行政倫理學(xué)教程（第二版）張康之李傳軍主編行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材1第九章行政紀律

本章重點：1、行政紀律的含義、內(nèi)容、特征和意義2、通過與法律規(guī)范、組織規(guī)范和制度規(guī)范的比較，確立行政紀律的地位

3、探討行政紀律的生成和運行機制

行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材2案例：考題泄密案我們一生要經(jīng)過很多次的考試，特別是高考，常常成為許多人人生的轉(zhuǎn)折點。對于苦苦攻讀多年的學(xué)生來說，他們最害怕的就是不公平的考試，比如說考題泄露、考試舞弊等等，在重慶這種考試舞弊的案件就真的發(fā)生了。2003年12月底，重慶市警方接到線索有人在倒賣大學(xué)英語四級考試和研究生入學(xué)考試英語答案。而在此時，浙江省杭州市公安局也接到報案，在12月27日的四級英語考試時，有大量的杭州考生攜帶試卷答案進考場，經(jīng)鑒定，答案的準確率在85％以上。公安機關(guān)立即在考生中展開偵查。很快，出賣考題的杭州考生郭劍被抓獲。據(jù)他交代，他只是花了12萬元從重慶楊老師那里買來的。那么，這個楊老師又到底是誰呢？這起案件也引起了國家教育部和公安部的重視，他們也曾先后到重慶警方指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作。經(jīng)過公安機關(guān)周密的偵查，楊老師的一個主要幫手肖怡進入了警方的視線。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材32004年1月18日晚，犯罪嫌疑人肖怡首先落網(wǎng)。經(jīng)過突擊審查，肖怡交代了楊老師的真實身份和詳細地址。偵查人員連夜出擊，將正在銷毀證據(jù)的楊老師抓獲。自稱楊老師的她終于露出了廬山真面目。她真名叫孔靜，25歲，西南農(nóng)業(yè)大學(xué)外國語學(xué)院教師，偵查人員在她的家中搜出了大量的假身份證、信用卡和通訊工具。孔靜2001年畢業(yè)于四川外國語學(xué)院，畢業(yè)后被聘到西南農(nóng)業(yè)大學(xué)外國語學(xué)院任教。第二年的六月份就開始倒賣答案。那么，剛剛參加工作的她是怎么想到去倒賣答案并屢屢成功的呢？原來，按照四六級考試的規(guī)定，每次考試于當(dāng)天上午9點進行，監(jiān)考老師可以提前半個小時到一個小時領(lǐng)到試卷，然后去準備考場。由于西南農(nóng)業(yè)大學(xué)有200多個考場，工作量大，考務(wù)組便在早上8點開始將試卷發(fā)放到監(jiān)考老師的手中，正是這一個小時的間隔時間讓孔靜覺得有空可鉆，她決定在這段時間里將試題偷出來。拿到試卷以后，她私自拆了試卷。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材4據(jù)孔靜交代，她拿到試卷后躲進衛(wèi)生間將試卷袋拆封，抽出一套試卷交給等候在那里的肖怡迅速拿出去復(fù)印，然后再將原件放進試卷袋，復(fù)印件則由肖怡送到了孔靜的家中。此時，四川外國語學(xué)院的幾個在讀研究生，也是孔靜的同學(xué)受孔靜的安排，于考試當(dāng)天聚集在孔靜的家中分頭做題。因為她們的英語水平都非常高，在二十分鐘之內(nèi)整個試題的答案就完全成型了。半個小時后，大家將答案匯總，然后上網(wǎng)通過QQ聊天軟件發(fā)送給全國各地的買主。據(jù)公安機關(guān)初步統(tǒng)計，在2002年6月、12月和2003年12月的3次全國四級英語考試中，孔靜等人采取這種方法將考試答案販賣給了重慶、浙江、北京等11個省市的幾百名考生，獲利近20萬元，有的考生將答案再次倒賣。2004年3月，孔靜等直接參與策劃實施倒賣答案者因涉嫌泄漏國家機密罪被批準逮捕，幫助她做題的幾名學(xué)生受到了所在學(xué)校的嚴肅處理，而那些買答案的學(xué)生也將面臨被開除的命運。

行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材5本案例所揭露的是一起國家工作人員違反保密安全紀律乃至觸犯刑律的案件。行政人員作為國家工作人員，當(dāng)然應(yīng)該嚴格遵守行政紀律。那么，什么是行政紀律呢，我們先來學(xué)習(xí)本章第一節(jié)。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材6第一節(jié)行政紀律概述一、行政紀律的含義

行政紀律是行政組織為了維護公共利益和組織整體利益而制定的一種要求行政人員在行政管理活動甚至個人生活中必須遵守的行政準則和行為規(guī)范。對于行政紀律的概念，可以從以下三個方面來理解：從行政紀律的目的來看，它是政府為維護公共利益的需要而制定并專門用于約束和限制行政人員的行政行為的規(guī)范。從行政紀律的內(nèi)容上看，它與行政管理的各個方面的要求是一致的。從行政紀律的性質(zhì)上來看，它是一種帶有強制性的行為規(guī)范。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材7

第一節(jié)行政紀律概述二、行政紀律的內(nèi)容我國政府中的行政紀律包括六個方面：1.政治紀律：政治紀律是對行政人員行政管理活動中的政治性質(zhì)以及涉及到政治方面的行為的規(guī)定。2.工作紀律：工作紀律是對行政人員在自己的職責(zé)范圍內(nèi)開展日常工作的基本要求。3.保密安全紀律：保密安全紀律是對行政管理活動中的一些特殊崗位上的行政人員提出的紀律要求。4.廉政紀律：廉政紀律是廉政建設(shè)制度化的具體措施，體現(xiàn)了國家和政府廉政建設(shè)的要求。5.財經(jīng)紀律：財經(jīng)紀律主要是指一些與政府經(jīng)濟活動和經(jīng)濟秩序相關(guān)的紀律，是關(guān)于行政人員財務(wù)活動、經(jīng)濟活動的行為準則和規(guī)范。6.道德紀律：為了強化道德規(guī)范的功能，現(xiàn)代政府對行政人員能否遵從道德規(guī)范也作出了紀律規(guī)定，這是普通公民社會公德要求與國家機關(guān)公職人員職業(yè)道德要求的綜合的，紀律化的體現(xiàn)。

行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材8

第一節(jié)行政紀律概述三、行政紀律的特征和意義（一）行政紀律的特征行政紀律作為行政人員的行為規(guī)范，與其他規(guī)范相比，有以下幾個方面的特征：1、具體性和靈活性的特征。2、強制性的特征。3、公共性的特征。4、社會性的特征。（社會影響）行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材9

第一節(jié)行政紀律概述（二）行政紀律的意義資料：一首紅軍長征路上留下的歌謠：你們不在家，鍋里稀飯我吃啦/開你銅錢二十文/放在鐵鍋內(nèi)/到屋請收下1934年12月中旬，中央紅軍長征到達貴州黎平縣，進行短期休整。由于當(dāng)?shù)厝罕妼姴涣私猓娂娞颖?，因而使紅軍的給養(yǎng)發(fā)生了嚴重的困難。在一個寨子，居民楊昌華因受國民黨反動宣傳的蒙蔽，聽說紅軍來，不等吃飯就跑了。紅軍想向老鄉(xiāng)買吃的，但找不到人。他們看到楊昌華家鐵鍋里有煮好的稀飯，實在餓得慌，就吃了。臨走時，留下了錢和寫在上面歌謠的小紙條。楊昌華回來看后很感動，對紅軍的畏懼心理也頓時消失了。紅軍遵紀愛民的模范行動廣為流傳，廣大群眾把紅軍看成是“自己人”，稱贊紅軍是天底下最好的軍隊。共產(chǎn)黨之所以能夠打敗國內(nèi)外反動勢力，建立新中國，因為這個政黨是代表人民的黨，能夠取信于民靠得就是過硬的紀律。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材10第一節(jié)行政紀律概述行政紀律的意義具體體現(xiàn)為：1、行政紀律有利于形成一支優(yōu)化、廉潔、穩(wěn)定、高效的國家公務(wù)人員隊伍。2、行政紀律有利于實現(xiàn)行政人員管理的規(guī)范化。3、行政紀律是精神文明建設(shè)的重要組成部分，有利于促進和推動社會主義精神文明建設(shè)的不斷深化。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材11第二節(jié)行政紀律的地位一、紀律規(guī)范與法律規(guī)范1．法律規(guī)范的概念法律規(guī)范，是指由國家制定或認可，反映統(tǒng)治階級意志，并有國家強制力保證實施的一種行為規(guī)則。首先，法律規(guī)范是一種特殊的社會規(guī)范。其次，法律規(guī)范是法的基本構(gòu)成因素。第三，法律規(guī)范是一般的、抽象的行為規(guī)則。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材12第二節(jié)行政紀律的地位2．紀律規(guī)范與法律規(guī)范的區(qū)別（1）產(chǎn)生方式與調(diào)整對象不同。法律（具有立法權(quán)的國家機關(guān)根據(jù)法定的程序制定或認可的）；行政紀律（由國家行政機關(guān)在行政管理活動中制定）。法律規(guī)范的調(diào)整范圍是全體公民，而行政紀律規(guī)范調(diào)整的范圍僅局限于行政人員的公務(wù)行為及與公務(wù)活動有關(guān)的其他行為。（2）內(nèi)容和層次不同。法律規(guī)范按照調(diào)整方式的不同通?？梢苑譃榱x務(wù)性規(guī)范、授權(quán)性規(guī)范和禁止性規(guī)范三個類型。而紀律規(guī)范只包括義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范，即規(guī)定行政人員必須做什么和禁止做什么，更多的是從否定性的角度來為公務(wù)員的行為提供行為的標(biāo)準和模式。從層次上來講，行政紀律規(guī)范是在法律的授權(quán)下，結(jié)合行政管理的實際情況制定的。（3）責(zé)任后果不同。行政人員在執(zhí)行公務(wù)活動中違反刑法有關(guān)規(guī)定的，應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任包括行政紀律責(zé)任（行政責(zé)任）和法律責(zé)任兩種。行政人員在執(zhí)行公務(wù)活動中如果僅僅違反行政紀律規(guī)范的有關(guān)規(guī)定而沒有突破法律規(guī)范的底線的話，則只承擔(dān)行政紀律責(zé)任而不追究其法律責(zé)任。

行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材13我們通過一個案例來分析一下紀律規(guī)范與法律規(guī)范的區(qū)別。2001年7月7日海南省農(nóng)科院發(fā)生了一起特大爆炸事故，死亡5人，直接經(jīng)濟損失345.47萬元，大量重要課題的資料、實驗數(shù)據(jù)也化為烏有。經(jīng)查，事故系由化學(xué)藥品氯酸鉀錯誤操作造成，而案件的審理工作卻一波三折。法院在案件的第一次審查過程中認為，事故的重要責(zé)任人——果樹研究所副所長林盛作為一名科研工作負責(zé)人，開展課題研究首先是合法取得的。其次，事故當(dāng)日，林盛安排助手分裝化學(xué)藥品，并囑咐了有關(guān)操作事項，然而，當(dāng)林盛因事離開后，助手找來的幾名臨時工卻在操作時由于疏忽大意引起爆炸。現(xiàn)場幾名操作人員全部死亡，沒有證據(jù)證明林盛逼迫操作人員危險作業(yè)，且在當(dāng)時氯酸鉀還未被國家正式列為危險物品，因此，不存在刑法對“重大責(zé)任事故罪”及“危險物品肇事罪”兩項罪名的要件構(gòu)成。鑒于以上情況，檢察院最后決定對林盛免予起訴。隨后林盛又回到農(nóng)科院上班。農(nóng)科院依據(jù)有關(guān)規(guī)定對林盛給予了留黨察看兩年，撤銷行政職務(wù)的紀律處分。2003年，檢察院在對案件復(fù)審過程中認為此案后果特別嚴重，決定重新立案，法院最終以重大責(zé)任事故罪判處林盛有期徒刑三年。考慮到他是一名科研工作者，為了使他能夠?qū)Ｄ系霓r(nóng)業(yè)科研做出貢獻，決定緩期四年執(zhí)行。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材14第二節(jié)行政紀律的地位二、紀律規(guī)范與組織規(guī)范1．組織規(guī)范的概念

組織規(guī)范是國家機構(gòu)、政黨或社會團體組成并開展職能活動的依據(jù)和原則。2．行政紀律規(guī)范與組織規(guī)范的區(qū)別（1）基本概念不同行政紀律規(guī)范是國家行政機關(guān)為了維護其整體利益而制定的，規(guī)定了各級行政部門及其行政人員在行政管理活動的各方面、各環(huán)節(jié)中必須遵守的行為準則；而組織規(guī)范則是機構(gòu)、政黨、社會團體依照其組織性質(zhì)、職能、目標(biāo)和任務(wù)等基本原則，對組織自身的發(fā)起成立和日常活動的行為準則等內(nèi)容所作出的具體規(guī)定。行政紀律規(guī)范所依照的標(biāo)準是國家法律法規(guī)，而組織規(guī)范的依據(jù)則是組織紀律性原則。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材15

第二節(jié)行政紀律的地位（2）適用對象不同

行政紀律規(guī)范的適用對象是國家各級行政機關(guān)及其行政人員，更具體的說，主要是行政人員執(zhí)行公務(wù)活動的行為；而組織規(guī)范的適用對象是組織自身及其成員。（3）處理后果及實施部門不同

在我國，行政人員違反行政紀律規(guī)范所承擔(dān)的行政處理包括行政警告、記過、記大過、降級、撤銷行政職務(wù)、開除公職等，其性質(zhì)屬于行政處理；而組織成員違反組織規(guī)范則依據(jù)組織紀律進行處理并承擔(dān)責(zé)任。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材16第二節(jié)行政紀律的地位三、紀律規(guī)范與制度規(guī)范1．制度規(guī)范的概念和作用制度規(guī)范是指明確規(guī)定社會宏觀整體及其社會成員必須共同遵守或維護的規(guī)則、程序或體制。制度規(guī)范在人們的整個社會生活中占有舉足輕重的地位，概括起來主要包括以下幾個方面的作用：（1）引導(dǎo)和保證社會的總體發(fā)展方向。（2）實現(xiàn)各種社會資源的整合。（3）提供社會宏觀整體或組織內(nèi)部及其成員基本的行為規(guī)范。2．制度規(guī)范的特征（1）穩(wěn)定性；（2）強制性；（3）合法性；（4）歷史性行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材17

第二節(jié)行政紀律的地位3．紀律規(guī)范與制度規(guī)范的區(qū)別（1）內(nèi)容側(cè)重有所不同制度規(guī)范側(cè)重原則性、全局性的問題，其內(nèi)容涵蓋社會生活的宏觀層面；而行政紀律規(guī)范則側(cè)重于規(guī)范行政人員及其公務(wù)行為。（2）合法性淵源不同制度規(guī)范的合法性淵源來自統(tǒng)治階級的根本利益，是根本利益的制度化形式；行政紀律規(guī)范的合法性淵源則通常是國家的各種法律、法規(guī)。（3）權(quán)力層級不同紀律規(guī)范的權(quán)力層級低于制度規(guī)范。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材18第三節(jié)行政紀律的生成和運行機制一、行政紀律的生成機制行政紀律的生成和運行機制是指針對行政人員行政管理活動的特殊要求而制定行政紀律并使其發(fā)揮作用的規(guī)范行政行為的過程。在行政紀律的生成和運行機制中，包含著對行政人員及其行為進行行政紀律規(guī)范的全部內(nèi)容，具體特征表現(xiàn)為：憑借行政強制手段，通過對違規(guī)行為實施監(jiān)督、檢查和審議，查明違規(guī)行為的性質(zhì)，為違規(guī)行為的處理提供裁量的標(biāo)準，并由行政組織和監(jiān)察部門對違規(guī)者進行相應(yīng)的行政處理（如警告、記過、降級、撤職、辭退和開除公職等）。其目的在于使違規(guī)的行政人員對違規(guī)行為承擔(dān)相應(yīng)后果，或者說使違規(guī)行為成為成本高于收益的不經(jīng)濟行為，從而制止或減少行政人員違規(guī)行為的發(fā)生。總之，行政紀律生成和運行機制的功能就是解決以行政條例、規(guī)章等形式出現(xiàn)的倫理道德禁令如何監(jiān)督、規(guī)范行政人員行為的問題。行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材19

第二節(jié)行政紀律的地位行政紀律產(chǎn)生和形成有著深刻的社會政治經(jīng)濟根源，其中，行政倫理的基本原則是行政紀律生成的根據(jù)。首先，一定時期的社會倫理道德的基本原則、觀念等，為行政紀律的形成規(guī)定了思想內(nèi)涵。其次，制度環(huán)境為行政倫理原則的紀律化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。第三，政治、經(jīng)濟、社會文化的效益成為行政紀律是否實現(xiàn)服務(wù)宗旨的評價標(biāo)準。

行政倫理學(xué)教程（第二版）21世紀公共管理系列教材20第二節(jié)行政紀律的地位二、行政紀律的運行機制行政紀律的運行機制揭示了各種社會權(quán)力之間的相互關(guān)系和作用。世界上任何一個國家，在總體階級利益目標(biāo)的前提下，各種社會權(quán)力主體都有著各自的利益追求。而各種權(quán)力主體之間利益的相互消長所構(gòu)成的權(quán)力關(guān)系便成為行政紀律運行的根基。

以美國為例，多元化的社會權(quán)力關(guān)系決定了美國行政紀律的運行機制必然存在多元化的特點。除了三權(quán)分立的體制之外，在美國還存在眾多以監(jiān)督公共管理為己任的非盈利性的民間組織和社會團體。

行政倫理學(xué)教程（第二版）