不動(dòng)產(chǎn)為什么要登記——以1949年之后中國(guó)土地登記為例的歷史考察

關(guān)鍵詞:不動(dòng)產(chǎn)/土地登記/目的/確認(rèn)物權(quán)/保護(hù)物權(quán)/交易安全

內(nèi)容提要:在不同的時(shí)期，中國(guó)的土地登記有著不同的目的；在同一個(gè)時(shí)期，中國(guó)的土地登記有著多元的目的。1949年以來(lái)，中國(guó)的土地登記分別經(jīng)歷了建國(guó)初期的以推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展為根本目的到改革開放之后以實(shí)施土地管理和確認(rèn)、保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)為主要目的，再到2002年以來(lái)彰顯公示物權(quán)變動(dòng)、保護(hù)土地物權(quán)交易安全的目的。中國(guó)未來(lái)的土地登記將仍然具有多元目的，其中，確認(rèn)、保護(hù)土地物權(quán)和保護(hù)土地物權(quán)交易安全將會(huì)成為兩大主要目的。至于土地登記的行政管理目的能否被削弱，要視不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置而定。

近些年來(lái)，源于《物權(quán)法》的起草和頒布，不動(dòng)產(chǎn)登記成為了學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的一個(gè)熱門話題。從不同角度運(yùn)用各種方法來(lái)探討不動(dòng)產(chǎn)登記的理論原型、制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐操作的文章比比皆是，但是或許因?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)怯浺呀?jīng)成為一個(gè)常識(shí)，專門研究不動(dòng)產(chǎn)為什么要登記的文章卻不多見(jiàn)。本文欲借助于梳理1949年以來(lái)中國(guó)土地登記的歷史，發(fā)掘出1949年以來(lái)各個(gè)歷史時(shí)期中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的目的，并試圖發(fā)現(xiàn)中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記目的變化的歷史趨勢(shì)，為當(dāng)下中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的制度設(shè)計(jì)提供一個(gè)參考。

一、1949年－1953年：土地登記以推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展為根本目的

以確認(rèn)土地產(chǎn)權(quán)為目的的土地登記

1949年9月29日通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第一章總綱第3條規(guī)定：“……有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制……發(fā)展新民主主義的人民經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)步地變農(nóng)業(yè)國(guó)為工業(yè)國(guó)?！?/p>

根據(jù)《共同綱領(lǐng)》，1950年6月28日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地改革法》第30條規(guī)定：“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利……”1950年11月10日通過(guò)的《城市郊區(qū)土地改革條例》第17條規(guī)定：“城市郊區(qū)土地改革完成后，對(duì)分得國(guó)有土地的農(nóng)民，由市人民政府發(fā)給國(guó)有土地使用證，保障農(nóng)民對(duì)該項(xiàng)土地的使用權(quán)。對(duì)私有農(nóng)業(yè)土地者發(fā)給土地所有證，保障其土地所有權(quán)……”

隨后，1950年11月25日內(nèi)務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》，對(duì)土地改革后土地房產(chǎn)證的填發(fā)作出了部署。之后，各大行政區(qū)或省，依照該《指示》，制定了本地區(qū)頒發(fā)土地房產(chǎn)所有證暫行辦法。以華東行政區(qū)為例，華東軍政委員會(huì)于1950年12月11日發(fā)布了《土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》，對(duì)本行政區(qū)的土地房產(chǎn)所有證填發(fā)作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。浙江省政府于1951年5月28日發(fā)文中指出：“以1950年土整清冊(cè)為主，配合土地改革后，每鄉(xiāng)土地改革材料及圖冊(cè)，進(jìn)行整理校對(duì)，過(guò)撥注記。草冊(cè)造好后，送區(qū)轉(zhuǎn)縣以憑填造土地證、土地房產(chǎn)清冊(cè)?！?/p>

全國(guó)的土地改革工作到1953年春天基本結(jié)束。從以上一系列規(guī)范性文件可以看出，中國(guó)1949年至1953年這個(gè)時(shí)期的土地登記大致呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1．土地登記和發(fā)證相結(jié)合，以發(fā)證為核心。以華東行政區(qū)為例，華東軍政委員會(huì)《土地房產(chǎn)所有證暫行辦法》第8條規(guī)定：“土地證分三聯(lián)，第一聯(lián)歸業(yè)主收?qǐng)?zhí)；第二聯(lián)歸縣人民政府存查。第三聯(lián)歸鄉(xiāng)人民政府保存。”當(dāng)時(shí)人民政府保存的土地證、土地改革材料及圖冊(cè)基本上構(gòu)成了土地登記資料的全部。

2．這個(gè)時(shí)期的土地登記在性質(zhì)上屬于產(chǎn)權(quán)登記。土地證的類型在農(nóng)村為土地房產(chǎn)所有證，在城市郊區(qū)為土地所有證和國(guó)有土地使用證。土地登記發(fā)證的主要內(nèi)容是確認(rèn)農(nóng)民的土地所有權(quán)、房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)。以農(nóng)村的土地房產(chǎn)所有證為例，土地房產(chǎn)所有證上一般記載著業(yè)主姓名、土地房屋座落、土地房屋種類、土地房屋面積、土地房屋四至、土地房屋長(zhǎng)寬尺度等信息。[②]

3．土地所有人擁有完整的土地所有權(quán)，享有“自由經(jīng)營(yíng)、買賣及出租其土地的權(quán)利”。

以發(fā)展生產(chǎn)力、推動(dòng)工業(yè)化為目的的土地登記

從土地登記發(fā)證的主要內(nèi)容似乎可以看出，土地登記發(fā)證的目的在于確認(rèn)農(nóng)民的土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)耕者有其田，穩(wěn)定民心。然而，這只是土地登記發(fā)證的表面目的，其根本目的其實(shí)在于激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，發(fā)展生產(chǎn)力，為國(guó)家工業(yè)化準(zhǔn)備條件。[③]由于根本目的的存在，使得通過(guò)登記發(fā)證來(lái)確認(rèn)土地所有權(quán)成為了發(fā)展生產(chǎn)力的一種手段，從而預(yù)示了在不久的將來(lái)為了更好的發(fā)展生產(chǎn)力，此種發(fā)展生產(chǎn)力的手段可能被另外一種發(fā)展生產(chǎn)力的手段取代的命運(yùn)。

作為地政管理重要內(nèi)容的土地登記

1949年11月，中央人民政府內(nèi)務(wù)部正式成立，并設(shè)置地政司。根據(jù)《中央人民政府內(nèi)務(wù)部試行組織條例》的規(guī)定，地政司的職能主管農(nóng)村土地改革，土地的清丈、登記和頒發(fā)土地證，城市房地產(chǎn)政策，城市營(yíng)建的計(jì)劃考核，公共房地產(chǎn)的保護(hù)，其他地政事項(xiàng)。據(jù)此可見(jiàn)，建國(guó)伊始，土地登記就成為了土地管理的重要內(nèi)容。

內(nèi)務(wù)部《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》第5條：“填發(fā)土地證應(yīng)與清理土地的工作密切結(jié)合起來(lái)……”在土地改革中，土地登記發(fā)證與土地清理并舉，土地清理的結(jié)果作為土地登記發(fā)證的依據(jù)。

作為征稅或收費(fèi)依據(jù)的土地登記

這一時(shí)期的土地登記發(fā)證還有一個(gè)目的，即將登記發(fā)證作為收費(fèi)或征稅的依據(jù)。這個(gè)目的可以從《契稅暫行條例》《關(guān)于土地房產(chǎn)所有證收費(fèi)的決定》和《農(nóng)業(yè)稅查田定產(chǎn)工作實(shí)施綱要》[④]等三個(gè)規(guī)范性文件的規(guī)定得到證實(shí)。

小結(jié)

在建國(guó)之初，土地登記就呈現(xiàn)出了多元目的。著名民法學(xué)者謝在全先生在論及土地登記之目的時(shí)曾言，中國(guó)古代的土地登記“主要目的均在征收稅賦，次要目的方在供質(zhì)證，以杜爭(zhēng)端之用”。[⑤]建國(guó)初期的土地登記盡管仍具有征稅或收費(fèi)之目的，但征稅或收費(fèi)已經(jīng)不再是土地登記的主要目的。在土地改革的大背景下，土地登記成為了確認(rèn)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的一種手段。同時(shí)，土地登記也是地政管理中不可或缺的重要內(nèi)容。鑒于建國(guó)初期國(guó)家的特殊歷史任務(wù)，可以認(rèn)為，在上述幾種目的中，推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展才是這一時(shí)期土地登記的根本目的。

二、1953年－1982年：土地登記基本被遺忘

1953年2月，中共中央下發(fā)《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，要求在大量發(fā)展臨時(shí)、常年互助組的基礎(chǔ)上，應(yīng)有領(lǐng)導(dǎo)、有重點(diǎn)地發(fā)展土地入股的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。1953年春，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社由個(gè)別試辦發(fā)展到在全國(guó)農(nóng)村普遍試辦的階段。1953年12月中共中央通過(guò)《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，全國(guó)農(nóng)業(yè)互助合作運(yùn)動(dòng)進(jìn)入以全面發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社為中心的階段。[⑥]

盡管1954年憲法第8條第1款宣告：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，然而憲法的一紙宣告擋不住社會(huì)主義改造的滾滾潮流，到1956年，全國(guó)農(nóng)村已基本取消土地的農(nóng)民所有制，建立土地的集體所有制。

1956年6月30日通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第2條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會(huì)主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有……”第13條第1款規(guī)定：“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有?！钡?6條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社應(yīng)該抽出一定數(shù)量的土地分配給社員種植蔬菜……社員原有的墳地和房屋地基不必入社……”其中，“分配給社員種植蔬菜”的土地就是后來(lái)被冠以專門稱謂的“自留地”。從第16條的規(guī)定可知，社員對(duì)自留地只享有使用權(quán)，而不享有所有權(quán)。

1961年6月15日中共中央制定的《農(nóng)村人民公社工作條例》第17條規(guī)定：“全大隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)大隊(duì)所有，固定給生產(chǎn)隊(duì)使用……”。第43條規(guī)定：“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利……”

可見(jiàn)，從農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致農(nóng)民從土地改革中獲得的土地所有權(quán)大部分變成了集體的土地所有權(quán)，農(nóng)民手中只剩下墳地和房屋地基的所有權(quán)以及房屋所有權(quán)。相應(yīng)的，土地改革后發(fā)給農(nóng)民的土地房產(chǎn)所有證上記載與土地相關(guān)的內(nèi)容除墳地和房屋地基以外，都已失去效力。然而，根據(jù)1963年3月20日中共中央《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，社員宅基地應(yīng)當(dāng)歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，社員只享有宅基地的使用權(quán)。[⑦]到此，農(nóng)民的宅基地所有權(quán)也喪失殆盡。

在農(nóng)民的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w的土地所有權(quán)的進(jìn)程中，土地登記基本被遺忘，1953年至1982年這段時(shí)間基本可以認(rèn)為是中國(guó)沒(méi)有土地登記的一段時(shí)期。

三、1982年－2002年：土地登記以實(shí)施土地管理和確認(rèn)、保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)為主要目的

1982年憲法以根本法的形式確立了中國(guó)的土地公有制，即城市土地國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有。[⑧]1988年憲法修正案允許土地的使用權(quán)依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。[⑨]至此，1982年之后的中國(guó)土地登記制度便大致以城市土地國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有為基礎(chǔ)逐步展開。

作為地籍管理重要內(nèi)容的土地登記

1982年5月，農(nóng)業(yè)部設(shè)立土地管理局，開始在不同類型的縣開展土地調(diào)查、土地登記、土地統(tǒng)計(jì)工作試點(diǎn)工作。1986年8月1日，國(guó)家土地管理局正式成立，并設(shè)立地籍管理司，統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)地籍工作。1998年4月8日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建國(guó)土資源部，內(nèi)設(shè)地籍管理司，將組織、指導(dǎo)和規(guī)范土地登記作為其重要職能。[⑩]可見(jiàn)，至少?gòu)?986年起，土地登記就成為了地籍管理的內(nèi)容，[11]而且，土地登記被長(zhǎng)期認(rèn)為是“地籍管理的核心”。[12]

在地籍管理中，土地調(diào)查、地籍調(diào)查和土地登記有著密切的關(guān)聯(lián)。1984年至1996年進(jìn)行的全國(guó)第一次土地調(diào)查形成的“土地詳查成果是進(jìn)行初始土地登記的基礎(chǔ)資料”，“土地詳查成果中的數(shù)據(jù)、圖件交集體土地所有者或國(guó)有土地使用者核實(shí)，作為上述土地所有者、使用者申請(qǐng)土地登記的依據(jù)”，[13]可以說(shuō)沒(méi)有詳細(xì)的土地調(diào)查，初始土地登記將無(wú)法開展。依據(jù)國(guó)家土地管理局或者國(guó)土資源部的關(guān)于土地登記的規(guī)范性文件，在土地登記程序中，地籍調(diào)查是必經(jīng)的程序。[14]同時(shí)，變更土地登記又會(huì)帶來(lái)地籍資料的更新。

以確認(rèn)土地產(chǎn)權(quán)為目的的土地登記

1987年10月4日國(guó)家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)地籍管理工作的通知》中認(rèn)為，“土地登記是依法對(duì)土地使用權(quán)和所有權(quán)提出申請(qǐng)，進(jìn)行審批、注冊(cè)登記，確認(rèn)土地所有權(quán)和使用權(quán)，發(fā)放土地證書的法律程序?！?/p>

與20世紀(jì)50年代初確認(rèn)農(nóng)民的私人土地所有權(quán)和國(guó)有土地使用權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)不同，從20世紀(jì)80年代初開始，土地登記確認(rèn)的土地產(chǎn)權(quán)為城鎮(zhèn)房地產(chǎn)所有權(quán)、[15]集體土地所有權(quán)、國(guó)有土地使用權(quán)、[16]集體土地使用權(quán)等。

以保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)為目的的土地登記

在1987年開展土地登記發(fā)證試點(diǎn)工作時(shí)，土地登記就被認(rèn)為具有“保護(hù)國(guó)有土地使用者，集體土地所有者及其建設(shè)用地使用者的合法權(quán)益”的目的。[17]1998年的《土地管理法》首次以法律的形式肯定了土地登記具有的保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的作用，[18]緊隨其后的1998年《土地管理法實(shí)施條例》再次強(qiáng)調(diào)了該作用。[19]

以實(shí)施土地管理為目的的土地登記

1．土地管理與土地登記相結(jié)合。1986年3月21日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》中要求：“在全面清查非法占地的基礎(chǔ)上，各地要對(duì)所有非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行登記和發(fā)證，建立健全地籍管理制度。”

2．土地登記中包含土地管理。至少?gòu)?989年起，土地登記申請(qǐng)書中就必須注明土地用途，[20]土地用途變更還應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)土地用途變更登記。[21]到1995年，更是將土地的等級(jí)和價(jià)格也列入了土地登記申請(qǐng)書的內(nèi)容。[22]

3．土地登記是土地管理的重要內(nèi)容。土地登記是“土地管理的一項(xiàng)重要日常工作”，土地登記被“列入土地管理的重點(diǎn)工作之一”。[23]

1993年，土地登記在土地管理中的地位驟然上升。1993年6月1日國(guó)家土地管理局發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地登記工作的通知》中認(rèn)為，土地登記是土地管理工作的基礎(chǔ)和核心。隨著土地市場(chǎng)的建立與發(fā)展，土地登記已成為規(guī)范管理土地市場(chǎng)的關(guān)鍵措施。時(shí)任副總理的鄒家華同志也指出，離開了土地登記，土地管理部門對(duì)土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓就很難實(shí)施有效管理。[24]

下面三個(gè)規(guī)范性文件更加詳細(xì)的闡述了土地登記在土地監(jiān)管中的重要地位：

1993年7月26日國(guó)家土地管理局發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控管好地產(chǎn)市場(chǎng)的通知》第6條指出：“土地管理部門要通過(guò)土地登記，依法對(duì)土地交易行為進(jìn)行審核監(jiān)督。主要審核監(jiān)督土地權(quán)屬、土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格、土地出讓合同的履行、繳納土地稅費(fèi)的情況，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)依法處理?！?/p>

1997年6月25日國(guó)家土地管理局《關(guān)于認(rèn)真貫徹中發(fā)[1997]11號(hào)文件精神切實(shí)加強(qiáng)變更土地登記工作的通知》中指出：“土地權(quán)屬管理是土地管理的核心內(nèi)容，土地登記是土地權(quán)屬管理的重要措施和手段，它不僅是依法確認(rèn)土地權(quán)屬、保護(hù)和管理土地的重要制度和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是掌握土地動(dòng)態(tài)變化的重要途徑。因此，加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地，必須切實(shí)加強(qiáng)土地登記工作，特別是土地權(quán)屬的變更登記。中發(fā)[1997]11號(hào)文件規(guī)定：‘國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須依法進(jìn)行土地權(quán)屬變更登記，未經(jīng)登記的，屬于非法轉(zhuǎn)讓，要依法查處?！僖淮蚊鞔_了我國(guó)土地登記制度的性質(zhì)。為認(rèn)真貫徹落實(shí)通知精神，依法加強(qiáng)變更土地登記，強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)管理，制止非法用地行為，保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，現(xiàn)通知如下……”

2001年11月9日國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》認(rèn)為，依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作……是保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本途徑；是解決農(nóng)村土地管理問(wèn)題的有效措施；是國(guó)土資源統(tǒng)一管理的要求；是全面落實(shí)《土地管理法》和宣傳有關(guān)土地政策的重要措施。

以保護(hù)耕地為目的的土地登記

2001年11月9日國(guó)土資源部發(fā)布的《關(guān)于依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》認(rèn)為，依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，是強(qiáng)化耕地保護(hù)機(jī)制，調(diào)動(dòng)億萬(wàn)農(nóng)民自覺(jué)保護(hù)耕地積極性的重要舉措。

以實(shí)施土地管理之外的行政管理為目的的土地登記

這主要指以土地登記為依據(jù)的征稅行政行為。1988年5月18日國(guó)家土地管理局《關(guān)于擴(kuò)大土地登記發(fā)證試點(diǎn)和開展城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)工作的通知》中指出：“為適應(yīng)土地管理、土地使用制度改革和國(guó)家即將開征土地使用費(fèi)的需要，擬在擴(kuò)大土地登記發(fā)證試點(diǎn)的同時(shí)，在全國(guó)城鎮(zhèn)普遍開展國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)工作?！?988年5月18日國(guó)家土地管理局頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)申報(bào)工作的若干規(guī)定》第6條規(guī)定：“……土地使用單位或個(gè)人必須在規(guī)定的期限內(nèi)和指定的地點(diǎn)向土地所在地的縣級(jí)土地管理機(jī)關(guān)提出申報(bào)，填寫土地登記申請(qǐng)書，對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由在限定的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有提出申報(bào)而造成漏稅的，可以按照漏稅的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。”

以公示物權(quán)、保護(hù)交易安全為目的的土地登記

1989年《土地登記規(guī)則》對(duì)第三者查閱土地登記文件資料進(jìn)行了嚴(yán)格限制。[25]之后，1990年的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》首次允許國(guó)有土地使用權(quán)登記文件的公開查閱。[26]1995年《土地登記規(guī)則》對(duì)土地登記文件資料的查閱有所放開，允許受讓人、抵押權(quán)人和承租人申請(qǐng)查閱土地登記文件資料。[27]

1998年12月27日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第3條第3款規(guī)定：“土地登記資料可以公開查詢?！钡侨狈唧w規(guī)定，實(shí)踐中很難操作。據(jù)此不難看出，1982年至2002年這段時(shí)間，借助于土地登記來(lái)公示物權(quán)、保護(hù)交易安全的目的并未得到土地管理機(jī)關(guān)的重視。

小結(jié)

在1982年－2002年這段時(shí)期，中國(guó)的土地登記仍然具有多種目的，但是以實(shí)施土地管理和確認(rèn)、保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)為主要目的。

1986年國(guó)家土地管理局設(shè)立之時(shí)，土地登記就被納入了地籍管理的范疇。此后，由于土地登記一直是地籍管理機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)職能，土地登記成為地籍管理的重要內(nèi)容就不足為怪了。隨著20世紀(jì)90年代初中國(guó)土地市場(chǎng)的建立和發(fā)展，借助于土地登記來(lái)管理土地市場(chǎng)成為了土地管理部門的一種喜好。這種管理主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是在登記審查時(shí)，加大審查力度，對(duì)于各種違法的土地產(chǎn)權(quán)變更不予登記；二是利用土地登記資料來(lái)統(tǒng)計(jì)土地利用信息，以此作為實(shí)施土地管理的事實(shí)依據(jù)。鑒于中國(guó)的土地登記由土地管理部門負(fù)責(zé)，土地管理部門借助于土地登記來(lái)實(shí)施土地管理自然就無(wú)可非議。

通過(guò)土地登記來(lái)確認(rèn)土地產(chǎn)權(quán)，明確土地物權(quán)的歸屬，猶如給土地產(chǎn)權(quán)人吃了一顆“定心丸”，使土地產(chǎn)權(quán)人可以安心的利用土地。即便在將來(lái)發(fā)生土地糾紛，土地登記也可以作為解決土地糾紛的證據(jù)。如果有人侵犯土地產(chǎn)權(quán)，經(jīng)過(guò)土地登記的土地物權(quán)亦可受到法律的保護(hù)。自1987年開展土地登記發(fā)證試點(diǎn)以來(lái)，土地登記就一直具有保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的重要作用。

四、2002年－2007年：土地登記彰顯保護(hù)土地物權(quán)交易安全的目的

以公示物權(quán)、保護(hù)交易安全為目的的土地登記

早在2000年，國(guó)土資源部就開始了土地登記公開查詢?cè)圏c(diǎn)工作。[28]2002年12月4日國(guó)土資源部發(fā)布的《土地登記資料公開查詢辦法》正式確立了土地登記資料公開查詢制度，[29]通過(guò)土地登記來(lái)公示物權(quán)、保護(hù)交易安全的目的得以彰顯。至此，土地登記不僅可以確認(rèn)和保護(hù)土地物權(quán)人的物權(quán)，而且可以借助于土地登記資料的公開查詢，使土地物權(quán)人之外的主體方便的查詢土地物權(quán)信息，保護(hù)土地物權(quán)的交易安全。土地登記的保護(hù)范圍便從土地物權(quán)人擴(kuò)展到了土地物權(quán)人之外的所有潛在交易者。

作為地籍管理重要內(nèi)容的土地登記

2006年6月27日國(guó)土資源部發(fā)布的《地籍管理“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》中仍然將土地產(chǎn)權(quán)管理和土地登記作為地籍管理的重要內(nèi)容。

2007年《物權(quán)法》展示的不動(dòng)產(chǎn)登記目的

《物權(quán)法》構(gòu)建的不動(dòng)產(chǎn)登記制度基本上是以不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)為核心的，旨在確認(rèn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)、保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)和公示不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)并保護(hù)交易安全，幾乎沒(méi)有涉及不動(dòng)產(chǎn)監(jiān)管。如果未來(lái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記法》沿襲《物權(quán)法》的這一理念來(lái)構(gòu)建不動(dòng)產(chǎn)登記制度，可能會(huì)給現(xiàn)有的土地登記制度帶來(lái)一些影響，長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)土地登記來(lái)實(shí)施土地管理的目的恐怕要采用另外的方式予以實(shí)現(xiàn)。

此外，《物權(quán)法》中還出現(xiàn)了兩種新的登記形式，即異議登記和預(yù)告登記。異議登記是為了保護(hù)利害關(guān)系人的權(quán)利而進(jìn)行異議登記來(lái)限制登記簿記載的權(quán)利人的權(quán)利。[30]預(yù)告登記是為了保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)受讓人的權(quán)利而進(jìn)行預(yù)告登記來(lái)限制出讓人的物權(quán)。[31]

小結(jié)：以確認(rèn)土地產(chǎn)權(quán)、保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)、保護(hù)交易安全、實(shí)施土地管理等為目的的土地登記

自從2002年《土地登記資料公開查詢辦法》發(fā)布以來(lái)，國(guó)土資源部對(duì)土地登記的目的有了更為全面的認(rèn)識(shí)，一般把土地登記視為可以實(shí)現(xiàn)多種目的的一種手段，這些目的包括確認(rèn)土地產(chǎn)權(quán)、保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)、保護(hù)交易安全、實(shí)施土地管理等。例如，2003年11月14日國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地登記工作的通知》中認(rèn)為：“土地登記作為一項(xiàng)重要的法律制度，對(duì)明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保護(hù)土地權(quán)利人的利益，保障土地交易安全，維護(hù)土地市場(chǎng)秩序具有重要的作用……規(guī)范土地登記行為，是規(guī)范土地市場(chǎng)、加強(qiáng)土地管理的一項(xiàng)重要措施，是把“三個(gè)代表”重要思想落到實(shí)處，真正保障土地權(quán)利人合法權(quán)益的具體體現(xiàn)……土地權(quán)屬是土地管理的重要內(nèi)容，是土地登記的核心環(huán)節(jié)，要把土地權(quán)屬放在土地登記的首要位置，確保登記的土地權(quán)屬準(zhǔn)確、合法、有效……”2006年5月25日國(guó)土資源部《關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)土地登記規(guī)范化檢查方案〉的通知》指出：“為進(jìn)一步規(guī)范土地登記工作，充分發(fā)揮土地登記對(duì)于嚴(yán)格土地管理，保護(hù)土地權(quán)利人合法權(quán)益，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展的重要作用……”

五、評(píng)析與展望

在不同的歷史時(shí)期，中國(guó)的土地登記有著不同的目的；在同一個(gè)歷史時(shí)期，中國(guó)的土地登記有著多元的目的，當(dāng)然，在各種目的之間存在著主次之分。1949年以來(lái)，中國(guó)的土地登記分別經(jīng)歷了建國(guó)初期的以推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展為根本目的到改革開放之后以實(shí)施土地管理和確認(rèn)、保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)為主要目的，再到2002年以來(lái)彰顯公示物權(quán)變動(dòng)、保護(hù)土地物權(quán)交易安全的目的。2007年通過(guò)的《物權(quán)法》確立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，在未來(lái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的大背景下，土地登記將會(huì)延續(xù)怎樣的目的呢？我認(rèn)為，首先，將來(lái)的土地登記仍然會(huì)具有多元目的；其次，在多元目的中，哪些目的會(huì)成為主要目的要視將來(lái)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置而定。

當(dāng)下中國(guó)的理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于如何統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)尚未達(dá)成共識(shí)，基于本文的主題，可以將各方的意見(jiàn)分成兩種：其一，由現(xiàn)有的土地管理部門負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記；其二，由土地管理部門之外的主體負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

如果按照第一種意見(jiàn)，由土地管理部門負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，那么將很難避免土地管理部門繼續(xù)把土地登記作為實(shí)施土地管理的一種重要手段；如果按照第二種意見(jiàn)，由土地管理部門之外的主體負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，例如，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，那么土地管理部門即使要借助于土地登記來(lái)實(shí)施土地管理，也只能依據(jù)司法行政機(jī)關(guān)提供的登記信息來(lái)實(shí)現(xiàn)此目的，而不能像以前那樣利用自己下屬的登記機(jī)構(gòu)來(lái)達(dá)到此目的。這樣，土地登記的行政管理目的必將被大大削弱，借助于土地登記來(lái)實(shí)施土地管理將會(huì)從1982年以來(lái)土地登記的主要目的演變?yōu)楦綆康模绠?dāng)下稅務(wù)部門要以土地變更登記為依據(jù)來(lái)征稅，致使土地登記附帶具有征稅的目的一樣。無(wú)論按照上述第一種意見(jiàn)還是第二種意見(jiàn)來(lái)設(shè)置不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，根據(jù)2007年《物權(quán)法》第6條、第9條、第18條等的規(guī)定，土地登記的確認(rèn)、保護(hù)土地物權(quán)和保護(hù)土地物權(quán)交易安全的兩個(gè)目的將會(huì)是未來(lái)土地登記的兩大主要目的。也就是說(shuō)，上述兩種意見(jiàn)對(duì)于土地登記目的的關(guān)鍵影響在于借助于土地登記來(lái)實(shí)施土地管理會(huì)不會(huì)繼續(xù)成為土地登記的主要目的。

綜上，中國(guó)未來(lái)的土地登記將仍然具有多元目的，在多元目的中，確認(rèn)、保護(hù)土地物權(quán)和保護(hù)土地物權(quán)交易安全將會(huì)成為兩大主要目的。至于土地登記的行政管理目的能否被削弱，要視不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置而定。

注釋:

[②]參見(jiàn)山菊滿坡：“56年前的土地房產(chǎn)證”；半心望峰：“中華人民共和國(guó)的第一批房產(chǎn)證”。

[③]1949年《共同綱領(lǐng)》第四章經(jīng)濟(jì)政策第27條規(guī)定：“土地改革為發(fā)展生產(chǎn)力和國(guó)家工業(yè)化的必要條件。凡已實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須保護(hù)農(nóng)民已得土地的所有權(quán)。凡尚未實(shí)行土地改革的地區(qū)，必須發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾，建立農(nóng)民團(tuán)體，經(jīng)過(guò)清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項(xiàng)步驟，實(shí)現(xiàn)耕者有其田?！?950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》第1條規(guī)定：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開辟道路?！?/p>

[④]1950年3月31日政務(wù)院頒布的《契稅暫行條例》第3條規(guī)定：“凡土地房屋之買賣、典當(dāng)、贈(zèng)與或交換，均應(yīng)憑土地房屋所有證并由當(dāng)事人雙方訂立契約，由承受人依照本條例完納契稅。”1951年2月12日政務(wù)院公布《關(guān)于土地房產(chǎn)所有證收費(fèi)的決定》。《決定》規(guī)定，凡在土地改革以后發(fā)給土地證時(shí)，應(yīng)一律收取土地證費(fèi)，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般分為兩類：水田及場(chǎng)院、宅基，每市畝收5市斤；早地，每市畝收市斤。對(duì)地廣人稀土地饒瘠的地區(qū)，土地證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可酌予降低，由各級(jí)人民政府制訂實(shí)施辦法，報(bào)請(qǐng)財(cái)政部備案。1951年6月23日財(cái)政部發(fā)布《農(nóng)業(yè)稅查田定產(chǎn)工作實(shí)施綱要》，“為貫徹農(nóng)業(yè)稅依率計(jì)征”而部署“查清田畝，定實(shí)產(chǎn)量”工作。

[⑤]謝在全：《民法物權(quán)論》，中國(guó)政法大學(xué)出版杜1999年版，第57頁(yè)。

[⑥]《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》第一次完整地提出了我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)主義逐步改造的具體道路，即個(gè)體農(nóng)民經(jīng)過(guò)具有社會(huì)主義萌芽的互助組，至半社會(huì)主義性質(zhì)的初級(jí)化，再到完全社會(huì)主義性質(zhì)的高級(jí)化。

[⑦]1963年3月20日中共中央《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中指出：“社員宅基地，包括有建筑物和沒(méi)有建筑物的空白宅基地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣，但仍歸各戶長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變。生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。”

[⑧]1982年12月4日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！?/p>

[⑨]1988年4月12日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第2條將憲法第10條第4款：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”修改為：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”

[⑩]國(guó)土資源部地籍管理司的職能擬定地籍管理辦法，擬定土地調(diào)查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、地籍調(diào)查和統(tǒng)計(jì)的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，組織土地資源現(xiàn)狀調(diào)查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、地籍權(quán)屬調(diào)查、變更調(diào)查及統(tǒng)計(jì)；擬定土地確權(quán)、登記、發(fā)證和權(quán)屬糾紛調(diào)處規(guī)則和權(quán)屬管理辦法，承擔(dān)調(diào)處重大土地權(quán)屬糾紛。

[11]1987年10月4日國(guó)家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)地籍管理工作的通知》中認(rèn)為，“當(dāng)前，我國(guó)地籍管理工作主要包括土地調(diào)查、土地登記、土地統(tǒng)計(jì)和土地分等定級(jí)四方面工作……”1992年1月31日國(guó)家土地管理局發(fā)布的《日常地籍管理辦法〈農(nóng)村部分〉(試行)》中也將土地初始登記和變更登記納入了地籍管理。

[12]1990年4月17日國(guó)家土地管理局《關(guān)于認(rèn)真做好地籍調(diào)查、土地登記發(fā)證等工作的通知》中指出：“土地登記發(fā)證是地籍管理的核心，各地要根據(jù)《土地登記規(guī)則》的要求，對(duì)經(jīng)過(guò)地籍調(diào)查達(dá)到“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”的宗地及時(shí)進(jìn)行注冊(cè)登記，頒發(fā)土地證書?！?991年9月13日國(guó)家土地管理局《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)土地登記工作的通知》指出：“土地登記是地籍管理的核心，也是土地管理的一項(xiàng)重要日常工作，各級(jí)土地管理部門，要把土地登記列入土地管理的重點(diǎn)工作之一……”

[13]國(guó)家土地管理局1991年11月27日發(fā)布的《關(guān)于利用土地詳查成果進(jìn)行土地登記有關(guān)問(wèn)題的通知》中指出，“充分利用土地詳查成果，作好初始土地登記，盡快建立健全土地登記制度……土地詳查成果是進(jìn)行初始土地登記的基礎(chǔ)資料，土地詳查完成后，應(yīng)將土地詳查成果中的數(shù)據(jù)、圖件交集體土地所有者或國(guó)有土地使用者核實(shí)，作為上述土地所有者、使用者申請(qǐng)土地登記的依據(jù)。”

[14]1995年《土地登記規(guī)則》第6條：“土地登記依照下列程序進(jìn)行：(一)土地登記申請(qǐng)；(二)地籍調(diào)查；(三)權(quán)屬審核；(四)注冊(cè)登記；(五)頒發(fā)或者更換土地證書。

[15]國(guó)家城市建設(shè)總局1982年3月27日發(fā)布的《關(guān)于城市房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理暫行規(guī)定》中規(guī)定：“凡在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的房地產(chǎn)，不論屬于國(guó)家、集體或個(gè)人所有，均須到當(dāng)?shù)胤抗軝C(jī)關(guān)辦理產(chǎn)權(quán)登記，領(lǐng)取房地產(chǎn)所有證?！?/p>

[16]1986年6月25日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第9條規(guī)定：“集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)所有權(quán)。全民所有制單位、集體所有制單位和個(gè)人依法使用的國(guó)有土地，由縣級(jí)以上地方人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。”1990年5月19日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第16條規(guī)定：“土地使用者在支付全部土地使用權(quán)出讓金后，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定辦理登記，領(lǐng)取土地使用證，取得土地使用權(quán)?！?/p>

[17]1987年11月10日國(guó)家土地管理局《關(guān)于開展土地登記發(fā)證試點(diǎn)工作的通知》中指出：“為了維護(hù)社會(huì)主義土地公有制，保護(hù)國(guó)有土地使用者，集體土地所有者及其建設(shè)用地使用者的合法權(quán)益，應(yīng)對(duì)其使用權(quán)和所有權(quán)進(jìn)行注冊(cè)、登記，核發(fā)證書?！?/p>

[18]1998年8月29日修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第13條規(guī)定：“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”

[19]1998年12月27日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第3條第1款規(guī)定：“國(guó)家依法實(shí)行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”

[20]1989年11月18日國(guó)家土地管理局發(fā)布的《土地登記規(guī)則》第13條：“土地登記申請(qǐng)書應(yīng)載明下列基本事項(xiàng)，并由申請(qǐng)者簽名蓋章。申請(qǐng)者名稱、地址；土地座落、面積、用途；土地所有權(quán)、使用權(quán)、他項(xiàng)權(quán)利權(quán)屬來(lái)源的證明；其他。”

[21]1993年2月23日國(guó)家土地管理局發(fā)布的《關(guān)于變更土地登記的若干規(guī)定》中規(guī)定的變更土地登記的范圍包括：土地權(quán)屬變更登記、他項(xiàng)權(quán)利變更登記、更名登記、更址登記、土地用途變更登記、注銷登記。

[22]1995年12月28日國(guó)家土地管理局發(fā)布的《土地登記規(guī)則》第11條規(guī)定：“……土地登記申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)載明……(1)申請(qǐng)者名稱、地址；(2)土地座落、面積、用途、等級(jí)、價(jià)格；(3)土地所有權(quán)、使用權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利權(quán)屬來(lái)源證明；(4)其他事