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發(fā)

系

列“資源+綜合開發(fā)”項目受到市場廣泛關注基本概念定義“資源+綜合開發(fā)”項目是指：采取政府匹配礦山、砂石骨料、煤矸石、河砂等資源，社會資本參與，通過城市綜合開發(fā)實現自求平衡的項目。p

“資源+綜合開發(fā)”項目特征資源與項目的關系大致分為三種?

市場化程度高，受到市場青睞：目前投資人和政府在合作過程中，正在探索“資源+綜合開發(fā)”項目的投資模式，即政府方和社會資本方達成一致，將礦山開采權、砂石、尾礦等自然資源以及對應特許經營權作為資源作為項目的副產物如流域治理項目中，河道砂石作為項目的副產物，可作為建筑工程的原材料。資源配置給項目，從而豐富項目的回報使項目能夠按照市場化的方式運作。，增強項目的投資平衡性，資源作為項目的一部分?

投資模式簡易，具備市場空間和政策支持：“資源+”類型的項目較多采用

、特許經營和市場化等模式，具備一定的市場空間，有國家、如礦山修復項目、生態(tài)旅游項目等，資源為項目的組成部分。地方層面政策的支持，具備一定的可操作性。資源作為項目平衡?

資源和項目的關系是重點：

“資源+”類型的項目由于涉及到采礦權、采砂權，相對復雜，需要厘清資源獲取和項目獲取的聯(lián)動關系、收益分成機制和資金路徑。如資源+產業(yè)集群項目，通過礦產開發(fā)收益，或將礦業(yè)權依法轉讓、出租等方式取得的收入，籌集用于項目的建設資金?！坝新浴逼瑓^(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺1資源型城市具備市場拓展空間市

場

空

間根據此前國務院發(fā)布《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》，國務院認定全國資源型城市（成長型/成熟型/衰退型/再生型）共262個。成長型城市資源開發(fā)處于上升階段，資源保障潛力大，經濟社會發(fā)展后勁足，是我國能源資源的供給和后備基地。成熟型城市資源開發(fā)處于穩(wěn)定階段，資源保障能力強，經濟社會發(fā)展水平較高，是現階段我國能源資源安全保障的核心區(qū)。衰退型城市資源趨于枯竭，生態(tài)環(huán)境壓力大，是加快轉變經濟發(fā)展方式的重點難點地區(qū)。再生型城市基本擺脫了資源依賴，今后要加快發(fā)展現代服務業(yè)，加大民生投入。完善城市功能，提高城市品位，形成區(qū)域中心城市、生態(tài)宜居城市或著名旅游城市。圖片：余建輝,李佳洺,張文忠.中國資源型城市識別與綜合類型劃分[J].地理“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺2學報,2018,73(04):677-687.“資源+綜合開發(fā)”項目需要注重與產業(yè)結合政

策

支

持《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》指出，資源型城市應依托現有產業(yè)基礎，大力發(fā)展接續(xù)替代產業(yè)，增強科技創(chuàng)新能力，積極推進新型工業(yè)化，提升產業(yè)競爭力，實現產業(yè)多元發(fā)展和優(yōu)化升級。大力發(fā)展特色服務業(yè)培育壯大優(yōu)勢替代產業(yè)結合資源型城市產業(yè)基礎和發(fā)展導向，積極適應市場需求變化和科技進步趨勢，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，積極發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)，努力培育新的支柱產業(yè)。發(fā)展類型豐富、特色鮮明的現代服務業(yè)。4251合理引導產業(yè)集聚發(fā)展3加強規(guī)劃統(tǒng)籌，優(yōu)化產業(yè)布局，引導產業(yè)向重點園區(qū)和集聚區(qū)集中，形成集約化、特色化的產業(yè)發(fā)展格局。優(yōu)化發(fā)展資源深加工產業(yè)積極發(fā)展吸納就業(yè)能力強支持資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢轉化，有序推進資源產業(yè)向下游延伸，大力發(fā)展循環(huán)經濟。的產業(yè)大力發(fā)展帶動就業(yè)能力強、市場前景好的勞動密集型產業(yè)。“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺3政策背景——鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復政

策

支

持《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》國辦發(fā)〔2021〕40號?

文件要點：堅持保護優(yōu)先、系統(tǒng)修復、政府主導、市場運作。?

鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，圍繞生態(tài)保護修復開展生態(tài)產品開發(fā)、產業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、技術服務等活動，對區(qū)域生態(tài)保護修復進行全生命周期運營管護。?

重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生態(tài)保護修復。對有明確責任人的生態(tài)保護修復，由其依法履行義務，承擔修復或賠償責任。?

社會資本參與方式：自主投資模式、與政府合作模式、公益參與模式。?

社會資本收益獲取方式：生態(tài)保護修復+產業(yè)導入、碳匯交易、資源綜合利用收益等。“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺4政策背景——鼓勵礦山土地綜合修復利用政

策

支

持自然資源部《關于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復的意見》（2019年12月）?

文件要點：通過政策激勵，吸引各方投入，推行市場化運作、科學化治理的模式，加快推進礦山生態(tài)修復。?

鼓勵對修復后礦山土地進行綜合利用：允許社會資本通過公開競爭方式將礦山修復后獲得土地使用權，用于工業(yè)、商業(yè)等經營性用途，或是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產等農用地承包經營；?

土地指標流轉：礦山修復后形成新增耕地指標的，可參照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域范圍內流轉使用。?

可合理利用廢土石料：對于礦山修復過程中產生的廢土石料，可納入縣級公共資源交易平臺對外銷售，銷售收益全部用于積極影響：激發(fā)了社會資本參與生態(tài)修復的積極性，自然資源部在2020年11月發(fā)布的《社會資本參與國土空間生態(tài)修復案例（第一批）》介紹了山東、安徽、云南、浙江、河南等地的廢棄礦山市場化修復案例。地區(qū)生態(tài)修復，保障社會投資主體的合理收益?！坝新浴逼瑓^(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺5政策背景——地方層面也出臺了一系列支持政策政

策

支

持近年來，各地方政府陸續(xù)出臺了支持政策，鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復浙江省四川省河北省貴州省《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復實施意見》，從規(guī)劃管控、產權激勵、土地指標流轉使用、生態(tài)資源權益交易、資源利用、財稅支持、金融扶持7個方面共出臺21條政策，支持社會資本參與生態(tài)保護修復?！墩憬∩鷳B(tài)環(huán)境保護條例》，鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)環(huán)境修復。鼓勵社會資本參與生態(tài)產品經營開發(fā)，支持創(chuàng)建生態(tài)產品區(qū)域公用品牌和區(qū)域特色農產品品牌?！端拇ㄊ∪嗣裾P于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，推進生態(tài)建設主體多元化。在嚴格保護森林資源前提下，鼓勵社會資本積極參與生態(tài)建設與保護?！蛾P于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的實施意見》提出，鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，推動生態(tài)保護修復高質量發(fā)展?！坝新浴逼瑓^(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺6“資源+綜合開發(fā)”項目在全國有廣泛的成功案例典型案例分析十四五已招標“資源+綜合開發(fā)”項目（部分）項目所在城市?

項目市場化運營，減輕項目名稱項目規(guī)模實施企業(yè)政府的財政負擔?

同時可以促進當地協(xié)調發(fā)展對政府百年國際賽道城廢棄礦區(qū)綜合治遼寧阜新20億元中科盛聯(lián)公司理項目?

為當地提供更多的就業(yè)機會安徽省淮北市綠金湖的采煤塌陷地治理項目安徽交通航務工程公司、安徽建工聯(lián)合體安徽淮北內蒙古赤峰重慶銅梁區(qū)22億元17.4億元72.1億元寧城縣螞蟻山生態(tài)環(huán)境治理建設項目北礦城生態(tài)科技集團有限公司銅梁區(qū)獨立工礦區(qū)轉型升級產城中國水利水電第五工程局有限公司對城市對企業(yè)融合項目?

再次利用土地資源，有效緩解人地矛盾?

項目收益有一定保障?

促進市場化轉型?

享受稅收優(yōu)惠中鐵建重慶投資集團、中鐵十九局、重慶市潼誠股權投資基金管理有限公司聯(lián)合體重慶市潼南區(qū)產教融合示范片區(qū)項目重慶潼南區(qū)24億元?

改善人居環(huán)境、防止生態(tài)系統(tǒng)退化?

發(fā)揮企業(yè)社會價值“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺7案例一：礦山尾礦廢棄資源化利用典型案例分析u

阜新市百年國際賽道城廢棄礦區(qū)綜合治理項目——模式?

項目區(qū)位：遼寧省阜新市?

投資規(guī)模：約20億元?

項目范圍：約5平方公里?

建設內容:政府授權招標/社會投資人實施機構社會資本地質災害治理和生態(tài)修復工程可行性缺口補助設計、投融資、建設、施工、運營、管理、維護項目公司財政局市政基礎設施工程項目賽道公園項目煤矸石特許經營權生態(tài)環(huán)保治理關聯(lián)產業(yè)運營賽道賽事管理服務中心營業(yè)收入歷史建筑修復工程賽道公園觀光小火車工程等內容。?

合作期：建設期2年，運營期28年，合作期30年。地質災害治理生態(tài)修復工程市政基礎設施賽道賽事管理服務中心歷史建筑修復工程觀光小火車工程?

回報經營權）：旅游收益+煤矸石加工銷售收入（特許“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺8案例一：礦山尾礦廢棄資源化利用典型案例分析u

阜新市百年國際賽道城廢棄礦區(qū)綜合治理項目——項目要點O1O2通過授予特許經營權，以煤矸石收益做補貼文體、文旅、文娛、文創(chuàng)同頻共振p

項目通過廢棄煤矸石再利用開發(fā)的方式，形成一定收益補貼社p

以高水平賽事和節(jié)慶活動為依托，將有形資源和無形資源相結合，會投資人。打造場景優(yōu)勢、塑造城市品牌。p

市政府授予中科盛聯(lián)公司對新邱露天礦山約24平方公里范圍內總量不低于3億立方米煤矸石的使用權和經營權，煤矸石銷售收益用于支付本項目可行性缺口補貼。p

以賽車、籃球、無人機、競走等賽事為切入點，探索出一條文體、文旅、文娛、文創(chuàng)融合發(fā)展的全新路徑。p

市人大會通過了《阜新市人民政府關于將中國阜新百年國項目財政支出納入市本級中長期財政規(guī)劃的際賽道城一期報告》?！坝新浴逼瑓^(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺9案例二：土地出讓、指標流轉類典型案例分析u

安徽省淮北市綠金湖的采煤塌陷地治理項目——BOT）模式?

項目區(qū)位：安徽省淮北市?

投資規(guī)模：約22億元?

項目范圍：約3.61萬畝?

建設內容:排水工程、清淤工程、挖方工程、填方工程、土地平整、生態(tài)修復、資源保護、科學研究、旅游休閑?

合作期：建設期擬定1.5年，養(yǎng)護期10年?

回報：騰退土地的土地出讓收入?

回報機制：政府購買服務“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺10案例二：土地出讓、指標流轉類典型案例分析u

安徽省淮北市綠金湖的采煤塌陷地治理項目——項目要點O1O2騰退土地再利用多渠道解決資金難題p

治理完成后，區(qū)域內建設用地開發(fā)收益近期有望達到

25

億p

項目共獲得中央財政專項資金約2億元，資金缺口高達20多億元，可以覆蓋本項目總投資。元。項目采用難題。項目融資模式開展綠金湖治理，解決了資金p

項目征遷補償款應計入可利用土地一級開發(fā)成本，定向收回。p

治理工程可通過周邊經營性用地升值部分收回;治理完成后的早期,未形成出讓收益時由市財政予以補貼。p

項目公司通過在合作期內取得購買服務費，以補償經營成本、還本付息、應繳稅金、回收投資和獲取合理的投資回報?！坝新浴逼瑓^(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺11案例三：同產城融合、基礎設施相結合典型案例分析u

銅梁區(qū)獨立工礦區(qū)轉型升級產城融合項目?

項目區(qū)位：重慶市銅梁區(qū)?

投資規(guī)模：約72.1億元區(qū)政府授權?

建設內容:招標/社會投資人實施機構社會資本新興產業(yè)引入發(fā)展服務礦山標準化開采可行性缺口補助設計、投融資、建設、施工、運營、管理、維護項目公司財政局文化、教育、應急保障、公共停車等完善新興工業(yè)區(qū)基礎設施及配套?

合作期：20年，其中建設期4年，運營期16年。礦石開采銷售產城融合運營營業(yè)收入?

回報：由項目自身經營性收益（即使用者基礎設施建設公共服務設施建設產業(yè)發(fā)展服務付費）、配置礦石資源開采所產生的收益及政府可行性缺口補助（即政府付費）共同組成文化教育停車應急保障“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺12案例三：同產城融合、基礎設施相結合典型案例分析u

銅梁區(qū)獨立工礦區(qū)轉型升級產城融合項目——項目要點O1O2產城融合+礦產開發(fā)調整機制p

項目包含產城融合基礎建設（A

包）與礦產開發(fā)（B

包）兩個部分，項目收入由礦石資源收益和使用者付費、可行性缺口補助組成。p

區(qū)主管部門未按照約定規(guī)模足額下達開采計劃，或因礦山儲量不足，造成產出規(guī)模未達到預期要求缺額部分需政府方承擔，另行配置等價值資源或給與現金補償。p

礦石資源開采收益由項目公司自行競標獲得礦業(yè)權，并組織生產實現，實行完全的市場化運作。p

為應對項目公司溢價競得礦業(yè)權情況，項目公司取得礦業(yè)權的成本，計入礦業(yè)開發(fā)的總成本，后期與礦石銷售市場價格掛鉤，調整政府分紅比例，或制定相關資金池補貼機制。p

特許經營部分由項目公司按市場化方式運作并自負盈虧。p

可行性缺口補助按照績效考核結果支付，該項付費的資金主要為礦產資源開采銷售所產生的區(qū)級非專項使用稅費收入“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺13案例四：使用者付費+資源配置典型案例分析u

重慶市潼南區(qū)產教融合示范片區(qū)項目?

項目區(qū)位：重慶市潼南區(qū)?

投資規(guī)模：約24億元?

項目范圍：約1200畝?

建設內容:政府授權招標/社會投資人實施機構社會資本教學樓、宿舍樓河砂特許經營權設計、投融資、建設、施工、運營、管理、維護項目公司政府圖書館、創(chuàng)新孵化中心、國際交流中心等道路、綠化等配套設施。經營性設施經營河砂經營?

合作期：建設期4年，運營期23年，合作期25營業(yè)收入年。卵石河砂?

回報：使用者付費+資源配置（河砂開采學校服務設施停車位加工、加油站經營）機制砂多功能體育館其他河道砂石資源“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺14案例四：使用者付費+資源配置典型案例分析u

重慶市潼南區(qū)產教融合示范片區(qū)項目——項目要點O1O2河道采砂權+特許經營超額收益分配/救濟機制p

潼南區(qū)政府將授予項目公司全區(qū)河道砂石資源的特許經營權，p

當超額收益在10%～50%以內時，社會資本與政府方按1:9比例分配；當超額收益大于50%時由政府方全額分配。p

當砂石市場價格劇烈波動，

實際銷售價格低于預測價格

10%及以上，導致項目公司難以維持正常運行時，政府方可啟動救濟機制。并在于項目合作期內自行開展生產經營，所得收益全部用項目資金平衡。p

河道砂石資源開采授權的落實，將作為協(xié)議正式生效的前置條件。此外，區(qū)政府還在項目建成后至合作期結束，將一座區(qū)屬已建加油站的經營權授予項目公司，由項目公司在運營期內自行經營?！坝新浴逼瑓^(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺15關于“資源+綜合開發(fā)”，投資人關心的問題項目核心問題采礦權如何獲取010203我國的自然資源是國家所有的，須經過行政許可程序取得。行政許可程序包括獲得采礦許可證或者采礦權出讓協(xié)議等方式。前者是典型的行政許可許可程序，后者是通過公開招標、拍賣、掛牌出讓等方式出讓采礦權。模式產生的資源如何交易對經批準設立的工程建設項目和整體修復區(qū)域內按照生態(tài)修復方案實施的修復項目，在工程施工范圍及施工期間采挖的砂石，除項目自用外，多余部分允許依法依規(guī)對外銷售。采礦權和項目的聯(lián)動如何將資源與項目整體打包，通過合法地形式獲得資源同時完成相應的項目建設；獲取資源后，資源和基建的資金流轉怎樣設計；資源收益若不能如期實現，風險如何處置；投資主體、工程主體、資源開發(fā)主體如何進行利益分配等?！坝新浴逼瑓^(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺16采礦權的獲取需經公開程序項目運作要點從采礦權權屬來看，需要根據項目所在地政策，區(qū)分社會資本是否參與礦業(yè)開發(fā)兩種情況社會資本不參與礦業(yè)開發(fā)社會資本參與礦業(yè)開發(fā)l

如江西、福建地區(qū)，當社會資本不參與礦業(yè)開發(fā)，僅參與礦山生態(tài)治理修復工程時，針對廢棄礦山、已設采礦權的礦山的生態(tài)修復類工程，不需要再設置采礦權，修復過程中開采出的砂石除自用外，可經政府統(tǒng)一平臺銷售，銷售所得收益用于區(qū)域生態(tài)修復，同時需保障社會資本合理收益。l

1)

公開競拍：社會資本參與礦業(yè)開發(fā)時，在采礦權未出讓的礦區(qū)，社會資本需通過公開招標、拍賣、掛牌等形式獲取采礦權，采礦權費用可納入礦業(yè)開發(fā)投資成本中，后期與礦石銷售市場價格掛鉤l

2)

特許經營：?

a.政府將特許經營權授予—平臺公司—平臺公司負責統(tǒng)一開采、銷售?

b.政府將特許經營權授予—平臺公司作為股東的項目公司—項目公司統(tǒng)一開采、銷售“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺17通過招拍掛獲得采礦權項目運作要點采礦權出讓方式——招標、拍賣、掛牌依據探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法(試行)

（國土資發(fā)〔2003〕197號），提出：?

“采礦權招標，是指主管部門發(fā)布招標公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ耐稑巳藚⒓油稑?，根據投標結果確定探礦權采礦權中標人的活動?！?

“采礦權拍賣，是指主管部門發(fā)布拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定探礦權采礦權競得人的活動。”?

“采礦權掛牌，是指主管部門發(fā)布掛牌公告，在掛牌公告規(guī)定的期限和場所接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果確定探礦權采礦權競得人的活動。”依據《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號），提出：?

石灰?guī)r（建筑石料用）、砂巖（磚瓦用）、天然石英砂（建筑、磚瓦用）、粘土（磚瓦用）、頁巖（磚瓦用）屬于第三類礦產，應當以招標、拍賣、掛牌方式直接出讓采礦權，不設置探礦權?！坝新浴逼瑓^(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺18通過招拍掛獲得采礦權項目運作要點招標、拍賣、掛牌流程示意圖招標出讓示意圖拍賣出讓示意圖掛牌出讓示意圖“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺19建設工程獲取多余砂石可進行對外銷售項目運作要點2020年3月，國家等十五部門和單位印發(fā)的《關于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導意見》規(guī)定，對經批準設立的工程建設項目和整體修復區(qū)域內按照生態(tài)修復方案實施的修復項目，在工程施工范圍及施工期間采挖的砂石，除項目自用外，多余部分允許依法依規(guī)對外銷售。獲取砂石制定地點堆放河道清淤采砂余出建設工程采砂余出違法收繳國有平臺統(tǒng)一銷售納入財政統(tǒng)一管理河道清淤工程除自用外土地平整建設工程公開競價財政管理“有略”片區(qū)開發(fā)策略管理平臺“有例”城市開發(fā)投資決策支持平臺20存量砂石可通過公開招拍掛出讓項目運作要點【參考實例】2019年9月，浙江省杭州市為規(guī)范國有資產的管理，改變以往部分施工企業(yè)將原屬國有資產石料資源占為己有亂象，臨安區(qū)就職教中心新建項目場地平整產生的廢棄建筑石料公開拍賣。對政府重點工程項目產生的廢棄石料及河道清淤砂石進行公開依法處置，按程序審批后，通過公開拍賣的方式進行處置，拍賣處置收入屬政府非稅收入，按“收支兩條線”管理，凈收益全額上繳區(qū)財政。廢棄建筑石料最終以8040萬元的價格成交，國有資產增值率達151.25%。【參考實例】

2022年7月，浙江省衢州市江山市發(fā)布的土石方、河道清