碩士學位論文內容摘要在社會保險領域，政府到底該起怎樣的作用?筆者試圖從行政管理的角度，把社會保險中的政府行為正面納入視野來加以審度，從而總結政府行為方式的規(guī)則，以及我國社會保險中政府行為的目標模式和規(guī)范的對策。這對于當前我國政府主導下的社會保險事業(yè)的改革和發(fā)展無疑具有理論和現(xiàn)實的雙重意義。本文共分三個部分：第一部分：對政府行為與社會保險相關理論進行闡釋。首先闡明了政府介入社會保險的原動力，接著闡明了政府介入社會保險的行為的基本內容并闡釋此項研究對幫助政府有效而正確地介入社會保險的指導意義。第二部分：從社會保險中的政府行為產(chǎn)生的積極效應、社會保險中政府行為的局限性以及現(xiàn)階段社會保險中政府行為存在的主要悶題兩個方面，對現(xiàn)階段我國社會保險中的政府行為進行了評析。第三部分：較為系統(tǒng)地提出了規(guī)范和優(yōu)化我國社會保險中政府行為的目標取向、基本原則和對策構想。本文的創(chuàng)新之處，在于從現(xiàn)實基層領導工作中觸及的現(xiàn)實聞題出發(fā)，從理論的角度對如何正確有效地在社會保險中發(fā)揮政府作用進行了較系統(tǒng)的思考，其對策構想具有較強的針對性。關鍵詞：中國社會保險政府行為研究碩士學位論文MASTER’STHESISAbstractInthefieldofsocialinsxl_tance，whichmleshouldgovemmentplayonearth?Iattempttoanalysethefunctionofgovernmentinsocialinsuranceintel-msofadministrationinordertofindtheregulationofthegovernmentbehaviorandthepolicyinourcountry。Ssocialinsurance．Thisundoul；“．ed,yhasthetheoreticalandrealisticdoublemeM礎lgstothereformationandthedevelopmentofthesocialinsuranceundertheleadingofourgovernmenttoday．Thepaperhasthreeparts：Thefirstpart：ThetheoryrelatedtosocialinsuranceandgovernmentlSbehaviorisintroduced．Atfirst，themotivepowerofgovernment'sgettinginvolvedinsocialinsuranceisexpounded．Secondly，government'sbehaviorinsocialinsuranceisexpounded．Theresearchhasaguidesignificanceforhelpinggovemmentgetinvolvedinsocialinsurancevalidlyandcorrectly．Thesecondpart：ThebehaviorofgovernmentinthesocialinsuranceofOurcountryofthepresentstageisanalysed．Itincludesthepositiveeffectthatthegovernment*sbehaviorinsocialinsuranceproducesandthelimitationofgovernment’Sbehaviorandthemainquestionsexistingingovernment’Sbehaviorinsocialinsuranceoftbepresentstageinourcountry．Thethirdpart：Idealsofstandardizingandoptimizingourcountry·Ssocialinsuranceandgovernment'sgoalorientation，basicprincipleandpoHcyareputforwardsystematically．TheirmovationofthispaperliesintheoreliealandsystematicthinkingthathowgovernmentcorrectlyandeffectivelyplaysitsroleinIbefieldofsecialinsurancewithaviewtotherealisticproblemsinvolvedintherealisticbasicunit．Itbasgoodguidance．Keywords：ChinesesocialinsuranceGovernmentbehaviorsolutionn知識水壩為您整理引言社會保險制度是社會發(fā)展和社會進步的產(chǎn)物。它關注的是全體社會成員的基本保障。以求得社會的安全。在市場經(jīng)濟主宰人類社會的今天，世界各國都已將社會保險作為一種最基本的社會制度。人類社會保險制度的形成和發(fā)展，實際上是一個社會制度化的過程，在這個過程中，社會各主體包括國家、集體及個人之間相互作用、相互約束，在市場經(jīng)濟體制的指引下，使得各自的保障行為逐漸規(guī)范化、法律化、制度化。我國在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中，也就是通常所說的在經(jīng)濟轉軌過程中，政府對社會保險的管理也是一個制度化的過程，社會保險發(fā)展的歷史證明，有效而正確的政府行為是社會保險事業(yè)成功發(fā)展的前提，本文僅就這一問題做一些思考。一、政府行為與社會保險相關理論闡釋社會保險是國家通過立法形式，對勞動者在年老、疾病等喪失勞動能力的情況下以及暫時失業(yè)時給予物質幫助的保障制度。社會保險中的政府行為決定著社會保險事業(yè)如何運行及其運行效率。所謂政府行為，是指體現(xiàn)國家法律法規(guī)政策而強制實施的一種權力行為(如稅收、戶籍、征兵)等，我國社會保險管理，也是一種政府行為。(一)政府介入社會保險的原動力l、社會保險應由政府強制人們購買(1)個人可能作出不明智的選擇社會保險是一種對個人和社會均有益且效用較高的物品，正如初等教育、飛機上的安全帶一樣。雖然社會保險是一種于個人有益的物品。但是，并非所l知識水壩為您整理有的個體都能認識到這一點并去購買它。首先是由于人們需求偏好的多樣性。各人的偏好、能力、環(huán)境條件是不相同的，因此，他們將有不一致的信息和預期，其評價事物的價值和成本觀念也不一樣，所以選擇的主觀性使得它對于外部觀察者來說是不可預測的。其次，由于人的理性有限性和信息的不充分性，由于人們的疏忽、判斷失誤和缺乏遠見，往往阻礙人們作出明智選擇。每個人根據(jù)自己的感覺估價福利，通常優(yōu)先考慮解決那些迫在用睫的問題，而把將來的事情放在以后解決(當然不排除有相當數(shù)量極有遠見的個體)。他們在進行近期消費與遠期消費的選擇時，往往更傾向于前者。因此，即使得到了充足的信息，他們也仍然有可能做出不明智的選擇。倘若許多人在職勞動期間不為他們日后退休準備充足的費用的話，就是一種不明智的行為。那么，針對這種不明智的短視行為，政府有必要強制他們?yōu)槿蘸笸诵轀矢髻M用。(2)外部效應的存在所謂外部效應是指“單個的生產(chǎn)決策或消費決策真接地影響了他人的生產(chǎn)或消費，其過程不是通過市場”囝。也就是說，外部效應不能通過市場機制自動消除，這意味著有些市場主體可以無償?shù)厝〉猛獠拷?jīng)濟性，而有些當事人蒙受外部不經(jīng)濟性造成的損失卻得不到補償。前者如常見于經(jīng)濟生活中的“搭便車”現(xiàn)象，后者如工廠排放污染物會對附近居民或其他企業(yè)造成損失，對自然資源的掠奪性開采和對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞等。外部效應有正負之分，但有一點是共同的，即一個人或一群人的活動強加了一定的成本給其他人。這種影響的接收者往往無意加入制造者的活動但卻承擔了壞影響的代價或好影響的收益。這種非價格過程也決定外部效應不能通過市場機制而得到有效的解決。不購買社會保險的行為存在一定的負“外部效應”，即～些人沒有購買社會保險的部分成本要由其他人承擔。由于生存權是法律賦于每個公民的基本權利，即使他們沒有購買社會保險，當他們生存面I臨困難時社會依然要給其救助。而那。參見“尋找政府與市場的均衡點”，‘改革與理論)1998．5．2碩士學位論文MASTER’STHESlS些購買養(yǎng)老保險，從而在退休期間自食其力的人感到，要他們去負擔那些本來能夠自食其力卻沒有遠見做到的人有失公平。此時，通常需要政府出面干預和調節(jié)，換言之，政府可以強制人們購買社會保險，從這個角度講，政府可以被看作是由公眾建立的使外部效應內部化(或者用其他辦法減少外部效應造成的社會福利損失)的公共機構。2、人們應從政府處購買社會保險(1)政府承擔社會性風險的能力大于市場政府對動態(tài)性的、社會性的風險提供保險的能力與商業(yè)保險機構的同種能力之間存在著巨大差別。政府作為擁有“暴力潛能”的國家機器，作為政權主體，無疑具有某些強制權力。而任何商業(yè)性機構都不具有那種至高無上的權威和統(tǒng)籌兼顧、調節(jié)經(jīng)濟利益和經(jīng)濟關系的權力。政府的這種運用強制權的能力意味著政府可以做私營機構或其他非政府機構做不到的事，從而可以在全社會范圍內分散風險。事實上，對于跨越幾十年的長時期的社會保險關系，信譽是至關重要的。在這一點上任何殷實有譽的私人保險比不上國家和政府可靠。如果國家保險和私人保險聽由公民選擇的話，只要政府的工作不是十分糟糕，恐怕多數(shù)人還是愿意向國家開設的保險公司投保。其次，私營保險公司以贏利為目的，這就造成它的不穩(wěn)定性：如果沒有足夠的保險公司互相競爭，就會形成它的壟斷地位。它可以索取高額保險費，甚至欺凌客戶；如果有足夠多的保險公司相互競爭，保險公司必須從改善經(jīng)營效率中求得生存，它將經(jīng)常處于被競爭對象擠垮的威脅之中，結果其可靠程度和信譽就缺乏客觀的保證。而政府在以下方面則具有潛在優(yōu)勢：其一、政府有權征稅以實現(xiàn)對社會風險的保險，例如政府征收累進的個人所得稅、工薪稅、遺產(chǎn)稅等，并將其用于收入再分配。由此既產(chǎn)生垂直的收入再分配的均等化效應，使國民收入在同一階層的人們中間轉移，如由就業(yè)人員轉向失業(yè)人員，由強健者轉向老弱病殘者，由壽命短的退休人員轉向壽命長的碩士學位論文MASTER’STHESlS退休人員等。其二，政府能夠使幾代入共擔風險。例如，政府可以通過減少戰(zhàn)爭期間的投資，對退伍官兵，陣亡者的遺屬給予優(yōu)撫等方式，使戰(zhàn)爭的損失由戰(zhàn)爭期間就業(yè)的一代人與后來幾代人共同承擔。其三，政府可以使社會保險支出指數(shù)化。受保人員的實際保險水平，主要受貨幣保障金水平和物價水平變動的影響。顯然，在貨幣保障金水平一定的情況下，物價指數(shù)的上升將導致實際保障金水平的下降。一般而畝。物價指數(shù)逐期上升是合乎規(guī)律的現(xiàn)象。為了保證被保障人所得的實際收入水平，比如退休金水平，不致因通貨膨脹而下降，各國一般都規(guī)定有退休金的調接措施，并在法律上加以保證。調整辦法大致有兩種：即退休金隨物價定期自動調整和由政府不定期調整。(2)社會保險由國家舉辦的成本較低風險是有差異性的。需要社會保險的風險屬于社會的基本風險，雖不說人人都必然遇到，但人人都有可能遇到。而有的風險只有某類人才會遇到，或者做某件事、某個時期才會遇到。政府采用強制性的辦法讓其國民購買這類保險，既不會造成資源配置的扭曲，也不會使得人們感覺到購買這類保險是多余的、不必要的。而且，凡是具備普遍性特征的風險，以國家為主體進行社會化的統(tǒng)管有利于提高效率。保險是需要付出成本的。保險也是一種“商品”，也需要進行推銷，需要進行管理，因此需要付出推銷費用以及管理費用，包括機構協(xié)調費用、業(yè)務費用等。由國家進行社會保險統(tǒng)管，采用強制購買的方法，無疑具有降低推銷費用以及同一地區(qū)的機構重復設置費用，具有提高效率的可能性。如果具有普遍性特征的風險同時又是社會勞動力再生產(chǎn)所面臨的基本風險時，則國家更有必要出面進行管理。個人并不是有遠見的，如果沒有政府強制購買的話，很可能個人不會為自己的利益而準備足夠的保險金，一旦風險發(fā)4⑧碩士學住論文MASTER’STHEslS生，個人無法解決以致引起社會的動蕩。所以，從效率和政府責任角度來看，這類具有普遍性以及維持勞動力再生產(chǎn)基本需要性兩方面特征的風險宜于由政府來管，也必須由政府來管。(二)社會保險中政府行為的基本內容1、社會保險管理體制建設社會保險管理體制是指社會保險管理制度與管理方法的總和。社會保險管理包括行政管理、業(yè)務經(jīng)辦和監(jiān)督檢查三方面內容。合理的社會保險管理體制應具有以下原則：集中決策與分項、分級管理相結合的原則；行政與事業(yè)、實施與jj矗督分開管理的原則；社會化管理與單位管理相結合的原則；社會保險與商業(yè)保險分開管理的原則；專業(yè)化管理與現(xiàn)代化管理相結合的原則。建立統(tǒng)一的社會保險管理體制是走向市場經(jīng)濟的必然選擇。但長期以來，我國社會保險管理體制中存在著社會保險多頭管理、各自為政，社會保險宏觀管理和微觀管理基本職能界限不清、管理權限混亂，社會保險行政與事業(yè)、實施與監(jiān)督不分等等諸多弊端。同時，強調社會保險機構、財政部門、審計部門之間的相互監(jiān)督關系。1998年根據(jù)九屆人大一次會議通過的國務院改革方案，由勞動和社會保障部統(tǒng)一負責全國城鎮(zhèn)企業(yè)、機關事業(yè)單位以及農(nóng)村的養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等社會保險工作。根據(jù)政、事分開的原則，政策的制訂主要由各級勞動保障部門的行政部門負責；具體業(yè)務經(jīng)辦、基金的收繳、發(fā)放、管理和統(tǒng)計等工作，由各級社會保險經(jīng)辦機構負責；國家社會保險事業(yè)管理局是部直屬事業(yè)單位，主要負責社會保險的事務性、技術性、基礎性、服務性工作，指導全國社會保險經(jīng)辦機構的具體業(yè)務工作：制訂、實施各種業(yè)務流程規(guī)范和基金管理程序，監(jiān)督基金收繳、支付情況，努方擴大基金來源渠道，增強基金的支持力并保證基金安全、完整；各省、自治區(qū)、直轄市均建有省級社會保險經(jīng)辦機構，在省級勞動和社會保障行政部門童接領導下和在部社會保險事業(yè)管理局業(yè)務指導下開展各項社會保險業(yè)務性工作，并負責指導或領導地5碩士學位論文MAS佃t’STHESIs市級社會保險經(jīng)辦機構各項業(yè)務工作及基金管理；社會保險基金監(jiān)督由專門機構負責。勞動和社會保障部成立了社會保險基金監(jiān)督司，專門對社會保險基金進行監(jiān)督核查，有的地方還成立了社會保險基金監(jiān)督委員會。社會保險管理體制按照以上改革方案合理建立和實施，有利于全國社會保險實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一立法、統(tǒng)一步驟、統(tǒng)一安排，有利于社會保險制度改革的深入進行。2、社會保險基金的管理建立完善的社會保險體系的首要的和根本問題，是社會保險基金的來源。而當前我國建立新型的杜會保險制度的一個重要制約因素就是社會保險基金的短缺。過去我國實行社會保險費用由國家和企業(yè)負擔的原則，結果加重了財政負擔。因此，應該從實際出發(fā)，參照國際上的通行作法，社會保險基金應該走一條多渠道籌集的道路，實行國家財政、用人單位、勞動者個人三方共同負擔繳納社會保險基金的籌集制度，擴大社會保險基金規(guī)模。并要合理確定國家、單位和勞動者個人三者負擔的比例。為保證社會保險基金有可靠的、穩(wěn)定的來源，應以專門法或法律效力較高的行政法規(guī)來規(guī)范、強化社會保險基金征繳。當前，由于我國處在經(jīng)濟轉軌時期，國內客觀經(jīng)濟形勢不太理想，國家、用人單位、勞動者個人負擔社會保險費用的能力有限。因此，社會保險基金存在著巨大缺121。為了解決這個問題，可以考慮尋求特殊時期的一些政策：如發(fā)行社會保險專項債券和彩券：從中提取一定比例收入轉為社會保險基金；增加房地產(chǎn)、娛樂、飲食服務行業(yè)的稅收等，將增牧的部分轉為社會保險基金；擴大國債規(guī)模，履行國家承擔的部分社會保險責任；這些特殊時期的政策措施需要以專門法的形式作出明確規(guī)定。社會保險基金的運營，是社會保險事業(yè)的重要組成部分；它是國家運用經(jīng)濟手段來解決各種特定社會問題的重要手段。隨著我國社會保險制度改革的逐步深入，社會保險基金有了一定規(guī)模的積累，而且積累豹規(guī)模在繼續(xù)擴大，如1999年，全國僅養(yǎng)老保險收入1488億元，比上年增加150億元，增長lO．1％。6碩士學位論文M^STER’STHESIS截止1999年底，全國基本養(yǎng)老保險基金積累達680多億元。因此社會保險積累基金的保值增值、投資渠道、投資政策等問題現(xiàn)實地擺在我們面前。特別是在當前國內投資市場不發(fā)達、各方面經(jīng)濟承受能力較低、管理水平有限的情況下，社會保險基金更應注意保值增值。但由于社會保險組織承擔的是特殊的穩(wěn)定社會和促進發(fā)展的重要職能，基金運營需特別審慎，必須堅持社會保險基金投資運營的安全性、收益性和流動性原則，保證其投資于風險最小并能獲得較大收益、且能隨時變現(xiàn)的項目。并應設立專門的法人機構，負責保險基金的投資運營工作。3、社會保險的財政管理社會保險稅是國家為確保用于各種社會保險項目所需資金而對用人單位和個人征收的一種稅。國家推行社會保險制度，通過立法程序由稅務部門征收社會保險稅，充分利用稅收的強制性和穩(wěn)定性的特點，用法律形式把用人單位和個人的權利、義務確定下來，保證每個投保人都能持續(xù)、穩(wěn)定地繳納社會保險費，避免了投保人繳費的隨意性，克服了現(xiàn)行社會保險統(tǒng)籌方式缺乏“剛性”征繳手段的問題；使社會保險基金來源穩(wěn)定、充裕，使社會保險進入正常的良性循環(huán)。開征社會保險稅有利于加強國家對社會保險的宏觀管理。稅務部門依法統(tǒng)一征收社會保險稅，并納入預算歸財政統(tǒng)籌，可以發(fā)揮預算體制的優(yōu)勢。一方面，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和保險事業(yè)的發(fā)展需要，通過對社會保險稅的征收范圍、征收率的調整，可以對社會保險基金的籌集和分配進行控制，從而實現(xiàn)對社會總需求和國民經(jīng)濟的調節(jié)；另～方面，由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，國家也可以通過社會保險基金的調劑使用，調節(jié)地區(qū)之間、部門之間的利益分配。社會保險稅作為一種專用的稅，財政部門負責編制社會保險基金預算，統(tǒng)一安排預算支出標準和范圍，定期撥給社會保險機構，監(jiān)督社會保險稅的征管和使用，便于政府進行協(xié)調和宏觀控制。社會保險部門負責社會保險制度、政策的制訂，具體負責社會保險基金的管理和運營，按照國家政策實⑧碩士學位論文MASTER’ST}班SIS施基金的保值增值。這就使社會保險基金的征收、管理和支付等環(huán)節(jié)都有嚴密的法律規(guī)定，受到嚴格的法律約束，有利于社會保險法制化、規(guī)范化的管理。4、政府對社會保險的監(jiān)督政府作為社會保險管理的權力機關，是國家權力機關的具體代表，也是社會保險管理和監(jiān)督的責任主體。社會傈險是一種由政府提供給人們消費的物品，這種物品既有私人物晶的性質，又具有公共物品的性質。只有由政府承擔對這種物品的經(jīng)營，才能取得較理想的效率。政府對社會保險進行管理和監(jiān)督可以減少社會保險基金籌集和支付中的成本和費用。矯正和彌補市場機制下收入分配的缺陷，主要手段是對失去最低生活來源的勞動者給予收入補償，這種補償有籌集社會保險基金、支付社會保險金這兩個過程。政府可以通過法律、法規(guī)形式對籌集資金的對象、依據(jù)、標準、方式等進行強制性規(guī)定，這些規(guī)定使社會保險基金籌集能按規(guī)定的對象、依據(jù)和標準足額征收，減少征收中的非常成本和費用，減少基金收人不足、不及時現(xiàn)象；同時，對基金的支付能按規(guī)定的對象和標準實行，減少基金支付中的損失，避免多頭舉辦社會保險而引起機構設置重疊、經(jīng)營管理人員增加所引起的成本與費用增加。政府可以通過對社會保險的管理和監(jiān)督來調控經(jīng)濟。從社會保險基金籌集形式來看，無論什么形式征集，都會直接影響社會各階層的收入水平，影響勞動者的當前消費水平，從而影響整個社會的供求關系；并且，政府可以根據(jù)國民經(jīng)濟的總體情況，調整基金征集的范圍和比率等，對國民經(jīng)濟進行調控。從社會保險保險支出來看，政府可以根據(jù)社會總供給和總需求狀況調高或調低社會保險支出水平，從而影響社會總需求水平，調贅社會供求關系；同時，即使社會保險支出水平不變，社會保險支出也能隨著經(jīng)濟情況的變化而調節(jié)社會供求關系：在社會經(jīng)濟高速發(fā)展的時期，勞動者收入普遍提高，失業(yè)人數(shù)減少，社會保險支出減少，形成社會保險基金收人多、支出少的局面；當社會經(jīng)濟處8碩士學位論文MASTER’STHESIS于蕭條時期，情況恰好相反。從社會保險基金積累部分的投資來看，政府可以用專項投資的方式，并通過控制投資量和投資方向來調節(jié)社會供求關系，達到供求總量平衡和結構平衡。(三)研究社會保險中政府行為的重要意義研究社會保險中的政府行為，具有重要意義?，F(xiàn)時代，包括中國在內的世界各國都在進行社會保障制度的改革與完善，而如何恰如其份地定位與規(guī)范社會保險中的政府行為逐漸成為理論研究與制度設計中的熱點與難點。重新審視與調整政府參與的作用方式是社會保險制度改革進一步發(fā)展和完善的必要之舉。通過對社會保險中的政府行為研究，對政府在這方面的抽象行政行為和具體行政行為都將有很大的指導作用。從抽象行政行為的角度看，研究社會保險中的政府行為，至少有三方面的益處：其一，政府對于社會保障的認識是科學的、組織是合理的、籌劃是全面的、舉措是適當?shù)?。即政府對于自己在社會保障系統(tǒng)工程中的定位是準確而恰當?shù)?，設計是系統(tǒng)、科學而可行的。其二，政府對于全能的政府定位有一個自覺的距離感。它接受政府與市場、政府與社會的二元社會建制，從而將社會保障看是政府組織、社會分擔的公共事務?？醋魇钦疀]有任何借口必須擔當?shù)墓藏熑?。其三，政府的社會保險工作是以法治建設的方式來保證社會保險的有效進行。建立較為完善的社會保險的法律法規(guī)，是當前中國社會保險事務中最為緊迫的事情。就目前中國社會的發(fā)展狀態(tài)來講，一切建立在善良愿望基礎上的關于社會保險的道德提倡，都僅僅具有大早細雨的皮毛意義。在法治建構面前，政府促進社會保險事業(yè)發(fā)展的有效性才有得到顯示的重要指標作用。從具體行政行為角度看，研究社會保險中的政府行為，有利于幫助政府在以下三個方面更正確地花費它的精力和組織分配它集聚的資源。其一，在肯定公民自主地謀求發(fā)展與國家提供生存發(fā)展手段之間，尋求社會保險的準確定9碩士學位論文MAS住R’STHESIS位。因此，以政府力量動員社會力量，應該是中國目前有效的社會保險的最可行的方式。政府超前介入社會保險的各類事務，與政府滯后介入社會保險事務同樣是有害的，政府介入社會保險事務的全能定位與缺位式定位也f司樣是不利的。其二，在為公民直接提供物化福利和促使其謀求發(fā)展之間，尋找社會保險的有效路徑。我們的社會保險還處于一個直接為不利處境的公民提供物化支持的境地，這是一種低水平或初級狀態(tài)的社會保險。在疾病防治、養(yǎng)老保險、職業(yè)防險、失業(yè)救濟等等方面，我們都還沒有形成一個有利公民在自主的情形下面理性處理自己的保險事務的政策恩路。以提供廣泛的社會發(fā)展空間來阻止社會保障負擔加重趨勢向惡化方向發(fā)展，乃是政府在社會保險方面最應當著力的工作。政府愈是將自己社會保障的精力放置在物化財富的分發(fā)上面，就愈是難以有效地組織社會保障工作。其三，在制定游戲規(guī)則與執(zhí)行游戲規(guī)則之間，尋求社會保險的規(guī)范發(fā)展之道。在這一方面，加強立法對于改善中國社會保險狀況是具有特殊意義的。可以說政府在社會保險方面最具有優(yōu)勢的工作就是立法工作。如果它能夠將社會保險的法律環(huán)境加以優(yōu)化，從而提供給社會各界以參與社會保險工作的良性環(huán)境，政府在社會保險上發(fā)揮的作用就達到了較為理想的境界。10碩士學位論文MASTER’STHESIS二、現(xiàn)階段我國社會保險中的政府行為評析(一)社會保險中政府行為產(chǎn)生的積極效應從理論上講，社會保險，乃是整合社會各個方面的力量提供保證社會各個階層獲得社會生存、發(fā)展空間的機制。就此而言，社會保險需要動員各種社會力最，包括帶來社會巨大財富的市場力量，以及維護各自利益的、組織起來的公民機構的力量和非營利的社會中介組織的力量。在“國家”與“社會”二元結構中，這些力量都是屬于“社會”范疇的力量。除此之外，影響社會保險最為關鍵的力量，還是政府力量。這種政府力量對社會保險的積極作用和效應主要表現(xiàn)在三個方面：其一，政府對于有利于社會保險的社會架構的建立具有直接影響。從社會保險的歷史演變看，政府是否介入社會保險對于社會保險起著重大的制約作用。政府引導社會力量介入社會保險，可以促使資源向社會保障機關，而向需要保障的人們疏散：政府以自己的力量組織社會保險機構，分配社會財富，直接影響需求社會保障支持的人們的生存狀態(tài)。其二，政府直接調度社會資源用于公共目的，它以自己提供的公共產(chǎn)品、公共服務對于社會福利發(fā)生最為廣泛、深刻、持久的影響。政府生產(chǎn)的產(chǎn)品，與企業(yè)不同。后者以“私人產(chǎn)品”提供給市場，獲得市場的利潤回報。即使介入社會保險，諸如社會保障機制中發(fā)育良好的保險業(yè)，諸如大富豪的捐獻，前者可能是為了獲利，后者可能是為了免稅。他們都有自己的利益欲求在。但是政府直接介入社會保險，則是因為政府提供的是“公共產(chǎn)品”。政府的性質規(guī)定了政府必須從公共目的出發(fā)考慮問題。它必須以自己建立在納稅人供給自己的基礎上的認識，來顯現(xiàn)自己作為公共服務機構的機構特質。從而，在此基礎上制定公共政策達到改善公共福利的目標。因此，政府的社會保險狀況如何，直接決定了政府以提供公共產(chǎn)品的質量顯示的公共服務水平高低。也就此建立起政府獲得社會普遍信任11⑧碩士學位論文M^STER’STHESIS的基礎、或者社會拒斥政府的危機前途。三是政府可以在法治的框架中將社會保險規(guī)范起來。實踐證明，國家立法機關如何制定支持系統(tǒng)的社會保險機制法規(guī)，對于社會保險的狀態(tài)發(fā)揮著引導的作用。(二)現(xiàn)階段社會保險中政府行為存在的主要問題當前我國的經(jīng)濟體制正由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉軌，社會主義市場經(jīng)濟體制需要建立強有力的社會保險，而社會保險管理機構的合理設置，管理水平的高低，社會保險基金的籌集、運營機制的好壞，直接關系到社會保險作用的發(fā)揮?，F(xiàn)行社會保險中的政府行為的特點，是與我國漸進式改革道路密切相關的。應該說，由于我國幅員遼闊，地區(qū)差異巨大，部門與行業(yè)之間、條塊之間分割嚴重。這種自下而上的漸進式改革，對調動地方、部門、行業(yè)甚至企業(yè)的積極性是有好處的，正是這種自下而上所調動起來的積極性，使我國社會保險的改革與發(fā)展出現(xiàn)了很大的進展。另外，這種非一刀切式的改革，也使我國避免了整個社會范圍內的大起大落和過分震蕩。但是，也不能否認其所帶來的弊端：1、政出多門標準不一，難以真正實現(xiàn)社會保險的社會化管理，也影響了社會保險大數(shù)法則的實施社會保險的大數(shù)法則，就是社會保險運用大數(shù)法則，科學地建立并有效地使甩社會保險基金，即匯集多數(shù)單位、多數(shù)人的財力，加上國家的資助，解決少數(shù)人因各種不幸事故而引起的經(jīng)濟困難。換言之，就是以“多數(shù)人分擔少數(shù)人風險”的原則。其含義即為；實現(xiàn)的范圍越大，調劑的范圍也越大，這樣被保險人得到的保障就越大，分散危險的方式越可靠，各地區(qū)、各單位的負擔才能趨于平均。目前社會保險多頭管理，使基金過于分散，削弱了調荊功能，加重了企業(yè)的費用負擔，不利于社會化程度的提高。就養(yǎng)老保險而言，壟斷彳亍業(yè)和效益比較好的行業(yè)如鐵路、電力、郵電、金融等從地方劃出，就如同抽走了地方統(tǒng)籌的脊梁，如武漢市，自從各行業(yè)抽走后，其地方統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險費征12碩士學位論文MASTER’ST眥SIS繳比例，不得不提高到工資總額的29％，地方企業(yè)不堪重負。2、管理機構分散、機構重疊，導致管理成本上升和難以協(xié)調的局面我國社會保險管理體制的現(xiàn)狀是：雖然中央一級實現(xiàn)了初步的統(tǒng)一，但省及地市以下經(jīng)辦社會保險的部門仍很多，勞動部門經(jīng)辦和管理國有企業(yè)和部分集體企業(yè)職工的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險；民政部門經(jīng)辦農(nóng)民的養(yǎng)老保險：人事部門管理機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險；衛(wèi)生部門管理機關事業(yè)單位的醫(yī)療保險；勞動服務公司經(jīng)辦職工的失業(yè)保險等等，使本應具有高度完整性的社會保險變得四分五裂，又由于各部門在管理范圍上存在一些交叉重疊，難以徹底劃清，以致經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，相互扯皮的現(xiàn)象。在目前這種過于分散的管理體制下，許多政府部門都要直接把各自承擔的社會保險從行政管理到具體業(yè)務統(tǒng)管起來，這就使每個部門既沒有一個權威機構進行統(tǒng)一管理，也缺乏強有力的宏觀協(xié)調機制和監(jiān)督管理機制，由此必然導致社會保險管理工作中的過高的成本和互相不協(xié)調的機制，如在農(nóng)民養(yǎng)老保險上，一方面是由民政部門管理的農(nóng)村有的地方開展了農(nóng)民養(yǎng)老保險，有許多地方還沒有開展起來；另一方面勞動部門要求入城務工的農(nóng)民與企業(yè)職工一道參加養(yǎng)老保險，使一些人的參保出現(xiàn)了重疊。這些矛盾、磨擦大多以留下空白而結束。3、社會保險行政管理與基金管理政與事糾纏在一起盡管我國對養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等項保險從有關政策到具體管理辦法作出了一些規(guī)定，但由于社會保險管理業(yè)務分散在許多各不相關的部門經(jīng)辦，加上地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與收入水平差距很大，這使得各地區(qū)、各部門管理和經(jīng)辦社會保險業(yè)務，基金征收標準、發(fā)放辦法、監(jiān)督體制等方面都各不相同。分散的管理體制，使社會保險業(yè)務在這些分散的部門內實現(xiàn)了一定程度的政事統(tǒng)一。4、我國在社會保險改革過程中，比較強調經(jīng)辦及行政體制的建立，對監(jiān)督工作則沒能給予足夠的重視前些年出現(xiàn)社會保險基金嚴重挪用占用的情況，在一定程度上與監(jiān)督機制的缺乏有關。在要求強化監(jiān)督的呼聲漸強的情況下，有的地方也建立了專門的監(jiān)督機構，但卻來能真正起到理想的作用。5、政府行為可能導致低效率和不平等(1)強制性統(tǒng)一購買可能導致資源配置低效率政府強制人們統(tǒng)一購買社會保險，不能反映消費者的偏好，并在一定程度上導致效率損失。當政府為某類人提供相同數(shù)量的某類保險如養(yǎng)老保險時，往往使一些人得到超出資源配置效率水平要求的消費量，而另一些人得到小于資源配置效率水平要求的消費量。此外，政府統(tǒng)一供給的數(shù)量越大，勞動收入中由社會保險替代的部分就越大，工作的積極性就越??；要是社會保險完全替代了勞動收入，那么，個人的身子再健康，勞動效率再高，他也可能提早退休。社會保險帶有一定程度均富濟貧的性質，并不是繳的保險費越高，享受的津貼越多，因而權利和責任之間的聯(lián)系被割斷。政府行為過度地介入這個領域，它排除了人們兩兩進行交易在時間上、空間上、偏好上的靈活性，會帶來交易成本增加和資源的低效率，而人們又不能通過“不同意”或者“退出”的行為來避免損失，這樣從社會的角度看必然帶來總效率低下和成本增加。(2)成本和收益之間分離可能導致低效率政府的收人主要來自稅收、捐贈和其他非價格性來源。政府的非市場活動使得非市場產(chǎn)出的價值同它的成本割裂開來。這種割裂不僅意味著資源錯誤配置的可能性增加，而且，當維持一種活動的收入與成本無關時，那么獲得一個給定的產(chǎn)出，就有可能會使用較多的資源而不是必要的資源。如果存在著技術上的可能性來降低成本、提高產(chǎn)出或實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，那么非市場活動較之市場活動就有較大可能不注重或忽視對這些機會的充分利用，從而也就更有可能導致成本增加。14碩士學位論文MASTER’STHESIS再者，政府舉辦的社會保險，盡管它不以贏利為目標，卻往往因為官僚主義、效率低下，要消費較多的社會財富來實現(xiàn)同樣的目標。(3)負擔與義務的分離可能導致低效率和不平等大部分社會保障項目，尤其是福利救濟類項目往往表現(xiàn)為受益一方與支付一方的分離。這種分離有兩種表現(xiàn)形式：一種情況是從現(xiàn)有的或將來的政府項目中獲得的利益集中在某一特定的集團，而支出卻是普遍地加在公眾身上；第二種情況是從現(xiàn)有和將來的政府項目中獲得利益的是社會上絕大多數(shù)人，而支付者卻是少數(shù)人。在第一種情況下，受益者有很大的積極性，可能會進行政治上有效的努力，去發(fā)起、支持和擴大～個特定的項目，這種積極性要比支付者反對這一項目的動力大得多，其結果是造成需求過度，或造成一定程度的不平等、或者二者兼而有之。第二種情況是由于再分配意圖及其造成的政治壓力來自低收入的大多數(shù)人，而稅收的絕大部分卻往往是由數(shù)量少得多的高收入企業(yè)和個人提供的，其結果是使擴大再分配項目的機會和動力增加。對某些人免費的物品，對社會從來是不免費的，必然有人為此付出代價國。(4)政府轉移支付項目的產(chǎn)出和質量缺乏評判的“基準線”和止損機制政府轉移支付項目的產(chǎn)出和質量缺乏評判的“基準線”，原因很多。首先，這些轉移項目絕大部分具有非盈利性質，其費用支出沒有統(tǒng)一的、固定的標準。例如救災支出，從災民的角度看，應是越充分越好；從資金的角度看，救災支出是有限的。況且，也并不是說將所有的救災資金發(fā)放殆盡就是效率最高或效益最好，這與商店追求最大的銷售額完全不是一回事；其次，政府的各類福利救濟項目的產(chǎn)出通常是中間產(chǎn)品而非最終產(chǎn)品，而其對最終產(chǎn)品的貢獻常常是難以捉摸和度量的，這些項目產(chǎn)生的實際效益和質量好壞尤其難以清晰界定；再次，大量的轉移支付項目的效益很難以金錢作為衡量標準。例如，當醫(yī)療保險中的人均醫(yī)療費用增加時，也可能意味著效益降低了，也。參見(Ecnnomilsofpublicsector)，第211頁．⑧碩士學位論文MASTER’SnIESlS可能意味著醫(yī)療的技術和設施水平提高了，對此，貨幣指標很難做出分辨。再次，政府某一機構實施的社會保險項目在某一特定領域有時具有排他性壟斷權力，它在立法上是指令的，在行政區(qū)上是唯一被接受的，或者二者兼而有之。由于缺乏持續(xù)的橫向競爭，質量和效益指標有可能退居次要地位。同時也使得人們找不到衡量其產(chǎn)出的數(shù)量和質量的基準。同這種缺乏基準線的狀況密切相關的另一傾向是，當政府的項目活動不成功時，缺乏?種可靠的終止這種活動的機制以減少損失，往往使其下滑到積重難返的程度才不得不花大氣力調整。6、政府行為目標與行為效果的偏離理想的政府與現(xiàn)實的政府之間是有差別的。要正確評價政府的各種行為，不僅要考慮它們的目標，還要考慮它們的政策效應和后果，僅僅有好的意圖是不夠的。許多設計用來彌補市場不足的政策和計劃有時產(chǎn)生了與設計者的初衷截然不同的效果。其原因是多方面的。(1)政策制定者認識能力的有限性和相對性許多政策制定之時并非完備，其效應及后果也是極為復雜和難以預測的。社會歷史進程因不會重復而具有一次性的特點，在社會發(fā)展領域不存在自然界那種普遍而大量的重復性，“刻舟求劍”的情況往往在所難免。當人們處于某一特殊階段時，常常來不及認識它的特殊規(guī)律性，而等到終于弄清楚，這個特殊階段已讓位于下一特殊階段，而下一個特殊階段已經(jīng)包含有上一階段政策實施中帶來的利益剛性。因此，即使政治家和公務員主觀上想辦好事情，也往往由于這種主觀局限性辦不到或者出現(xiàn)好心辦壞事的現(xiàn)象，政府只能在一定程度上控制政策的后果。(2)政策目標異化在社會保險領域，政府職能的有效發(fā)揮還有賴于它能按照社會福利最大化的原則確定收入再分配的數(shù)量和比例，作出經(jīng)濟決策，事實上，在很多問題上，i6碩士學位論文MASTER’ST眥sIS特別是在那些涉及到社會中不同人或不同利益集團之間的利益分配問題上，是難以甚至不可能形成任何一致的可以稱得上是“公共利益”的目標，而只存在各種特殊利益之間的“契約”。政策的制定過程是一個典型的公共選擇過程a在這個過程中，政府決策機構可能更多地傾聽了某一利益集體的呼聲，也可能某一利益集團在“公共選擇”中擁有較大的發(fā)言權或決策權，因此，制定出來的政策往往更多地照顧了部分人的利益。(3)政策實施中的利益矛盾使其效應扭曲在社會保險中，每個人、每個集團、每個階層，都有自己的特殊利益，都想通過自己的行動，謀求自身利益的最大化。一項政策的實施，并非對每個集團都有好處。這里的利益受損不一定就是經(jīng)濟收入下降，還包括社會地位的相對下降、政治權勢的削弱、榮譽感的消失等等，這些狀況廣義地說都是一種損失。這種利益矛盾和沖突，往往導致“上有政策，下有對策”，不是使政策貫徹阻力重重，就是使政策在執(zhí)行中“走樣”。比如，地方的對策損害了全民的利益，或中央的政策與地方利益沖突，都會導致政策效應改變。(4)政策效力遞減趨勢即使政府制定出了好的政策，但是一種普遍存在的“政策效力遞減”趨勢也會使之扭曲變形。這是因為政策作用對象是有獨立主體意識、獨立興趣愛好和獨立價值判斷的理性人，對任何與之相關的政策，他都會產(chǎn)生一種“自適應性”，即根據(jù)自己的判斷和評價來調整自己的行為，從而使該政策的效應越來越背離它的出發(fā)點。例如，一項社會保險稅的征收會導致人們去調整為繳費而申報的收入水平。另一方面，一個人從事某項活動的動機往往是多元的，甚至相當程度是由非經(jīng)濟因素決定的。集體行為的動機更為繁雜，其中的非經(jīng)濟因素也更難把握。加之，隨著時間的推移，人們關心的內容不斷變化，最終導致這種局限性和副作用顯性化，政策效力也就可能逐步衰減到零甚至為負。17碩士學位論文MASTER’S1．HESIS7、政府行為選擇上的短期化政府的政治周期和為不同的目的而采取各種宏觀經(jīng)濟政策的結果，往往強化了經(jīng)濟周期波動。例如，西方國家政府經(jīng)濟政策的重點，隨幾年一次的大選而呈周期性變化。在臨近大選時，政府為了取得選票，往往擴大政府開支以減少失業(yè)并擴大社會保險：一旦大選結束，新政府為了彌補財政窟窿，降低通脹率，往往壓縮社會保險開支。18碩士學位論文MASTER’STHESIS三、規(guī)范和優(yōu)化我國社會保險中政府行為的對策構想(一)我國社會保險中政府行為的目標取向應該指出，到目前為止，我國的社會保險中的政府行為規(guī)范化程度較低；尚不能解決社會保險面臨的嚴峻而復雜的問題。要解決我國社會保險中政府行為的規(guī)范化問題，必須確立一個合理而相對明確的目標。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，仍處在社會主義初級階段，人口多，底子薄，各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不平衡。要在這樣一個具有十三億人口的大國建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的完善的社會保險制度，政府行為所遇到的矛盾和問題是很大的，必須借鑒和吸取國際社會帶有共性的經(jīng)驗，適當參照國際標準，并結合我國的實際國情來確定。一個國家比較健全、規(guī)范的社會保險政府行為應具備以下幾個特點：1、有一個統(tǒng)一的國家社會保險行政主管部門，如英國的社會保險部，或者有一個或數(shù)個主管不同類型的社會保險或社會保險業(yè)務的行政主管部門。2、社會保險主管部門與社會保險具體經(jīng)辦機構有機結合。3、對社會保險基金的使用和管理，有一整套比較健全的安全保護和監(jiān)督機制。4、有比較健全的法律體系作保障。世界上許多國家都有《社會保險法》。這些法律所提供的行為依據(jù)，保證了政府行為的規(guī)范國。我國的社會保險在政府行為方面與上述目標相比還有很大差距。同時，由于我國處于體制轉軌與農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國過渡的特定時期，加上法制建設的滯后，使我國在相當長一個時期內難以達到發(fā)達國家已達到的社會保險水平和管理高度；尤其是我國社會保險在相當長時期內只能以城鎮(zhèn)勞動者為主。但是，。參見‘國際保險通論'，中國金融出版社，1991年版第8頁．19碩士拳位論文^fAS住R’STHE$／S這不是說，我國以城鎮(zhèn)勞動者為主的社會保險制度建設，就應當長期保持部門分割、政事不分、監(jiān)管不力、效率低下的局面。實際上，正是因為我國社會保險中政府行為的落后，制約了社會保險管理水平的提高，并使有限的社會保險基金沒能發(fā)揮出應有的效益。因此，在學習其他國家成功經(jīng)驗的基礎上，對我國社會保險中的政府行為確定一個合理的目標，并逐步通過規(guī)范現(xiàn)有的政府行為實現(xiàn)這一目標，是十分重要的。根據(jù)我國仍處于向社會主義市場經(jīng)濟體制轉軌、社會主義初級階段的基本國情，我國社會保險中規(guī)范化的政府行為應達到的目標是：行政統(tǒng)一、簡政高效、政事分離、有法可依、監(jiān)督有力。在政府中建立統(tǒng)一的社會保險管理機構，將社會保險管理系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)有機結合，在法規(guī)政策的規(guī)范與嚴密的監(jiān)督下進行高效率動作。(二)我國社會保險中的政府行為應當遵循的原則l、從急需解決而又有能力解決的方面入手，循序漸進完善我國的社會保險制度、建立起一套多層次、覆蓋面廣、比較完善的社會保險體系，非一年半載之功。社會保險“保”的是人，涉及的利益關系盤根錯節(jié)，社會保障制度建設的進程必是好事多磨。綜觀歐美日等發(fā)達國家社會保障制度建設均非一日之功。我國是一個擁有13億人口的大國，又有舊體制遺留下來的歷史負擔。要使社會保障覆蓋全社會絕不是短時期內可以解決的。新體制建設的難度可想而知。因此，我們應把這項工作看作是～個“漸進的社會工程”，先從社會最急需解決而又有可能解決的方面人手。待社會保障覆蓋全社會后，再通過調接逐步擴大統(tǒng)籌范圍，逐步實行統(tǒng)一制度。2、公平與效率相統(tǒng)一社會公平是社會保障制度的內在要求。但是社會公平首先是機會均等，不是結果均等的平均主義“大鍋飯”，而是每個社會成員在參與社會生活和勞動20‘碩士學位論文MA$TER’STHESIS方面的平等權利。我們要求的是公平與效率相統(tǒng)一，絕不能以犧牲效率為代價去片面地追求公平。傳統(tǒng)的社會保障制度在計劃經(jīng)濟體制下所奉行的低效率的·r公平”原則，只能使經(jīng)濟發(fā)展停滯，造成低水平的共同貧窮，結果反而使社會成員的保障需求無從解決。3、權利與義務的統(tǒng)一在社會保障所提供的基本生存權利面前人人平等。每個社會成員都享有社會保障的平等權利，同時又都對社會保障負有不可推卸的責任和義務。每一個身心健康的人都必須按規(guī)定履行繳納社會保險費的義務，才能取得享有社會保險權利的資格。只有權利和義務相互統(tǒng)一，保險給付與保費繳納相互掛鉤，才能形成使社會保險制度正常、穩(wěn)定、有效運轉的內在機制。目前的當務之急是喚醒公民的社會保險意識，強化個人的積極性和責任感。4、不斷地提高保障社會化程度應當盡快改變由企業(yè)代行行政性職能與管理社會公共事務的現(xiàn)象，使養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療等各項保險由企業(yè)行為轉變?yōu)樯鐣袨椤蚱苽湫袠I(yè)、企業(yè)、經(jīng)濟成份和職工身份之間的界限，逐步統(tǒng)一社會保險費和征繳辦法，擴大社會保險覆蓋面，提高各類保障的社會化程度。5、建立和強化對社會保險基金管理的監(jiān)督機制一般來說，社會保險的監(jiān)督體系由兩個部分組成，即行政監(jiān)督和社會監(jiān)督。行政監(jiān)督可以針對社會保險機構的一切活動。經(jīng)常采用的方式是：(1)對該機構的活動及其結果提出定期觀察報告；(2)就某個問題進行專門調查。專門調查的重點是：(1)對儲備基金的管理的審計監(jiān)督。(2)對中央和地方兩級社會保障機構的專門審計監(jiān)督，主要是查賬查錢，如查有非正常情況，就進行專門的深入調查。6、建立條塊結合、政企事分開的社會保險管理體制現(xiàn)行許多社會保險制度，如養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險等都是單獨2l設計、單獨籌集，導致機構林立，成本加大，使本來就有限的社會保險資金浪費嚴重。因此，政府應成立國家社會保險委員會，通過綜合、統(tǒng)一社會保險稅率的辦法征收社會保險基金，分項使用，這樣不僅有助于社會保險制度改革的總體推進，而且會明顯提高社會保險基金的使用效益和降低管理、營運成本。(三)規(guī)范和優(yōu)化我國社會保險中政府行為的幾點建議要達到政府行為的規(guī)范化目標，應針對我國社會保險中政府行為所存在的j主要弊端，分析其產(chǎn)生的原因，從我國國情出發(fā)，強化政府對社會保險的管理職能，充分發(fā)揮社會保險“減震器”和“安全網(wǎng)”作用。1、在中央政府中盡快建立一個權威的社會保險委員會，對全國的社會保險工作實行統(tǒng)一的管理我國社會保險涉及的對象多達數(shù)億人，這相當于多個發(fā)達國家的人口總和，而社會保險又包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險、生育保險等，是一個龐大的系統(tǒng)，只有建立專門的社會保險委員會，才能有效地實施對上述內容的管理。將我國社會保險單獨管理即建立獨立的統(tǒng)一的社會保險管理部門，既能滿足其管理需要，保證管理工作的高效率，同時也避免了對我國民政、勞動兩個主要的社會保障管理部門的重大改組，減少了與其他社會保障子系統(tǒng)之間的矛盾?？梢?，將社會保險管理從整個社會保障中抽出來，走社會保險管理與其他社會保障子系統(tǒng)管理相分離的改革道路，是非常經(jīng)濟的改革舉措，同時也符合市場經(jīng)濟所要求的“小政府、大社會”高效率管理的原則。在地方，以省級治副省級市)政府為社會保險管理單位，各省市區(qū)均應建立勞動與社會保險廳局或獨立的社會保險廳局，并接受當?shù)卣c中央主管部門的領導，集中統(tǒng)一管理本地的社會保險事務：地市級是建立專門的社會保險管理機構還是由上級管理機構派駐機構，由省級政府根據(jù)具體情況而定；縣區(qū)22碩士學位論文MASTER’STHESIS級則只設立社會保險監(jiān)督官，以專事地方社會保險法規(guī)、政策的制度與社會保險管理工作。2、社會保險的決策系統(tǒng)應當與執(zhí)行系統(tǒng)相結合即與立法權級相適應，在中央與省級政府中建立管理機構；在地市級以下建立社會保險執(zhí)行系統(tǒng)并網(wǎng)絡化；在地市級建立社會保險決鑲與執(zhí)行的結合部。這種模式的優(yōu)點主要有：一是避免了省級以上管理系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)雙重建設所帶來的矛盾，能夠提高管理效率：二是消除了省級以上執(zhí)行系統(tǒng)與地市級以下管理系統(tǒng)形同虛設的現(xiàn)象，避免了平行結構所帶來的資源浪費；三是并不違背政事分開的原則，地市級是社會保險行政管理與具體實施的基本分界點，其上主要是管理，其下則是實施，因此社會保險管理系統(tǒng)應與執(zhí)行系統(tǒng)相結合。3、以地方政府為直接責任主體其一，我國是一個大國，人口眾多，不僅城鄉(xiāng)差別很大，而且發(fā)展不平衡，且這種局面非短期內可以改變。有鑒于此，在我國很難實施高度統(tǒng)一的社會保險制度，而是必須兼顧城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別。在項目推進、水平高低和實施方式等方面走有地區(qū)特色的路：其二社會保險制度的建立與健全首先是給地方社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展帶來直接好處，從而應當首先明確地方政府的責任；其三財政分級負有相當?shù)呢熑?，而中央政府則只能扮演最后出臺的角色。因此，筆者主張在我國的社會保險改革中地方政府應當成為直接責任主體，國家在制定基本的法律政策的同時應當賦予地方政府尤其是省級政府對社會保險改革更大的權限與責任，以充分調動地方政府的積極性、主動性。4、社會保險的監(jiān)督系統(tǒng)應當健全化在此，一是應當明確各級政府中的財政、銀行、審計、監(jiān)察、司法等職能部門對社會保險管理與執(zhí)行過程進行監(jiān)督的權限與責任；Z-是明確工會、婦聯(lián)等群眾團體組織對社會保險事務進行監(jiān)督的權限與職責：三是建立并強化社會碩士學位論文MASTER’STHESIS保險監(jiān)督委員會，由官方代表、勞工代表、專家代表等組成，對社會保險事務進行監(jiān)督。從國外的情況看，普遍存在有企業(yè)及受保人參與的組織，如德國的受保人與雇主代表組成的機構，決定組織的章程和預算，選舉機構的領導人。筆者主張充分發(fā)揮現(xiàn)有的各職能部門的監(jiān)督職能，同時建立官民結合委員會，這是社會保險監(jiān)督系統(tǒng)健全化、合理化的正確途徑。但最經(jīng)常而有效的監(jiān)督則是行政主管部門的監(jiān)督。對于非政府組織經(jīng)辦機構，政府有關部門行使行政管理，同時也起到很強的監(jiān)督作用。行政監(jiān)督的特點是效率高、成本低，政府職能部門與經(jīng)辦機構建立行政聯(lián)系，可以發(fā)生經(jīng)常性的信息溝通，能對經(jīng)辦機構的情況比較了解，因此可以節(jié)約溝通及信息收集所需要的時間；行政監(jiān)督的約束力次于法律，但比其他監(jiān)督手段的約束力都強。行政監(jiān)督可以借助政府的力量促使經(jīng)辦機構服從上級的意志。我國目前的政府部門與經(jīng)辦機構存在著組織上的聯(lián)系，可以利用這個機制，通過對經(jīng)辦機構領導人的組織控制，強化上級部門的約束力。5、社會保障各個項目的行政應相對集中在社會保險的行政方面，也存在著一個集中還是分散的問題。與經(jīng)辦權的分散不同，社會保險的行政明顯具有相對集中的特點。據(jù)統(tǒng)計，在全球43個國家和地區(qū)中，實行統(tǒng)一行政的9個，占21％，而經(jīng)辦權實．行大統(tǒng)一的只占6％。行政的大統(tǒng)～和相對統(tǒng)一占72％，只有28％的國家和地區(qū)在行政上采取相對比較分散的辦法，但沒有一個國家或地區(qū)采取完全分散的辦法。經(jīng)辦權則正好相反，統(tǒng)一和相對統(tǒng)一的只占29％，其余71％是分散的。行政的集中程度比經(jīng)辦機構高，主要在于兩種權力的特性不同，經(jīng)辦機構分散的原因之一在于事務的專業(yè)性，醫(yī)療及失業(yè)項目由于其專業(yè)性而造成高度分散性。行政管理雖然也要求與下屬機構專業(yè)相對應。但行政機構畢竟不直接提供服務，因此統(tǒng)一的可能性大些。其次，許多由基金組織管理的項目，由于成員的分散而出現(xiàn)經(jīng)辦的分散，但由于其業(yè)務很類似，因此可以由同樣的行政機⑥碩士學住論文MASTER’ST}{ESIS構臀理。6、政府行為在社會保險的不同階段應有不同的表現(xiàn)在整個改革過程中，政府行為要根據(jù)不同階段的不同要求，確立不圊的行為準則。第一階段屬于社會保險制度建設初始探索階段。在此階段，特別是在階段前期要著重加強政府直接管理的權威性，通過政策去協(xié)調各方面的關系，加大干預管理的力度，采取有利于完善制度建設的傾斜政策和干預手段。因為第一階段可以說是我國社會保險制度改革要經(jīng)歷的最艱巨、最復雜、最嚴峻的時期。由于這一階段其他配套改革還沒有到位，企業(yè)經(jīng)營機制轉變還沒有完全實現(xiàn)，整體效益還不理想，要完全依靠企業(yè)自身能力是無法渡過這個困境的。這就必須要靠政府在經(jīng)濟上、政策上給予扶持和優(yōu)惠。尤其是在資金籌集和資金缺口的彌補方面，還得靠國家來直接裁決。一方面是在資金籌集上要采用行政手段，強制單位和個人按比例按時繳費，對不執(zhí)行者要通過行政手段制裁；另一方面是在資金缺口上，除國家給予一定的扶持外，還要通過制定必要的行政規(guī)定，再分配各方利益，使資金能收支平衡，略有積累，保證正常的支出。從另一角度講，在社會保險法制尚未健全的情況下，也只有依靠政府行政手段、政策來統(tǒng)一協(xié)調、規(guī)范資金籌措、管理體制運營，促使管理社會化、規(guī)范化。第二階段正值我國市場經(jīng)濟體制得到完善的階段。此時，作為配套改革的社會保險制度建設已有了一定經(jīng)驗，基金積累適量的增加也使制度實施有了一定的經(jīng)濟基礎。加之現(xiàn)代企業(yè)制度的逐步建立，企業(yè)自我保障能力大大增強：社會保險方面的法律和法規(guī)通過第一階段的實踐和修正會顯得更完善、更便于操作。因此這一階段應淡化政府的干預，注重依靠經(jīng)濟規(guī)律和法律辦事，政府要從前臺走向幕后，政府行為也應由直接管理轉為宏觀調控和監(jiān)督，真正使社會保險社會化。7、政府行為要順應國際潮流——仿企業(yè)化自20世紀80年代以來，美國政府進行了一場“重塑政府”的運動，突⑧碩士學位論文MASTER’STHESIS破了傳統(tǒng)官僚體制中的思想觀念、行為模式以及規(guī)章制度的束縛，敢為人先地采用了一些行政管理的新手段、新方法、新途徑，正在建構起一種新型的行政管理模式——企業(yè)化行政管理模式。。美國的重朔政府運動反映了當今時代的要求，政府企業(yè)化可以說是適應后工業(yè)化和信息時代的要求而作出的一種抉擇。政府行為與企業(yè)行為一樣，均要樹立自己的“品牌形象”和推銷自己的“產(chǎn)品．，，(制度、法規(guī)和服務等)。因此，從社會大環(huán)境來說，某種政府行為(機構1也可視作一個“營銷主體”，同樣需要講求投入與產(chǎn)出的業(yè)務工作效率。以往，正因為社會保險制度是一項政府的、強制推行的行為，故普遍采取了比較傳統(tǒng)的做法(當然這是應該、必要的)：在開展業(yè)務形式方面，比較多地采用了行政方法手段，而比較少采用“商業(yè)”方法手段；在工作對象方面，過去主要針對企事業(yè)單位，而忽視了針對企業(yè)職工及自由職業(yè)者等就業(yè)者個人；在宣傳形式、方法方面，比較多地套用正面宣傳，而沒有注意運用“廣告促銷”等。社會保險制度的建立和完善是一個歷史性任務，特別是隨著社會消費觀念發(fā)展變化、國家產(chǎn)業(yè)結構調整、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人、機關事業(yè)干部逐漸離開崗位，社會保險事業(yè)面臨著更多的將是改革開放以后成長起來的新型民營、股份制企業(yè)以及新一代的創(chuàng)業(yè)者、自由職業(yè)者等，同時還會受到來自商業(yè)人壽保險公司的激烈競爭。因此，應該改變政府及其官員只講投入不講產(chǎn)出、不求有功但求無過和只會浪費不會謀利的行為方式，引入企業(yè)經(jīng)營中的成本效益原則，界定服務提供者的角色，破除行政機構本位主義和對上級機關負責豹傳統(tǒng)思想定勢，確立本地區(qū)投保人是政府及各行政機構的顧客的思維觀念，通過社區(qū)調查、顧客問卷、顧客聯(lián)系、顧客投訴等方式來了解不同時期、不同顧客的不同需求，并為顧客提供適合其需求的和具有可選擇性的服務，及時調整和建立有利子擴大和深化社會保險的新型觀念，并注意運用政府行為和“商業(yè)”拓展的組合方