庫倫旗精準扶貧面臨的多維約束與化解策略

庫倫旗位于通遼市西南部、內(nèi)蒙古與遼寧的交界地帶，南與遼寧省阜新、彰武二縣接壤，東連科爾沁左翼后旗，西、北與奈曼旗相鄰。全旗總土地面積4716平方公里，其中耕地面積150萬畝，林地面積219萬畝，草牧場面積300萬畝。全旗轄8個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1個街道辦事處，1個國有林場，187個嘎查村，總?cè)丝?7.8萬。其中農(nóng)業(yè)人口13.8萬，由11個民族構(gòu)成，其中蒙古族占總?cè)丝诘?6%。2015年庫倫旗GDP為68.55億元，2016年GDP為72.07億元。2015年庫倫旗財政收入33301萬元，同比增加3070萬元，增長10.2%；2016年財政收入36732萬元，同比增加3431萬元，增長10.3%。2015年庫倫旗農(nóng)村居民收入8466元，同比增長8.6%；2016年農(nóng)村居民收入9170元，同比增長8.3%。一庫倫旗精準扶貧的經(jīng)驗及有效做法1986年庫倫旗被列為國家重點貧困旗，2012年再次列入國家扶貧開發(fā)工作重點旗。2014年庫倫旗有建檔立卡貧困人口14021人，分布在全旗184個嘎查村，有47個貧困村，貧困發(fā)生率為9.12%，返貧率為2.76%，貧困人口中少數(shù)民族占貧困人口的57.23%，貧困人口中婦女占46.31%。近五年來，全旗投入扶貧資金4.5億元，通過整村推進、產(chǎn)業(yè)化扶貧、“三到村、三到戶”、連片開發(fā)、科技扶貧、革命老區(qū)等扶貧項目，在減貧方面積累了很好的經(jīng)驗。（一）建立數(shù)據(jù)平臺，確保精準扶貧全覆蓋旗政府投資35萬元，在旗扶貧辦建立了精準扶貧數(shù)據(jù)平臺。通過數(shù)據(jù)平臺，可以了解蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村、全旗14021名建檔立卡貧困人口的基本情況、健康狀況、勞動能力、教育程度、致貧原因、脫貧措施等信息，為全旗脫貧攻堅提供科學決策依據(jù)。同時，對扶貧重點工作、重點項目“掛圖作戰(zhàn)”情況和包聯(lián)干部結(jié)對幫扶工作情況進行全程監(jiān)督，動態(tài)管理，確保精準扶貧無死角，無盲區(qū)。（二）發(fā)展庭院經(jīng)濟，增加貧困人口收入庫倫旗在南部山區(qū)重點以建檔立卡戶為單位，連村、連線、連片發(fā)展庭院經(jīng)濟，以經(jīng)濟林栽植、中草藥種植為主對貧困人口進行扶持，發(fā)展庭院經(jīng)濟2萬畝。經(jīng)濟林果業(yè)種植以錦繡海棠、大扁杏、紫玉蘋果為主要品種，藥材種植以黃芪、黨參等為主。發(fā)展庭院經(jīng)濟在增加貧困戶的人均純收入的同時，實現(xiàn)生態(tài)效益及經(jīng)濟效益同步提高。（三）發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，確保貧困戶增收為改善靠天吃飯，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展設施農(nóng)業(yè)——食用菌大棚。對從事溫室大棚種植水果、蔬菜和食用菌的建檔立卡戶，維修日光溫室每座補貼5000元，維修菌棚每座補貼3000元。目前已形成一定培育規(guī)模的一個是六家子鎮(zhèn)塔斯海食用菌基地。六家子鎮(zhèn)結(jié)合本地區(qū)的地理位置和經(jīng)濟條件，創(chuàng)新實施“合作社+基地+貧困戶+金融”產(chǎn)業(yè)扶貧模式，依托合作社建設占地面積220畝的食用菌生產(chǎn)基地，發(fā)展木耳產(chǎn)業(yè)，幫助貧困戶“換窮業(yè)”，提高貧困農(nóng)戶組織化程度，增加貧困戶收入，全力推進“扶貧精準化”戰(zhàn)略。建檔立卡貧困戶可從該項目四個方面受益：一是打工收入。該項目所需30名工人全部從建檔立卡貧困戶家庭成員中雇用，每人每月最低工資1800元，每個建檔立卡貧困戶年增收21600元。二是木耳種植收入。該項目實施后，可以為有條件、懂技術的247戶建檔立卡貧困戶無償提供菌袋進行裸地培養(yǎng)，每戶平均種植6000袋菌袋，每年每戶可增收6000元。三是入股分紅收入。該項目還吸收貧困戶資金入股，如貧困戶自愿將其金融扶貧貸款或扶貧項目資金按入股的方式交由合作社托管經(jīng)營，合作社將保證建檔立卡貧困戶每1萬元股金年收益1000元。四是基金保障。該項目實施后，部分剩余利潤作為鎮(zhèn)級扶貧專項基金，主要用于解決貧困戶“兩不愁、三保障”問題。另一個形成培育規(guī)模的是水泉鄉(xiāng)食用菌基地。水泉鄉(xiāng)也是立足本地實際，創(chuàng)新應用“政府牽頭監(jiān)督+合作社經(jīng)營管理+企業(yè)入駐全程服務+貧困戶入股分紅”的運作模式，投資780萬元，在鄉(xiāng)政府所在地建設一處日產(chǎn)8000菌棒的食用菌工廠化生產(chǎn)基地。項目吸納建檔立卡貧困戶加入合作社，對30戶有貸款能力的人實行入股分紅制；擬至少招錄50名有勞動能力的貧困人口，通過技術培訓，加入到生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)中，增加務工收入；對100戶無勞動能力的人直接分利，以促進貧困人口增收。培育食用菌項目是庫倫旗對貧困村鎮(zhèn)實現(xiàn)扶貧由“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變的一項創(chuàng)新舉措，是產(chǎn)業(yè)精準扶貧的重要抓手。此外，還因地制宜規(guī)模種植沙漠襯膜水稻。庫倫旗特殊的地理條件，致使農(nóng)牧業(yè)基礎條件差，特別是北部沙區(qū)受風沙侵襲，耕地面積少，但是地下水相對而言比較充足。近年來，旗委、政府把發(fā)展沙地襯膜水稻作為推動當?shù)剞r(nóng)民增收和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的一項重要舉措來抓。結(jié)合整村推進、產(chǎn)業(yè)化扶貧，鞏固退耕還林成果基本口糧田、少數(shù)民族發(fā)展資金等項目，對發(fā)展襯膜水稻項目戶給予資金和物資支持。同時，協(xié)調(diào)金融部門向有發(fā)展意向、積極性相對較高的貧困戶提供貸款資金支持，有力地推動襯膜水稻產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。庫倫旗在積極引導農(nóng)牧民擴大沙地規(guī)模的同時，還鼓勵種植大戶、農(nóng)牧民合作社建設襯膜水稻種植基地，推動適合發(fā)展襯膜水稻的沙地向種植大戶或農(nóng)牧民合作社流轉(zhuǎn)，由小規(guī)模種植向集約化、規(guī)?；l(fā)展。目前，庫倫旗沙漠襯膜水稻發(fā)展到2.5萬畝，北部沙區(qū)基本達到人均擁有1畝襯膜水稻，平均畝產(chǎn)超過1200斤。（四）運用金融扶貧貸款，化解貧困戶民間借貸近年來，一些農(nóng)牧戶特別是貧困戶由于經(jīng)濟基礎差，在面對求醫(yī)治病、子女入學等困難時，不得不依靠民間高利貸，最終導致債臺高筑，年年收不抵支。為徹底根除貧困戶因高利貸翻不了身的問題，包聯(lián)工作組多次與金融部門協(xié)調(diào)，率先開展金融扶貧貸款置換高利貸試點，把貧困戶高利貸置換成金融部門低息貸款，再以政府貼息的方式將一部分扶貧貸款轉(zhuǎn)換成為無息貸款。經(jīng)調(diào)查了解，哈圖嘎查115戶農(nóng)牧戶中，49戶存在借取高利貸的現(xiàn)象；19戶貧困戶中17戶有高利貸，占比達到了89%。自置換農(nóng)牧民民間借貸工作開展以來，哈圖嘎查17個貧困戶已置換高利貸48.7萬元，按民間借貸常見利率2分計算，一年共節(jié)約高利息支出10.4萬元，其中置換高利貸最多的貧困戶節(jié)支1.5萬元。庫倫旗在一些貧困村和貧困戶實行的化解置換農(nóng)牧民民間借貸，取得了很好的實效。（五）實施“家庭病床”政策，助力健康脫貧庫倫旗除了開展貧困人口健康體檢，實施商業(yè)醫(yī)療補充保險和大病救助外，還推廣“家庭病床”措施。“家庭病床”措施就是對建檔立卡貧困戶中具有入院證明且行動不便、生活不能自理、到醫(yī)院就診有困難的參合患者在家中用藥報銷費用。全旗貧困人口“家庭病床”涉及384人。對建檔立卡戶患者，報銷比例在原有的基礎上提高5%，住院起付線降低50%；設立貧困人口特殊救助基金，大病患者自付部分0.2萬～5萬元的按90%比例救助，5萬元以上的按95%比例救助；啟動實施“家庭病房”政策，起付線為100元，報銷比例為合規(guī)費的100%。“家庭病床”措施切實有效地解決了久病臥床貧困人口的日常醫(yī)治和花費問題。二庫倫旗精準扶貧面臨的困難及制約因素（一）立地條件差，脫貧致富受自然環(huán)境制約嚴重庫倫旗南溝北沙，水土流失嚴重，風蝕沙化，土地貧瘠成為制約全旗經(jīng)濟發(fā)展的最主要因素。年降水量在200～400毫米之間，“干旱缺水、十年九旱、年年春旱”真實反映了庫倫旗的氣候環(huán)境。全旗水澆地主要集中在中部平緩地帶，節(jié)水灌溉面積不足30萬畝；北部沙區(qū)雖然地下水充裕，但由于風蝕沙化嚴重，地力不足，使用效果不佳。因此，庫倫旗是典型的雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)，根本上還是“靠天吃飯”。如何做到不靠天吃飯，旱澇保收，真正實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)定脫貧致富是亟須考慮和著手解決的重大難題。（二）金融服務體系不健全，金融貸款覆蓋面小旗內(nèi)金融機構(gòu)不健全，只有信用聯(lián)社和農(nóng)業(yè)銀行可對農(nóng)戶提供有效的信貸支持，加之金融企業(yè)政策規(guī)定，貸款門檻較高，存在著貸款辦理難的問題，很難解決農(nóng)戶特別是貧困戶的燃眉之急。部分農(nóng)牧民依靠舉借民間高利貸而維持生產(chǎn)，特別是少數(shù)民族農(nóng)牧民借高利貸現(xiàn)象尤為突出，致使脫貧致富步伐緩慢。（三）農(nóng)牧民文化水平低，思想觀念保守落后農(nóng)牧民文化素質(zhì)和技術水平不高，生產(chǎn)經(jīng)營方式粗放。在全旗農(nóng)村勞動力中，擁有高中、中專文化程度的不足20%。部分農(nóng)牧民思想意識守舊封閉，“靠天吃飯”觀念依然根深蒂固，缺乏發(fā)展意識和響應上級方針政策的積極性、主動性，依賴意識特別嚴重，自我約束、自我發(fā)展的意識淡薄，大部分貧困群眾脫貧愿望不強烈，存在“等靠要”思想，致富奔小康的決心不強。（四）貧困村基礎設施建設滯后，貧困戶底子薄農(nóng)牧戶經(jīng)濟基礎弱、底子薄的狀況目前仍未得到明顯改善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力有限，種植結(jié)構(gòu)單一，養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模小，且養(yǎng)殖業(yè)收益回報有一定的周期性，主要收入來源仍然依賴第一產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村公共基礎設施建設滯后和缺乏，成為種植業(yè)提高產(chǎn)量、擴大規(guī)模、提高收入水平的突出制約因素。（五）扶持措施比較單一，扶貧資金整合不到位產(chǎn)業(yè)扶貧項目多以扶持建檔立卡貧困戶購置牛、羊、驢等大中型基礎母畜或依托大中型基礎母畜建設棚舍為主，但由于大牲畜從投入到收益過程相對較長，難以形成可靠的市場預期，如市場價格發(fā)生波動，將對貧困戶脫貧效益帶來一定影響。而且，“三到村、三到戶”項目資金覆蓋范圍有限，對非項目村的貧困戶脫貧扶持力度需要加大。此外，扶貧資金項目整合難度大，需要繼續(xù)出臺相關落實辦法和細則。（六）扶貧宣傳力度不夠，貧困戶政策知曉度低一些貧困戶對整體扶貧戰(zhàn)略以及自身可享受的扶持政策和具體措施不太明白，不夠了解，對于一些難題不清楚應該怎樣去尋求幫助和解決，脫貧的主動積極性不夠高。三破解庫倫旗精準扶貧制約因素的策略思考（一）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)定脫貧立足庫倫旗當?shù)貙嶋H，充分利用當?shù)貎?yōu)勢條件，挖掘發(fā)展?jié)撃?，轉(zhuǎn)換發(fā)展思路，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改變以往靠天吃飯和靠農(nóng)牧戶單打獨斗、小打小鬧發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)的發(fā)展模式，努力實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)牧民增收以及和當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護緊密聯(lián)結(jié)，綠色發(fā)展，良性循環(huán)，實現(xiàn)可持續(xù)增收。只有這樣發(fā)展產(chǎn)業(yè)，才能真正拔掉窮根，走上穩(wěn)定致富之路。（二）加大金融扶貧力度，確保貸款全覆蓋改變目前只有信用聯(lián)社和農(nóng)業(yè)銀行可對農(nóng)戶提供有效信貸支持的狀況，想方設法降低金融企業(yè)貸款門檻，政府多給予金融企業(yè)政策上優(yōu)惠支持，解決貧困戶貸款辦理難的問題。最大限度減少部分農(nóng)牧民依靠舉借民間高利貸而維持生產(chǎn)，特別是少數(shù)民族農(nóng)牧民借高利貸現(xiàn)象，減少脫貧致富的成本。（三）加強基礎設施建設，提升貧困村發(fā)展能力加強農(nóng)牧業(yè)公共基礎設施建設，為農(nóng)牧業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，規(guī)模化種植和飼養(yǎng)以及合作社、龍頭企業(yè)發(fā)展打下良好的發(fā)展基礎和創(chuàng)造良好的投資發(fā)展環(huán)境，促進種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)提高產(chǎn)量、擴大規(guī)模、提高收入水平。（四）采取多措并舉，保障資金整合到位產(chǎn)業(yè)扶貧項目應實現(xiàn)扶持貧困戶發(fā)展傳統(tǒng)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)與新型產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，改變購置牛、羊、驢等大中型基礎母畜或依托大中型基礎母畜建設棚舍為主的單一模式，減少因大牲畜從投入到收益過程相對較長，遇市場價格發(fā)生波動而難以形成可靠穩(wěn)定收入的風險。而且，應擴大扶貧項目的覆蓋面，對非項目村的貧困戶脫貧扶持力度需要加大，對非建檔立卡的邊緣困難戶也應出臺一定的扶持政策和幫扶措施