1/10農村信用社內控機制存在的問題、成因及對策農村信用社作為經(jīng)營貨幣的特殊金融企業(yè)，防范和控制風險始終是最重要的工作，而內部控制又是控制風險的關鍵。當前農村信用社積聚的大量金融風險，與長期以來農村信用社內部控制上的缺陷和執(zhí)行內部控制制度不力有著直接的聯(lián)系。因此，切實加強農村信用社內控機制建設已顯得尤其必要和迫切。本文試從農村信用社在內控機制上存在的問題入手，在產權關系和體制上挖根求源，找出病因，進而提出對策措施。一、問題內控的邊緣化和制度缺損及軟化現(xiàn)代經(jīng)濟管理學告訴我們，內控作為企業(yè)約束、自我管理的自律行為，是保證其經(jīng)營安全、實現(xiàn)經(jīng)營目標的不可或缺的重要管理形式。作為高負債、高風險的金融業(yè)尤為如此。從巴林銀行的倒閉到近期金融系統(tǒng)發(fā)生的經(jīng)濟案件，幾乎無一不是金融機構內部控制不嚴所致。因此，內控與業(yè)務經(jīng)營是存在于同一事物的兩個不同方面，它是現(xiàn)代金融企業(yè)對其業(yè)務經(jīng)營活動進行控制、管理的主要工具。但是，目前農村信用社內控的邊緣化和制度缺損及軟2/10化卻相當嚴重。一是表現(xiàn)在內控意識淡薄。一些人對信用社內部控制的概念是陌生的，往往把內控制度簡單理解為建章立制，認為有了規(guī)章制度便有了內控機制，忽視了內控是在業(yè)務過程中環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)監(jiān)督機制。少數(shù)領導還把內部控制與業(yè)務發(fā)展和效益對立起來，將內控看作是捆綁自己手腳、制約業(yè)務發(fā)展的繩索，因而極力淡化，將內控置于可有可無的境地。二是內控體制不順。由于內部監(jiān)督部門受同級經(jīng)營管理者的領導，因而使內部監(jiān)督部門缺乏獨立性和權威性，從一定意義上來講，也就談不上對其實質性的監(jiān)督和檢查。三是內控力量不足。一個縣級聯(lián)社一般僅有3、4名內審人員，有的還擔負著紀檢監(jiān)察任務。同時，由于電算化業(yè)務的快速發(fā)展，一些內審人員的自身素質已不能適應業(yè)務發(fā)展的需要。四是制度建設不到位。當前農村信用社內控制度還未形成權責分明、平衡制約、規(guī)章健全、運作有序的體系，一些制度不完整。如對新業(yè)務和計算機業(yè)務的管理制度滯后，適應不了新業(yè)務的發(fā)展；對經(jīng)營管理者權力和責任界定不夠清晰，其個人決策和責任行為沒有一套可操作的制度制約，造成事實上的有權無責，因而誘發(fā)了一些違法經(jīng)營和經(jīng)濟案件的發(fā)生。并且，一些農村信用社在內控制度建設中重此輕彼，各取所需，缺乏系統(tǒng)性，影響了內控制度整體作用的發(fā)揮。五是制度難以落實。一些領導在業(yè)務經(jīng)營中重發(fā)展、輕管理，重業(yè)3/10務、輕監(jiān)控，重規(guī)模、輕質量，忽視了內控監(jiān)督的重要性，從而使制度的貫徹落實失去了組織保障；個別領導在制度執(zhí)行上對人不對已，對別人要求嚴，對自已要求松，將自己凌駕于制度之上；更有個別領導借理事長、主任之名，行以權謀私之實，假公濟私，獨斷專行，使制度形同虛設，破壞了信用社內控機制建設，增大了信用社的經(jīng)營風險。二、成因內部人控制與體制的模糊性產生以上問題的根源，不僅是一個管理與監(jiān)督層面上的問題，而且與農村信用社長期以來產權不清晰有著直接的關系。產權經(jīng)濟學創(chuàng)始人科斯認為，產權體現(xiàn)的主要不是人與財產的關系，而是指財產的所有者實際擁有的、實施一定行為的權利。按現(xiàn)代企業(yè)制度來講，企業(yè)產權包括最終控制權與剩余索取權，而且最終控制權與剩余索取權必須統(tǒng)一。但是，由于農村信用社體制改革不到位，最終控制權無法對經(jīng)營者實行有效約束。目前，在農村信用社賴以運轉的資本中，股金無足輕重，占資本絕大多數(shù)的公共積累未進行股權量化，處于所有者虛置狀態(tài)；對單個社員來說，由于股額較小，股權分散，其股金對信用社的經(jīng)營狀況起不了多大作用，而且也不會對其切身利益帶來多大影響，從而挫傷了民主管理的積極性。由于缺乏明晰的產權制度的內部支撐，加之所有者（入股農戶）與經(jīng)營4/10者（信用社主任）在信貸、財務信息和金融知識上的嚴重不對稱，使民主管理流于形式，從而導致信用社內部人控制達到了嚴重的程度。由于缺乏來自所有者的強力監(jiān)督，因而使信用社經(jīng)營者在經(jīng)營中失去了自我管理、自我約束的動機，農村信用社有效的監(jiān)督機制也難以真正形成。其次，由于農村信用社自建社以來，歷經(jīng)了下放人民公社及生產大隊管理、下放貧下中農組織管理、所社合一、政企合一等數(shù)次磨難，過后又由農業(yè)銀行領導和管理，1996年后又由農金體改辦、人民銀行、銀監(jiān)機關管理，管理體制的曲折變遷，使農村信用社的性質、制度定位、發(fā)展方向、管理方式始終處于一種“剪不斷、理還亂”的狀態(tài)，直到現(xiàn)在，農村信用社在管理上還存在著許多盲點和真空。體制的模糊性，造成了制度供應的缺位和滯后，使農村信用社難以形成一套系統(tǒng)的、有效的內控機制。三、對策標本兼治、綜合治理由于農村信用社在內控機制上所存在問題的嚴峻性和農村信用社發(fā)展的不平衡性，因此，建立和完善農村信用社內控機制應采取“標本兼治、綜合治理”的對策。具體要抓好四大體系建設（一）完善自我約束體系5/10農村信用社作為一個自主經(jīng)營、自擔風險的獨立法人企業(yè)，其自我約束體系的完善則是建立內控機制的根本。而要建立完善的自我約束體系，首要問題是明確產權關系。針對當前農村信用社產權關系上存在的弊端，農村信用社產權結構應區(qū)別不同情況，有選擇性地吸收一些現(xiàn)代股份制企業(yè)的優(yōu)點。一是制定合理的增股擴股計劃，大力吸收社員股金，增大股金占資本總額的比重。二是按照有關規(guī)定對信用社公共積累進行股權量化，以明確產權關系，解決資本虛置問題。三是為切實解決因股權結構分散化和控制平均化所造成的社員對信用社關切度不夠、影響力微弱的問題，應增大單個社員最高持股比例的有關規(guī)定。并且，區(qū)別情況，改革農村信用社“一人一票”制度所造成的投票控制權平均化弊端，實行一人一票與一股一票制度相結合的表決方式或有限度的一人多票表決方式，使股份制與合作制優(yōu)勢互補，實現(xiàn)有機結合。四是大力吸收內部社員股。雖然提高社員入股金額可以增加社員對信用社的關切度，但是，由于大多數(shù)農民資金相對拮據(jù)，難以入股，加之由于信息不對稱和我國農民參與意識較差等因素，因而使內部人控制現(xiàn)象難以清除。因此，部分發(fā)達地區(qū)的農村信用社應借鑒國外現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗，大力吸收內部社員股，實施經(jīng)理股票期權和內部職工持股制，增大內部社員股比重。這樣，不僅增強了信用社的盈利動機和防范6/10金融風險動機，而且調動了經(jīng)營管理層自我監(jiān)督的積極性，節(jié)約了監(jiān)督成本。在明晰產權關系的同時，要加快農村信用社體制改革步伐，建立“三權分立、權力制衡”的法人治理結構。一是分設決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構。即社員大會和由它所產生的理事會，行使信用社的決策職能；主任作為代理人，行使執(zhí)行職能；監(jiān)事會行使監(jiān)督職能。二是建立分權決策、權力制衡機制。社員大會是信用社的權力機構，對信用社理、監(jiān)事會成員選聘、經(jīng)營報告審查、股利分配和機構拆并等重大問題決策；理事會根據(jù)社員大會授權確定的經(jīng)營目標和政策，對信用社主任等高級經(jīng)營管理人員進行任免，對信用社較為重大的問題進行決策，對經(jīng)營者的業(yè)績進行考核和評價；信用社主任受聘于理事會，在理事會的授權范圍內自主地進行經(jīng)營決策，管理信用社日常經(jīng)營活動；監(jiān)事會對信用社財務和理事、主任的行為進行監(jiān)督。從而建立一個自我管理、自我約束的法人治理結構。（二）重塑行業(yè)監(jiān)督體系由于明晰農村信用社產權關系，從根本上完善自我約束體系需要一個較長時期的調整過程，不可能一蹴而就，因此，要強化農村信用社內控機制，當前最迫切的就是重整行業(yè)監(jiān)控，強化行業(yè)自律。目前農村信用社的行業(yè)7/10監(jiān)督機制實行的是聯(lián)社主任領導下的總稽核負責制，監(jiān)督部門在履行職責時，其工作可能會受到本級經(jīng)營管理者的干預，其獨立性被削弱，不利于監(jiān)督職能的發(fā)揮。為改變這種狀況，一是在縣聯(lián)社一級實行監(jiān)事長兼總稽核，與理事長平級，享受同職待遇，直接對社員代表大會負責，縣聯(lián)社稽核審計和紀檢監(jiān)察部門直接受監(jiān)事會領導，不再受縣聯(lián)社理事長、主任制約，獨立履行對本級聯(lián)社、信用社理事會和經(jīng)營班子工作的稽核監(jiān)督職能。二是改革信用社各級內審工作的組織體系。農村信用社各級稽核審計部門除對同級監(jiān)事會負責外，還是上一級審計稽核部門的派出機構，同時接受上一級稽核部門的領導和管理，其人員任命、調整、撤換及工作待遇、工作考核和工作獎懲也直接由上級稽核部門進行管理。這樣，可大大減少稽核工作各種干擾，形成一套垂直、獨立、權威和高效的稽核監(jiān)督工作體系。三是要切實解決稽核隊伍數(shù)量和素質問題。要做好稽核工作必須要有一定數(shù)量的稽核人員編制作保證，有些管理人員可精簡可兼任，但稽核人員編制數(shù)量不能少且要專職，保證每個社1個。要把那些思想作風好、業(yè)務素質高、懂電腦管理的同志選拔到稽核隊伍上來，不要濫竽充數(shù)，不能越俎代皰。四是要強化對稽核人員的管理。對稽核人員實行持證上崗制度、輪換和回避制度，并定期進行考核，對不稱職的要及時作出調整，對以權謀私、違反8/10信用社各項規(guī)章制度的要加倍予以處罰。五是要加大稽核力度，增加檢查頻率。在開展各項常規(guī)稽核的同時，抓好對各級信用社主要負責人的年度審計和離任審計，突出風險性、效益性監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題要嚴肅查處、堅決糾正，不斷增強內控機制的有效性。（三）強化保障協(xié)調體系一是加強制度建設。對現(xiàn)行的一些內控制度要進行梳理和修訂，對已經(jīng)過時的內控制度要及時予以廢止。同時要根據(jù)新業(yè)務的發(fā)展需要和農村信用社法人治理結構的新變化，及時制定與之相配套的新的內控制度。并且，按照“雙人、雙職、雙責”的原則，健全崗位責任制，形成責任分離的制約制度。二是要加強教育培訓，各信用社、聯(lián)社要有的放矢地進行深入細致的思想政治工作，有針對性地開展職業(yè)道德教育、遵紀守法教育、廉政建設及法律法規(guī)教育，對有劣跡的職工要弄清他們的收入來源，建立跟蹤幫教檔案，落實幫教措施。并加強案例分析，開展正反典型教育。同時，要加強業(yè)務培訓，讓職工了解和掌握業(yè)務操作程序，使其在工作中按制度辦事，少出紕漏。三是建立和完善社務公開制度，將內部監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督、組織監(jiān)督有機結合，使農村信用社各級班子成員及重要部門、要害崗位人員的廉潔自律行為始終處于上下9/10級和群眾的監(jiān)督之中。四是強化和改善金融監(jiān)管。金融監(jiān)管作為農村信用社外部監(jiān)管體系，對于農村信用社內控機制的形成和完善具有極大的促進作用。當前，對農村信用社的金融監(jiān)管應在突出合規(guī)性和風險性監(jiān)管的同時，按照有效性、審慎性、全面性、及時性及獨立性的原則，督促農村信用社健全內控機制。并且，將金融監(jiān)管與金融服務相結合，對事監(jiān)管與對人監(jiān)管相結合，事后監(jiān)管與事前監(jiān)管相結合，改進監(jiān)管方式，保證農村信用社安全、穩(wěn)健運行。（四）建立獎懲激勵體系一是各級農村信用社要將內控制度執(zhí)行情況納入年度綜合考核，并按照“分級管理、逐級負責、層層落實、責任到人”的管理辦法，簽訂內控制度執(zhí)行及案件防范責任書，把責任分解落實到各個單位、部門、職員，年末在考核考評的基礎上，逗硬獎懲，并與評先、晉資、晉級等掛