(xiàn),各個管理學分支學科也在行政管理學領域里找到了自己的位置,并逐漸被容納和應用。如行為學派、系統(tǒng)理論學派,都為豐富、充實和提高行政管理科學,起了積極的作用。因此,行政活動的管理意義是顯而易見的。目前,把“行政”和“管理”連結起來,已成為趨勢。我國早期的“行政學”名稱,也逐漸被“行政管理學”所替代。那么,“行政管理”究竟指什么呢?首先,行政管理是與政治和政府有直接關聯(lián)的一種活動,是圍繞執(zhí)行社會公共權威而展開的活動和各種關系,恩格斯說:“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎,而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能繼續(xù)下去”。9行政管理正是與執(zhí)行這種社會職以及為了更好地執(zhí)行這些社會職能而進行的各類活動相關的活動和現(xiàn)象,即是國家政務和社會事務的管理活動,這是行政的基本性質。行政管理不是直接對社會組織和國家事務進行管理,而是在一定體系中的,通過一定渠道完成的社會管理活動,它與其它管理活動有相同的任務,又區(qū)別于其它管理活動。其次,這種管理是通過國家行政機關或社會公共機構來實現(xiàn)的,是由國家行政機關來完成這種社會管理活動,并以此行使國家的權力。這表現(xiàn)在兩個方面:行政管理不僅是國家機關或公共機構管理外部各項公共事務的活動,還是國家機關或公共機構為管理外部各項事務而展開的內部管理活動。同時,這種管理活動是依照國家法律、政策和規(guī)定來開展和進行的,它必須在國家法律、政策的指導下進行,并受法律的約束和監(jiān)督。最后,行政管理不等同于政治活動和一般的管理活動,“政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成”,而行政管理對政策和國家意志的執(zhí)行,又不是純粹細節(jié)上的事情,幾乎每一個行政管理活動又都滲透看意志品質和價值取向,“因為行政官員在為了完成其任務而選擇手段時,應該有而且也的確有他自己的意志；他不是而且也不應該是一種純粹被動的工作。這是一般決策和特殊手段之間的區(qū)別”。10正是行政管理這種特殊的性質,使行政管理與政治活動和一般管理有了明顯的區(qū)別。因此,我們可以認為,行政管理是通過國家機關,執(zhí)行政策,決策、組織、管理國家政務和社會事務的活動。依據(jù)這種理解,我們對“行政管理”有了更加明確的認識。行政管理學也在此基礎上,有了初步的學科框架。參考文獻:1美威爾遜.行政學研究M.中譯本,國外政治學1987年,第6期,第32頁.2美古德諾.政治與行政M.中譯本,第12頁