1/13XX成行終字第81號(hào)四川省成都市中級(jí)人民法院行政判決書2005成行終字第81號(hào)上訴人原審原告劉仲蓉，女，1955年5月15日出生，漢族，住略。委托代理人劉中成，男，1952年12月12日出生，住成都市成華區(qū)萬(wàn)興街2號(hào)。被上訴人原審被告成都市規(guī)劃管理局。住所地成都市五丁路2號(hào)。法定代表人李家松，局長(zhǎng)。委托代理人吳雪培，四川守民律師事務(wù)所律師。委托代理人石焓，四川守民律師事務(wù)所律師。上訴人劉仲蓉因訴成都市規(guī)劃管理局（以下簡(jiǎn)稱市規(guī)劃局）規(guī)劃行政許可一案，不服成都市錦江區(qū)人民法院2005錦江行初字第6號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人劉仲蓉的委托代理人劉中成，被上訴人市規(guī)劃局的委托代理人吳雪培到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。2002年12月31日，市規(guī)劃局針對(duì)劉仲蓉要求為2/13其成都市錦江區(qū)狀元街51號(hào)房屋（以下簡(jiǎn)稱51號(hào)房屋）補(bǔ)辦“建設(shè)規(guī)劃許可證”的申請(qǐng)作出了項(xiàng)目編號(hào)為20024042J09723的“建筑設(shè)計(jì)方案審核意見單”（以下簡(jiǎn)稱3號(hào)意見單），內(nèi)容為“你報(bào)送的劉仲蓉私房住宅加層補(bǔ)辦建筑工程草圖及部分文件收悉。經(jīng)我局審核，提出如下意見因該房屋所在位置已劃歸成都深港實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司作為舊城改造拆遷范圍，故不能補(bǔ)辦?！眲⒅偃夭环鲜鰧徍艘庖?，于2004年12月7日向原審法院起訴，要求撤銷3號(hào)意見單。原審法院審理認(rèn)為，劉仲蓉提起訴訟的日期為2004年12月7日，其收到3號(hào)意見單的時(shí)間為2003年1月初，因3號(hào)意見單未告知訴權(quán)和起訴期限，劉仲蓉的起訴期限應(yīng)為收到3號(hào)意見單之日起2年內(nèi)，故市規(guī)劃局主張劉仲蓉起訴超過(guò)法定期限的理由不能成立。劉仲蓉在對(duì)51號(hào)房屋進(jìn)行部分?jǐn)U建時(shí)，未按規(guī)定辦理有關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)，屬于違法建筑。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見第二條規(guī)定，對(duì)影響近期規(guī)劃建設(shè)或城市發(fā)展的重要地段的違章建筑，應(yīng)從嚴(yán)處理。由于劉仲蓉所在的區(qū)域已被規(guī)劃用于城市舊城改造，如同意其補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證，會(huì)增加舊城改造成本，影響城市規(guī)劃建設(shè)。市規(guī)劃局基于此種考慮作出3號(hào)意見單并不違反相關(guān)法律規(guī)定。原審法院依照中3/13華人民共和國(guó)行政訴訟法第五十四條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決維持3號(hào)意見單。宣判后，劉仲蓉不服，向本院提出上訴，其主要理由為1、根據(jù)四川省城市規(guī)劃法實(shí)施辦法及國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知的規(guī)定，手續(xù)不全的房屋可依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù)；上訴人住房困難，應(yīng)當(dāng)受上述規(guī)定的保護(hù)。2、原審判決認(rèn)定補(bǔ)辦手續(xù)會(huì)增加舊城改造成本、影響城市規(guī)劃，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。3、3號(hào)意見單沒(méi)有寫明法律依據(jù)。綜上，原審判決錯(cuò)誤，請(qǐng)求二審法院依法改判。被上訴人市規(guī)劃局在庭審中辯稱1、劉仲蓉?cái)U(kuò)建的房屋系違章建筑，根據(jù)中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法，對(duì)嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的違章建筑應(yīng)停止建設(shè)、限期拆除或沒(méi)收違法建筑物。2、劉仲蓉?cái)U(kuò)建的違法建筑所在片區(qū)屬于成都市發(fā)展的重要地段，根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)處理。故3號(hào)意見單正確，請(qǐng)求二審法院維持原判。市規(guī)劃局為證明3號(hào)意見單合法，向原審法院提供了以下證據(jù)材料和法律依據(jù)1、劉仲蓉2002年12月17日向市規(guī)劃局提交的建設(shè)規(guī)劃許可證申請(qǐng)表。4/132、成都市危舊房屋改造指揮部辦公室2002年7月11日“關(guān)于青石橋片區(qū)舊城改造項(xiàng)目處理意見的請(qǐng)示”。3、成都市房地產(chǎn)管理局、成都市城市建設(shè)管理局、成都市規(guī)劃管理局1983年12月17日關(guān)于城區(qū)私有房屋改建、擴(kuò)建暫行管理辦法的通知第2條規(guī)定“城區(qū)私有房屋改建、擴(kuò)建前，必須向所屬的區(qū)房地局提出申請(qǐng)，由區(qū)房地局發(fā)給城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅申請(qǐng)表，經(jīng)建造人居住地段的居民委員會(huì)、街道辦事處簽注意見，送區(qū)房地局審查同意，報(bào)市規(guī)劃管理局審核批準(zhǔn)后，方能動(dòng)工修建。”第8條規(guī)定“違反本辦法規(guī)定建造的房屋，應(yīng)由區(qū)房管局視其情節(jié)輕重給予罰款，拆除或沒(méi)收處理，造成經(jīng)濟(jì)損失的，責(zé)令賠償。觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任?！?、國(guó)務(wù)院1984年1月5日發(fā)布的城市規(guī)劃條例第四十四條規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)家所有的土地和征用集體所有的土地上，需要新建、擴(kuò)建、改建任何建筑物、構(gòu)筑物，敷設(shè)道路和管線的，都必須向城市規(guī)劃主管部門提出建設(shè)申請(qǐng)。國(guó)家法律另有規(guī)定的，按法律規(guī)定辦。申請(qǐng)進(jìn)行建設(shè)的組織和個(gè)人，經(jīng)城市規(guī)劃主管部門確定其建設(shè)位置，提出地面控制標(biāo)高、建筑密度、建筑層數(shù)、建筑立面以及與環(huán)境協(xié)調(diào)等設(shè)計(jì)要求，并審查5/13其有關(guān)設(shè)計(jì)文件和圖紙，發(fā)給建設(shè)許可證后方可施工。”第四十五條規(guī)定“獲得建設(shè)許可證的組織和個(gè)人，必須按照建設(shè)許可證規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)?！钡谖迨畻l規(guī)定“第五十條城市規(guī)劃主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)違反本條例的組織和個(gè)人，可以分別給予以下行政處罰（一）對(duì)違反本條例規(guī)定侵占土地的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其退出違章占用的土地，或者吊銷其用地許可證，并可給予警告或者罰款。（二）對(duì)違反本條例規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，責(zé)令停止違章建設(shè)行為，吊銷其建設(shè)許可證，或者責(zé)令其拆除違章的建筑物、構(gòu)筑物，并可給予警告或者罰款?！?、1990年4月1日實(shí)施的中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法第九條規(guī)定“國(guó)務(wù)院城市規(guī)劃行政主管部門主管全國(guó)的城市規(guī)劃工作?？h級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作。”第三十二條規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證件。建設(shè)單位或者個(gè)人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可申請(qǐng)辦理開工手續(xù)?！钡谒氖畻l規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行6/13建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款?！?、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部1988年2月12日關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見第2條規(guī)定“關(guān)于地域界限。凡影響近期規(guī)劃建設(shè)或城市發(fā)展的重要地段，違章建筑應(yīng)從嚴(yán)處理，其它規(guī)劃發(fā)展地區(qū)可適當(dāng)放寬。”市規(guī)劃局?jǐn)M以上述證據(jù)材料及法律依據(jù)證明51號(hào)房屋的擴(kuò)建部分屬違章建筑，而該房屋屬于成都市城市發(fā)展重要地段，應(yīng)從嚴(yán)處理，故其作出不予補(bǔ)辦“建設(shè)規(guī)劃許可證”的3號(hào)意見單合法。劉仲蓉在庭審中對(duì)證據(jù)材料1、2的真實(shí)性無(wú)異議，認(rèn)為36項(xiàng)法律依據(jù)不能證明51號(hào)房屋不能補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)。劉仲蓉為證明3號(hào)意見單不合法，向原審法院提供了以下證據(jù)材料及法律依據(jù)1、成都市房地產(chǎn)管理局1993年9月27日頒發(fā)的51號(hào)房屋的市房監(jiān)字第0050854號(hào)房屋產(chǎn)權(quán)證。2、劉仲蓉2002年12月17日向市規(guī)劃局提交的建設(shè)規(guī)劃許可證申請(qǐng)表。7/133、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部1983年6月4日城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅管理辦法第三條規(guī)定“凡在城鎮(zhèn)有正式戶口、住房確有困難的居民或職工，都可以申請(qǐng)建造住宅；但夫婦一方戶口在農(nóng)村的，一般不得申請(qǐng)?jiān)诔擎?zhèn)建造住宅。城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅，須由建造人所在單位或所在地居民委員會(huì)開具證明，向所在地房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)審核同意后，才準(zhǔn)建造住宅?！钡诰艞l規(guī)定“違反本辦法規(guī)定的，應(yīng)視其情節(jié)輕重，給予行政處分、罰款。對(duì)違法建筑的住宅，予以拆除或沒(méi)收。造成經(jīng)濟(jì)損失的，責(zé)令賠償。觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任?！?、市規(guī)劃局關(guān)于頒布成都市建設(shè)工程規(guī)劃管理竣工驗(yàn)收合格證的通知第4條規(guī)定“凡是未經(jīng)城市主管部門批準(zhǔn)，擅自修建的違法建筑，經(jīng)我局補(bǔ)辦發(fā)給建設(shè)工程規(guī)劃許可證的，此類建筑不發(fā)驗(yàn)收合格證，在向市房屋產(chǎn)權(quán)監(jiān)理處申請(qǐng)辦理房屋產(chǎn)權(quán)時(shí)，必須出示我局給予的處罰決定書”5、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部1988年2月12日關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見第四條規(guī)定“參照以上原則確定從寬處理的范圍，只要房屋建筑正規(guī)，結(jié)構(gòu)合理，經(jīng)過(guò)一定的申報(bào)審批程序，給予批評(píng)教育或適當(dāng)罰款之后，可以補(bǔ)辦手續(xù)，確認(rèn)其所有權(quán)，發(fā)給產(chǎn)權(quán)證件。罰款額度由各地制定標(biāo)準(zhǔn)，市人民政8/13府批準(zhǔn)執(zhí)行，所得罰款按有關(guān)規(guī)定處理?！?、1991年5月28日四川省城市規(guī)劃法實(shí)施辦法第三十五條規(guī)定“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，有下列行為之一，影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處違法工程造價(jià)百分之五至百分之二十的罰款。被處罰的單位或個(gè)人補(bǔ)辦手續(xù)，完成應(yīng)繳的稅費(fèi)。罰款一律上交同級(jí)財(cái)政，并使用財(cái)政部門統(tǒng)一印制的罰沒(méi)專用收據(jù)（一）未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（二）改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的；（三）買賣、轉(zhuǎn)讓建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（四）利用失效的建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（五）其他違反城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的?！?、國(guó)務(wù)院辦公廳2003年9月19日關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知第4條規(guī)定“對(duì)拆遷范圍內(nèi)由于歷史原因造成的手續(xù)不全房屋，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)辦手續(xù)。對(duì)政策不明確但確屬合理要求的，要抓緊制訂相應(yīng)的政策，限期處理解決”。劉仲蓉?cái)M以上述證據(jù)材料及法律依據(jù)證明其對(duì)51號(hào)房屋擴(kuò)建時(shí)雖未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但并不影響城市規(guī)劃，根據(jù)上述規(guī)范性文件的規(guī)定，可在接受處9/13罰后補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證，因此3號(hào)意見單不合法。市規(guī)劃局對(duì)劉仲蓉提供的證據(jù)材料1、2無(wú)異議，但認(rèn)為其提供的37項(xiàng)法律依據(jù)正好能夠證明51號(hào)房屋擴(kuò)建不符合補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證的條件。根據(jù)雙方當(dāng)事人對(duì)上述證據(jù)材料的質(zhì)證意見，本院對(duì)案件的證據(jù)材料作如下認(rèn)定劉仲蓉和市規(guī)劃局提供的證據(jù)材料具有真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性和合法性，本院予以采信。根據(jù)上述有效證據(jù)材料，本院認(rèn)定以下事實(shí)成都市錦江區(qū)狀元街51號(hào)房屋面積平方米，底層平方米，樓層平方米，產(chǎn)權(quán)人為上訴人劉仲蓉。該房屋樓層曾經(jīng)進(jìn)行部分?jǐn)U建，擴(kuò)建部分一直未辦理相關(guān)批準(zhǔn)手續(xù)。1993年成都深港實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司取得狀元街地塊的土地使用權(quán)，51號(hào)房屋屬于拆遷范圍。2002年12月17日，劉仲蓉向被上訴人市規(guī)劃局提起申請(qǐng)要求補(bǔ)辦51號(hào)房屋的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，市規(guī)劃局于當(dāng)月31日作出了3號(hào)意見單。本院認(rèn)為，被上訴人市規(guī)劃局系成都市城市規(guī)劃行政主管部門，有權(quán)根據(jù)中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法第三十二條的規(guī)定核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。市規(guī)劃局在收到上訴人劉仲蓉要求為51號(hào)房屋補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃10/13許可證的申請(qǐng)后作出3號(hào)意見單，以該房屋“已劃歸成都深港實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司作為舊城改造拆遷范圍”為由認(rèn)為不能補(bǔ)辦，但市規(guī)劃局未在該意見單中載明被劃歸“舊城改造拆遷范圍”的房屋不能補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證的法律依據(jù)，其在訴訟中亦未提供充分的證據(jù)和法律依據(jù)證明51號(hào)房屋不符合補(bǔ)辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證的條件，故市規(guī)劃局作出3號(hào)意見單的事實(shí)不清，法律依據(jù)不充分。據(jù)此，依照中華人民共和國(guó)行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)第1、2目、第六十一條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下一、撤銷成都市錦江區(qū)人民法院2005錦江行初字第6號(hào)行政判決。二、撤銷被上訴人成都市規(guī)劃管理局于2002年12月31日作出的項(xiàng)目編號(hào)為20024042J09723的“建筑設(shè)計(jì)方案審核意見單”。一審案件受理費(fèi)人民幣100元，其他訴訟費(fèi)用人民幣100元，二審案件受理費(fèi)100元，共計(jì)人民幣300元由被上訴人成都市規(guī)劃管理局負(fù)擔(dān)。本判決為終審判決。審判長(zhǎng)沈建11/13代理審判員鄭紅代理審判員張祥二OO五年六月三十日書記員劉玉琬附法律條文城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅管理辦法第三條凡在城鎮(zhèn)有正式戶口、住房確有困難的居民或職工，都可以申請(qǐng)建造住宅；但夫婦一方戶口在農(nóng)村的，一般不得申請(qǐng)?jiān)诔擎?zhèn)建造住宅。城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅，須由建造人所在單位或所在地居民委員會(huì)開具證明，向所在地房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)審核同意后，才準(zhǔn)建造住宅。第九條違反本辦法規(guī)定的，應(yīng)視其情節(jié)輕重，給予行政處分、罰款。對(duì)違法建筑的住宅，予以拆除或沒(méi)收。造成經(jīng)濟(jì)損失的，責(zé)令賠償。觸犯刑律的，依法追究刑事12/13責(zé)任。城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則意見第四條參照以上原則確定從寬處理的范圍，只要房屋建筑正規(guī)，結(jié)構(gòu)合理，經(jīng)過(guò)一定的申報(bào)審批程序，給予批評(píng)教育或適當(dāng)罰款之后，可以補(bǔ)辦手續(xù)，確認(rèn)其所有權(quán)，發(fā)給產(chǎn)權(quán)證件。罰款額度由各地制定標(biāo)準(zhǔn)，市人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行，所得罰款按有關(guān)規(guī)定處理。四川省城市規(guī)劃法實(shí)施辦法第三十五條在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，有下列行為之一，影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處違法工程造價(jià)百分之五至百分之二十的罰款。被處罰的單位或個(gè)人補(bǔ)辦手續(xù)，完成應(yīng)繳的稅費(fèi)。罰款一律上交同級(jí)財(cái)政，并使用財(cái)政部門統(tǒng)一印制的罰沒(méi)專用收據(jù)（一）未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（二）改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的；（三）買賣、轉(zhuǎn)讓建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（四）利用失效的建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（五）其他違反城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的。中華人民共和國(guó)行政訴訟法第五十四條人民法院經(jīng)過(guò)審理，根據(jù)不同情況，分別作出以下判決（一）具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符13/13合法定程序的，判決維持。（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，