新生代農民工城市融入的社會保障分析

【摘要】農民工徹底融入城市是我國社會轉型和人口結構變化的關鍵因素，但這一進程受到制度排斥和農民工自身素質雙重因素的制約，作為市場機制基本內容的社會保障體系關系著制度支持和農民工個體作用的發(fā)揮，其完善與否一定程度上強化或弱化了農民工融入城市的能力。本文試圖建立新生代農民工城市融入的社會保障分析模式，分析社會保障對此過程產生的影響，為推動新生代農民工城市融入、完善相關社會保障體系提出對應的政策建議?！娟P鍵詞】農民工進城；新生代農民工；城市融入；社會保障；權利訴求一引言改革開放以來產生的農民工群體在過去近40年里并未消融于城市社群中，而是保持著一種與城市和農村都相對分離的“不城不鄉(xiāng)”的狀態(tài)。隨著越來越多的青年農民進城務工，農民工群體呈現(xiàn)整體性的代際更替，新生代農民工開始成為農民工的核心群體。國家統(tǒng)計局住戶調查辦公室2010年對外出務工人員的調查表明，新生代農民工總數(shù)為8487萬人，占全部外出農民工總數(shù)的58.4%[1]，已經成為外出農民工的主體。相對于第一代農民工來講，新生代農民工的權利訴求整體上呈現(xiàn)出“從流動趨向移民”的特征，但實踐的結果卻不盡如人意，他們依然重復著父輩們的鄉(xiāng)—城遷徙模式。新生代農民工能否順利融入城市社會，不僅關系其權利訴求的實現(xiàn)，更關系到中國人口結構變化和社會轉型。二新生代農民工權利訴求和城市融入困境如果說傳統(tǒng)農民工進城是為了生存，那么新生代農民工則由謀求生存向追求平等轉變。[2]他們在追求經濟利益的同時，表現(xiàn)出更多的對自身權利的訴求，對尊重、平等和社會承認有更多的企盼。這一群體整體上更希望擁有和城市居民一樣的權利，在城市定居并融入城市社會。雖然2010年中央“一號文件”明確提出“要著力解決新生代農民工問題”，推進“80后”“90后”新生代農民工的城市化，但新生代農民工融入城市之路依然困難重重。至今，新生代農民工的城市融入依然面臨著制度排斥、自身素質兩大困境。（一）制度排斥由戶籍制度衍生的城鄉(xiāng)二元分割的社會管理制度是制約新生代農民工城市融入的最大障礙。[3]同樣是中國公民，農民工卻在就業(yè)機會、居住機會、受教育機會、社會保障機會、社會參與機會以及起碼的醫(yī)療衛(wèi)生服務等由國家提供的福利方面長期受到制度性歧視。[4]這在一定程度上弱化了新生代農民工融入城市的能力。從勞動就業(yè)來看，他們只能選擇次屬勞動力市場就業(yè)，很難突破首屬勞動力市場的界限。勞動力市場的分割往往導致農民工缺少向上流動的空間，始終處于低職位、低工資水平的狀態(tài)。而就目前的就業(yè)政策來說，城市政府也沒有將推動農民工在城市就業(yè)視為“己任”。[5]例如，城鎮(zhèn)失業(yè)率的統(tǒng)計沒有將農民工計算在內，失業(yè)救濟、就業(yè)培訓和再就業(yè)工程也只是面向市民的福利。農民工如果在城市失業(yè)了，大多是靠積蓄或親戚、家人以及老鄉(xiāng)的幫助維持生活，實在不行則只能選擇返回農村。2009年，在金融風暴沖擊下，2000多萬個失去工作的農民工最終都選擇了返鄉(xiāng)。這說明，盡管勞動力可以“自由地”流動，但城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)制度以及對應的保障體系還未從根本上被打破。從社會保障制度來看，盡管勞動法有規(guī)定，農民工應當參加法定的基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險，但實際上大部分新生代農民工并沒有獲得相關保險。除去新生代農民工中多數(shù)人不知道參保是每一個公民的權利這一個人認知因素，雇主出于降低成本的考慮不愿為農民工參保也是導致新生代農民工社會保險缺失的重要原因，而城市政府對此監(jiān)管不力，又使本來就脆弱的新生代農民工的社會保障權益缺乏支持。這種現(xiàn)象在制造業(yè)以外的商品零售、餐飲服務、建筑等行業(yè)表現(xiàn)得相當普遍。從子女教育來看，盡管國家（包括許多地方政府）專門出臺了關于農民工子女在流入地接受義務教育的政策規(guī)定，但是在具體落實政策的過程中仍然存在不少公平問題。即使農民工子女可以獲得在城市接受義務教育的機會，也還是存在各種或明或暗的制度性門檻。例如，一些地方政府規(guī)定“在學校招生指標未用完的情況下，可以接收農民工子女就讀”，事實上，好的小學往往一個入學指標難求，根本就不存在指標用不完的情況。入學指標用不完的通常都是那些辦學條件相對差和位置較偏的學校，結果就造成農民工子女扎堆，演變成為另一種形式的農民工子弟學校。子女能否較公平地接受打工城市義務教育，直接影響著新生代農民工城市融入的意愿和能力。從住房保障來看，目前城市還沒有為農民工提供與城鎮(zhèn)居民同等的住房安全保障福利。雖然城市低收入者的收入水平不高，卻因能享受到政府提供的廉租房或房屋補貼而得以“安居”，農民工卻不能。如果新生代農民工能夠享受到這樣的政策，即便他們收入低一些，在高房價的今天，在城市“安居”應該是沒問題的。如今，他們在城市不但不能住上條件好一點的房子，并且居住還是不安穩(wěn)的，他們在城市的居住權沒有得到政策保障。[6]在房價不斷飛漲的今天，住房問題已經成為橫亙在農民工融入城市道路中的巨大障礙。從社會救助來看，城市居民有最低生活保障和失業(yè)救濟兩條保障線兜底，而農民工的收入即使低于城市最低生活水平，也很難獲得這種來自制度力量的幫助。例如，超過30%的農民工都曾有過失業(yè)的經歷，他們在失業(yè)期間很少得到失業(yè)保險的保障，也無法獲得城市低保的救助，只能靠自救的方式渡過難關，實在扛不過去就回老家。[7]作為應對市場經濟風險保護機制的失業(yè)保險，對農民工基本上不起作用。（二）個人素質與老一代農民工相比，新生代農民工無論受教育水平還是整體素質都有很大提高，并且其職業(yè)選擇也開始呈現(xiàn)多樣化趨勢。但是，從整體來看，新生代農民工在城市的就業(yè)依然沒有優(yōu)勢；并且，作為在改革開放過程中出生和成長起來的年輕一代，新生代農民工雖然整體受教育程度高，但其職業(yè)期望高，物質和精神享受要求也高，工作耐受能力低。[8]這也是為什么現(xiàn)階段一方面是“民工荒”，一方面是工作難找的根源所在。按照人力資本理論，農民工流動是人力資本的投資過程。新生代農民工也渴望通過流動來改變自身命運，但頻繁流動又使他們往往失去學習和積累技能的機會，難以積累經驗（技術），甚至導致已有人力資本（工作經驗）的貶值。符平、唐有財?shù)难芯勘砻?，新生代農民工的頻繁流動對收入的影響呈現(xiàn)出倒“U”形的軌跡。[9]也就是說，盡管短期內帶來的是工資報酬的增加，但長期的趨勢卻是下降的，初始人力資本和累積人力資本不高往往導致新生代農民工缺乏堅實的融入城市的物質基礎。受當前城市社會保障管理政策的排斥和自身競爭力不高雙重因素制約，新生代農民工的城市融入之路相當艱辛，這也意味著推動農民工進城不僅要考慮農民工自身的原因，還必須考慮社會保障管理政策在此過程中給予的支持，并將兩者結合起來。三新生代農民工城市融入的社會保障支持新生代農民工的城市融入一般是指農民工在生產方式、生活方式、社會心理與價值觀念上整體融入城市社會并認同自身新的社會身份的過程與狀態(tài)。[10]這一過程涉及的內容包括經濟、社會、文化、政治等多個方面。在中國城鄉(xiāng)差距依然存在的背景下，農民工的城市融入其實是一種向上的流動，從代表落后的農村地區(qū)進入城市領域，農民工必須付出更多的個人努力，這是一個基本的前提條件。在過去近40年時間里，就有很多農民工通過努力，融入現(xiàn)代化的城市生活之中。例如，自1998年中國住房制度市場化改革以來，就有一部分經濟實力強的農民工選擇在城市買房、落戶、定居，戶口的轉變意味著他們不僅進入了城市空間，而且進入了城市領域。不過，這一群體所占比例極小，更多的農民工仍在城市邊緣苦苦掙扎。這固然受到農民工自身人力資本匱乏、社會資本封閉和單調等因素的影響，但自計劃經濟時期以來實行的城鄉(xiāng)分割的社會管理制度更是問題的關鍵。在計劃經濟體制下，中國實行的城市傾斜政策使得市民不管是在就業(yè)制度安排上，還是對包括教育在內的人力資本的投入上都領（優(yōu)）先于農民，這造成了城市居民無論是在整體競爭力，還是外在的制度環(huán)境都明顯強于農民工。因此，僅僅靠農民工個體辛勤打工融入城市社會是遠遠不夠的，也就是說通過市場渠道不僅不足以解決農民工的城市融入問題，對農民工也是不公平的，通過制度層面給予適當?shù)闹С址浅１匾?。農民工的城市融入應該是制度支持和個體努力共同作用的結果。在圖1中，橫軸代表農民工的個體因素，縱軸代表城市社會制度因素，兩者都對農民工城市融入過程產生影響。新生代農民工融入城市不僅要強調個體的努力，而且個體努力的結果還要能夠沖破城鄉(xiāng)二元分割管理制度的阻力，獲得來自城市社會的認可和支持，其城市融入的過程，是這兩個方面因素共同作用的結果。如果僅有制度支持，農民工個體主觀不努力也難以超越城鄉(xiāng)差距的鴻溝而融入城市，表現(xiàn)為MI線的左側區(qū)域；或者個體很努力，但制度的障礙太大，同樣也無法有效地推動農民工融入城市，表現(xiàn)為SM線的下側區(qū)域。在圖1中畫線的OIMS區(qū)域，我們可以理解為制度支持、個人努力雙缺失狀態(tài)下的農民工城市融入狀態(tài)，處于這一區(qū)域的農民工城市融入是不成功的。在現(xiàn)實生活中，農民工個體的努力需要輔以一定的制度條件支持才行，所以農民工成功融入城市的起點應該不是在O點，而應該在M點。超越這一點，在MI右側SM下方的區(qū)域，盡管還有制度的障礙，但農民工成功融入城市社會的關鍵在于其個體努力；在SM上方，MI左側的區(qū)域說明農民工融入城市社會的關鍵是社會制度的大環(huán)境；在MI右側，SM以上的整個區(qū)域農民工融入城市是成功的，在這里，農民工個體的主觀努力同制度支持一起發(fā)揮作用，共同推動農民工融入城市社會。圖1新生代農民工市民化的社會制度支持機制社會保障作為現(xiàn)代市場經濟條件下的一項基本制度安排，既是公民權利的主要內容，也是一種社會風險責任分擔機制。作為公民權利，社會保障權是每一個公民都應當平等享受的基本權利：不管是“城里人”還是“鄉(xiāng)下人”，在陷入貧困時，都有獲得社會救助的權利，以維持最低生活水平和基本的人格尊嚴；在面臨社會風險造成收入下降時，能獲得社會保險金，以維持基本的生活。[11]作為一種社會風險責任分擔機制，社會保障實行國家、雇主、職工個人三方責任共擔，社會保障的社會責任共擔機制特征也有助于制度支持和個體努力的結合?？梢哉f，社會保障是對農民工融入城市產生重要影響的一種制度支持，將全面影響新生代農民工的城市融入過程。四完善推動農民工城市融入的社會保障政策建議社會保障作為一項基本的社會制度，對新生代農民工城市融入過程產生著重要影響。并且，市場機制的不斷完善和包括勞動力在內的生產資料的自由流動都需要這一社會基本制度的支持。根據(jù)本文研究內容及上述結論蘊含的有益啟示，本研究提出如下建議。（一）在社會福利方面，進行社會政策的整體性改革和創(chuàng)新，以落實社會公平權利社會福利的市民權利色彩往往能夠為農民工帶來情感上的滿足，并在新生代農民工城市融入過程中發(fā)揮助推器的作用。但是，就目前存在的問題來看，農民工還未能真正、全面地享受到這樣的基礎性公平。落實社會福利享有權利的公平性、降低甚至破除城市社會福利準入門檻，應該成為今后政策調整的方向。這就需要國家從戰(zhàn)略上考慮農民工融入城市的問題，以推動社會政策的整體性改革和創(chuàng)新。首先，在農民工子女義務教育問題上，必須破解“城鄉(xiāng)二元教育格局進城”的現(xiàn)象，推動教育公平權利的實現(xiàn)。其次，從城市住房來看，加快解決以農民工為主體的“城市夾心層”的住房問題是當務之急，應該盡快將解決農民工住房納入城市住房保障范疇，讓新生代農民工在城市省錢、安心。（二）立足社會保險制度建設，推動農民工參加城市社會保險參加城市社會保險直接影響著新生代農民工城市融入的經濟能力和心理預期。調查發(fā)現(xiàn)，對社會保險的認知、勞動合同的簽訂、參加社會保險可能帶來的收益以及用工單位的態(tài)度，是影響新生代農民工在城市參保的四個重要因素。因此，推動新生代農民工在城市參保，需要從農民工個體、用人單位和制度建設三個方面共同努力。結合本文的研究結論，可從以下幾個方面入手。第一，加大社會保險相關知識宣傳，重視新生代農民工公民權利意識的培養(yǎng)。社會保險相關知識的缺乏是影響新生代農民工參保行為的重要原因：盡管內心希望參加社會保險，但是相當一部分農民工對企業(yè)的“拒?！毙袨楸憩F(xiàn)得“相當平靜”，一個非常重要的原因就是他們通常將能否提供社會保險作為判斷企業(yè)實力大小與員工福利好壞的標準，而不認為“拒?！笔瞧髽I(yè)沒有盡到義務的表現(xiàn)。認識是行動的先導，只有對社會保險有了深刻的認識，才能形成以社會保障權利為主要內容的公民權利意識，從根本上改變農民工的參保態(tài)度。另外，要培養(yǎng)農民工的社會保障權利意識，還需要建設與完善農村社會保險制度。調查發(fā)現(xiàn)，凡是四川籍的農民工，對參加社會保險都有比較清楚的認識和明確的態(tài)度。[12]這得益于成都作為國家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)率先推動的四川全省范圍的農村社會保險制度建設嘗試，四川籍農民工對自己是否在福州參保表現(xiàn)得非常有主見。同時，提高農民工參保的談判砝碼，也需要建立和完善農村社會保險制度。正如取消農業(yè)稅、種糧補貼等惠農政策提高了農民工工資談判的砝碼，農村社會保險制度的建設將為農民工要求城市社會保險權益提供制度平臺支持。第二，強化法律力量和借助行政力量推動用人單位為員工參保。用人單位的參保態(tài)度也是關系著新生代農民工參加城市社會保險的重要因素。盡管一些新生代農民工的社保意識在覺醒，但目前的情形是：新生代農民工參加社會保險意識的覺醒只能推動他們“用腳投票”來選擇愿意為他們提供社會保險等福利的單位，但在單位內部通過自身抗爭的方式來爭取社保權益仍然很難。也就是說，當前，農民工社保意識還不足以成為推動社會保險制度完善的決定性因素。因此，必須借助于法律力量和行政力量來推動社會保險制度建設。國家除了通過社會保障立法來進行規(guī)范以外，還必須依靠加大對企業(yè)的檢查和監(jiān)督來推動、