1、學校新建改造 pppppp 項目風險分配基本框架管理辦法4.14.1 風險識別4.1.14.1.1 導致 PPPPPP 項目失敗的主要風險因素由于 PPPPPP 項目在國內(nèi)是一種新生事物， 我國政府和社會 普遍缺乏經(jīng)驗，PPPPPP 在我國的應用也遇到了諸多實際問題， 也有許多項目遇到了較大的問題甚至失敗。對這些失敗的項 目進行分析總結(jié)，找出導致項目失敗的主要風險因素，在今 后的項目實踐中加以重點關(guān)注，對本項目的實踐更有指導價 值。造成 PPPPPP 項目失敗的主要風險因素主要有以下幾種：（1 1）法律變更風險：法律變更風險主要是由于采納、 頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導致項目的合法性、市

2、 場需求、產(chǎn)品/ /服務收費、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變 化，從而威脅到項目的正常建設和運營，甚至直接導致項目的中止和失敗的風險。PPPPPP 項目涉及的法律法規(guī)比較多， 加 之我國 PPPPP P項目還處在起步階段，相應的法律法規(guī)不夠健全， 很容易出現(xiàn)這方面的風險。（2 2）審批延誤風險：審批延誤風險主要指由于項目的 審批程序過于復雜，導致花費的時間過長和成本過高，且批 準之后對項目的性質(zhì)和規(guī)模進行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給 項目的正常運作帶來了威脅。（3 3）政治決策失誤/ /冗長風險：政治決策失誤 / /冗長風險是指由于政府決策程序不規(guī)范、官僚作風、缺乏PPPPPP 項目的運作經(jīng)驗和能力

3、、前期準備不足和信息不對稱等導致項目 決策失誤和過程冗長的風險。（4 4）政治反對風險：政治反對風險主要是指由于各種 原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo或受益，從而引起政治甚至公 眾反對項目建設所造成的風險。（5 5）政府信用風險：政府信用風險是指政府不履行或 拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接 危害的風險。（6 6）不可抗力風險：不可抗力風險是指合同一方無法 控制，在簽訂合同前無法合理防范，情況發(fā)生時，又無法回 避或克服的事件或情況，如自然災難或事故、戰(zhàn)爭、禁運等。（7 7）融資風險：融資風險是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風險，其中最 主要的表現(xiàn)形式

4、是資金籌措困難。PPPPPP 項目的一個特點就是在招標階段選定中標者之后，政府與中標者先草簽特許協(xié)議，中標者要憑草簽的特許協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融 資，完成融資后特許權(quán)協(xié)議才可以正式生效。如果在給定的 融資期限內(nèi)中標者尚未能完成融資，將會被取消中標資格并 沒收投標保證金。（8 8）市場收益不足風險：市場收益不足風險是指項目 運營后的收益不能回收投資或達到預期水平的風險。（9 9）項目唯一性風險：項目隹一性風險是指政府或其 他投資人新建或改建其他相似項目，導致對該項目形成實質(zhì) 性的商業(yè)競爭而產(chǎn)生的風險。 項目唯一性風險出現(xiàn)后往往會 帶來市場需求變化風險、市場收益風險、信用風險等一系列 后續(xù)風

5、險，對項目的影響是非常大的。（1010） 配套設備服務提供風險：配套設備服務提供風險 是指項目相關(guān)的基礎設備不到位引發(fā)的風險。（1111） 市場需求變化風險：市場需求變化風險是指排除 唯一風險以外，由于宏觀經(jīng)濟、社會環(huán)境、人口變化、法律 法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場需求變化，導致市場預測與實際 需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風險。（1212） 收費變更風險：收費變更風險是指由PPPPP P 產(chǎn)品或 服務收費價格過高、過低或者收費調(diào)整不彈性、不自由導致 項目公司的運營收入不如預期而產(chǎn)生的風險。（1313） 腐敗風險：腐敗風險主要是指政府官員或代表利 用其影響力要求或索取不合法的財務，而直接導致項目公司 在

6、關(guān)系維持方面的成本增加，同時也加大了政府在將來的違 約風險。4.1.24.1.2 項目風險層級和風險因素分析為了更好地分析和確定每一種風險對其他風險的影響 作用，更好地確定對每種風險所應采取的風險管理措施的優(yōu) 先順序，將 PPPPPP 項目風險分為“國家”、“市場”和“項目” 三個層級。（1 1）國家層級風險：在國家某一特定的政治、人文、 社會、環(huán)境等方面的潛在風險，如政治和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定性、 國家應對經(jīng)濟危機的能力、市場規(guī)則變化等。（2 2）市場層級風險：在全球或者某一特定國家內(nèi)的經(jīng) 濟市場、建筑市場和 PPPPPP 項目所在行業(yè)市場的潛在風險，包 括公司在當?shù)厥袌龅募夹g(shù)優(yōu)勢和劣勢、市場規(guī)則

7、的復雜性、以及市場資源的稀缺性。（3 3） 項目層級風險：在某一特定PPPPPP 項目中可能遭遇 的潛在風險，如不合理的工程設計、現(xiàn)場施工安全、不恰當 的質(zhì)量控制手段和環(huán)境保護等。項目風險因素的層級分析如下圖所示，其中包括1313 個國家級風險、6 6 個市場級風險和失敗的 1616 個項目級風險。風險因素層級圖工程/運營變更社僉資本變動招標競爭不充分項目財務監(jiān)管不足項目測算方法主那特許經(jīng)藍人能力不足配套基礎設施鳳險合同文件沖寮/不完備4.24.2 本項目主要風險清單及其解釋根據(jù)對本項目風險分析，結(jié)合項目特點，確認項目主要 風險如下:表 4-14-1序號風險類型政府承擔共同承擔社會資本承擔1

8、1政府干預V2 2政府信用V3 3第三方延誤/ /違約V4 4政治/ /公眾反對V5 5法律及監(jiān)管體系不完善V6 6法律變更V7 7通貨膨脹V8 8政府決策失誤/ /過程冗長V9 9項目審批延誤V1010合同文件沖突/ /不完備V1111融資風險V1212工程/ /運營變更V1313完工風險V1414供應風險V1515技術(shù)風險V1616運營成本超支V表 4-24-2項目風險分析表1717市場需求變化（非競爭因素導致）V1818費用支付風險V1919配套基礎設施V2020殘值風險V2121招標競爭不充分V2222特許經(jīng)營人能力不足V2323不可抗力風險V2424組織協(xié)調(diào)風險V2525環(huán)保風險P

9、V2626社會資本變動V2727項目財務監(jiān)管不足V4.34.3 風險分擔機制本項目的風險分配機制以風險最優(yōu)分配原則為核心，按 照風險由最有控制力的一方來承擔、承擔的風險程度與所得 回報相匹配、承擔的風險要有上限的原則，綜合考慮政府風 險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在 政府和社會資本間合理分擔風險。（1 1）政治風險：法律變更、項目審批延誤、政府干預、 政府信譽等風險由政府方承擔。（2 2）建造風險：工程變更、完工、技術(shù)等風險由社會 資本承擔，氣候地質(zhì)條件、第三方延誤、政治公眾反對等風 險由雙方共同承擔；配套基礎設施風險由政府方承擔。（3 3）運營階段： 運營成本超支、 殘值等風險由社會資 本承擔；收費變更、費用支付等風險由雙方共同承擔。（4 4）全階段：不可抗力、利率風險、通貨膨脹等，以 上風險由政府和社會資本共同承擔。4.44.4 風險應對措施政府和社會資本雙方對于風險的分擔主要通過權(quán)利義 務的界定和付款機制的確定來實現(xiàn)，即通過合同條款來定 義。因此，對于各個風險分擔的應對措施提出如下建議：（1 1 ）項目公司應對項目工期設定時間節(jié)點，并安排好 資金，對于工期延誤、成本超支情況，政府不予額外補償。（2 2）本項目建設設計范圍較大，在建設期中，對所有 設備、材料供應需要通過招標方式選擇多家社會資本，建立 社會資本庫，保證項目持續(xù)、穩(wěn)定地進行。（3 3 ）