IVPPP模式建設(shè)公共設(shè)施存在的制度缺陷分析目錄第1章前言 11.1研究背景與研究意義 11.2文獻綜述 11.2.1PPP模式研究 11.2.2公共設(shè)施建設(shè)研究 31.2.3PPP模式的公共設(shè)施建設(shè)研究 31.3研究思路與研究方法 31.4研究內(nèi)容與框架 3第2章相關(guān)概念及理論基礎(chǔ) 52.1公共設(shè)施、PPP的概念及特征 52.1.1公共設(shè)施的概念及特征 52.1.2PPP的概念及特征 62.2公共設(shè)施建設(shè)的PPP模式運作機制 62.3理論基礎(chǔ) 82.3.1不完全契約理論 82.3.3交易成本理論 9第3章中國公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的制度障礙 103.1PPP模式相關(guān)利益主體目標、利益與風(fēng)險協(xié)調(diào)的制度障礙 103.1.1主體缺位風(fēng)險 103.1.2項目權(quán)力配置失衡，風(fēng)險與收益不匹配 103.2公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的法律制度障礙 113.2.1制度缺位 113.2.2政策法律保障不力 113.2.3現(xiàn)行的法律政策可能導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛 123.3公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的行政制度障礙 123.4公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的市場制度障礙 123.5公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的金融制度障礙 13第4章完善PPP模式的公共設(shè)施建設(shè)制度的建議 144.1完善PPP內(nèi)部契約主體間關(guān)系的措施 144.2完善PPP模式運行的法律制度措施 144.3完善PPP模式運行的行政制度措施 154.4完善PPP模式運行的金融制度措施 154.5完善PPP模式運行的市場制度措施 164.5.1建立PPP項目識別信息平臺 164.5.2建立咨詢服務(wù)機構(gòu)庫 16第五章結(jié)論與有待進一步研究的問題 18參考文獻 19第1章前言1.1研究背景與研究意義PPP是指政府部門為了提供高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，而與私人部門建立起來的長期合作關(guān)系。在這種長期合作關(guān)系中，相互猜忌的交易雙方很難取得理想的合作效果，唯有信任才能激勵交易雙方保持強烈的合作意愿，以提高交易效率。由此可見，信任對PPP項目成功至關(guān)重要。然而，不適當(dāng)?shù)男湃尉鸵馕吨L(fēng)險州，一般工程項目中控制風(fēng)險行為的方式是控制，控制與信任作為兩種互補的項目治理方式，二者之間存在著相互影響的關(guān)系。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，大量的民間資本逐漸聚積，私人部門的企業(yè)類型呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，包括中央企業(yè)、國有企業(yè)、民營企業(yè)及外資企業(yè)；2014年，國家開始密集發(fā)布PPP相關(guān)的政策性文件進行頂層制度設(shè)計，其中《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014]113號)將社會資本(即理論上的私人部門)界定為與PPP項目的政府部門沒有行政隸屬關(guān)系的經(jīng)濟實體，即將當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)排除在范圍之外；而在2015年發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)巨2015〕42號)則指出，滿足條件的本級政府下屬的融資平臺公司也可以作為社會資本參與PPP項目。顯然，由于市場需求的變化和政府政策的引導(dǎo)，不同歷史時期私人部門企業(yè)類型的范圍處于動態(tài)的變化中。此外，即便是相同性質(zhì)的私人部門，因其社會聲譽、以往合作經(jīng)歷等差異，他們對其與政府部門之間關(guān)系的主觀認知也可能是不同的。本文主要研究PPP模式建設(shè)公共設(shè)施存在的制度缺陷，分析中國公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的制度障礙，并針對性地提出完善PPP模式的公共設(shè)施建設(shè)制度的建議。通過本文的研究對于豐富PPP模式在公共設(shè)施建設(shè)制度的研究具有一定的理論意義，同時本文的研究對于促進PPP模式在公共設(shè)施建設(shè)制度中的發(fā)展具有一定的實踐意義。1.2文獻綜述1.2.1PPP模式研究雖然現(xiàn)代意義上的PPP誕生至今只有十幾年的歷史,但國外學(xué)者很早就對公共部門和私營部門相互合作的模式進行了探討。R.ScottFosler和Renee.ABerger運用實證分析的方法,研究了美國7座代表城市中政府吸引私營部門的參與以更好提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的做法,指出應(yīng)該根據(jù)城市的自然條件、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和政治體制特點,因地制宜地選擇合適的公私協(xié)作模式。HarveyBrooks，LanceLiebman，CorinneS.schelling等則主要從福利經(jīng)濟學(xué)的角度探討了公私協(xié)作中公共部門和私營部門各應(yīng)扮演什么樣的角色以及如何恰當(dāng)評估私營部門的合適參與程度以兼顧公平和效率,尤其可貴的是,他們還對跨國公司以公私協(xié)作方式參與不發(fā)達國家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題進行了初步探索。2003年,美國學(xué)者M.A.Massoud，M.Eifadle,等對利比亞首都黎波里利的固體處理采用PPP模式前后的成本、員工薪水與績效做了比較,得到的結(jié)論是采用PPP模式進行固體廢物處理能使用更少的成本但產(chǎn)生更大的績效。國外學(xué)者對PPP的研究,多是以本國實踐為研究對象,很少涉及發(fā)展中國家如何利用PPP加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程的問題,更沒有研究在中國這樣一個從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家里,如何改變政府職能,吸引民間資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題。國內(nèi)對于PPP融資方式的研究,大多數(shù)停留在介紹國外PPP融資方式的定義、特點,產(chǎn)生的背景,PPP和其他融資方式的比較極其優(yōu)點優(yōu)勢,我國運用PPP融資方式的必要性和可行性方面等等。對于PPP模式的風(fēng)險管理問題涉及到的研究很少。李秀輝、張世英對PPP產(chǎn)生的背景、概念特征、優(yōu)勢和應(yīng)用實例進行了簡單的介紹,并就PPP在中國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用前景進行了展望。王顴對PPP的定義和分類進行了有益探討,并結(jié)合中國實際和行業(yè)特點,探索研究了兩種切合中國軌道交通項目的PPP模式—前補償模式和后補償模式。他還以我國第一例采用PPP方式的融資方案的北京地鐵四號為研究實例,針對政府管制中最為關(guān)鍵的地鐵票價政策,從經(jīng)濟學(xué)和公共管理學(xué)的角度,分析票價問題在PPP運作中的作用,嘗試確定我國地鐵票價管制模式取向,為建立完善的適合我國國情的市場化地鐵票價政策提出了新思路。吳娟針對層次分析法AHP的缺點進行了改進,提出了用層次群組分法來評估基于PPP模式的公用事業(yè)項目風(fēng)險。在風(fēng)險評價方面具有獨創(chuàng)性她還綜合國內(nèi)外公用事業(yè)項目采用PPP模式時的風(fēng)險分擔(dān)情況,給出了一張基于公私合作模式的項目風(fēng)險分配表,但在風(fēng)險分擔(dān)方面沒有具體的論述。劉雷以北京軌道交通建設(shè)運營中應(yīng)用PPP模式為例,構(gòu)建了兩個模型—利用CAPM模型對項目風(fēng)險進行定價,利用現(xiàn)金流量模型對項目經(jīng)濟強度進行財務(wù)敏感性測試,又分析了北京地鐵四號線項目中如何構(gòu)造各種協(xié)議進行風(fēng)險分擔(dān)和利益分配。但沒有運用CAPM衛(wèi)模型進行實證分析,確定各參與方的風(fēng)險折現(xiàn)因子?？傊?國內(nèi)對于PPP的研究還處在初始階段,對于PPP方式的運作機制,各參與方的風(fēng)險分擔(dān)等問題還沒有系統(tǒng)的研究。1.2.2公共設(shè)施建設(shè)研究呂申卯（2008）研究了城市公共設(shè)施建設(shè)管理面對的新形勢,分析了城市公共設(shè)施建設(shè)管理存在的問題,提出政府的管理策略選擇和太原市公共設(shè)施導(dǎo)入專業(yè)化物業(yè)管理的構(gòu)想。趙勇（2011）認為當(dāng)前我國城市化快速發(fā)展,城市公共設(shè)施的建設(shè)和管理對城市經(jīng)濟社會的發(fā)展越發(fā)顯得重要。在闡述了城市公共設(shè)施的含義及特性的基礎(chǔ)上,分析了當(dāng)前我國城市公共設(shè)施建設(shè)過程中存在的問題,并針對這些問題給出了相應(yīng)的解決策略。1.2.3PPP模式的公共設(shè)施建設(shè)研究李秀輝(2002)在國內(nèi)最早研究了PPP模式中的公共設(shè)施建設(shè)，并介紹其在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施項目中的初步應(yīng)用。郭瑞萍(2009）、肖海翔(2007)、賈康(2006)等研究了PPP模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目中的必要性、可行性，該模式的運作基礎(chǔ)，可能存在的問題以及模式發(fā)展建議等。王雪青(2008)研究了PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目上的應(yīng)用優(yōu)勢，此外也分析了該模式應(yīng)用可能會存在的問題。1.3研究思路與研究方法本文主要研究PPP模式建設(shè)公共設(shè)施存在的制度缺陷。本文的研究主要采用文獻研究法、規(guī)范分析法進行研究。通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻資料進行搜集整理，作為本文理論的理論基礎(chǔ)。通過規(guī)范分析法分析中國公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的制度障礙，并針對性地提出完善PPP模式的公共設(shè)施建設(shè)制度的建議。1.4研究內(nèi)容與框架本文的研究一共分為五章。第一章是前言部分。對研究背景和意義進行概述，對國內(nèi)外研究現(xiàn)狀進行整理，提出本文的研究思路與方法，研究內(nèi)容與框架。第二章是相關(guān)概念及理論基礎(chǔ)。對公共設(shè)施、PPP的概念及特征進行界定，對公共設(shè)施建設(shè)的PPP模式運作機制進行概述。指出本文研究所需的理論。第三章是中國公共設(shè)施建設(shè)運作PPP模式的制度障礙。主要包含PPP模式相關(guān)利益主體目標、利益與風(fēng)險協(xié)調(diào)的制度障礙；公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的法律制度障礙；公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的行政制度障礙；公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的市場制度障礙；公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的金融制度障礙。第四章提出完善PPP模式的公共設(shè)施建設(shè)制度的建議。針對中國公共設(shè)施建設(shè)運作PPP模式的制度障礙，提出完善PPP模式的公共設(shè)施建設(shè)制度的建議。第五章是結(jié)論及有待進一步研究的問題。

第2章相關(guān)概念及理論基礎(chǔ)2.1公共設(shè)施、PPP的概念及特征2.1.1公共設(shè)施的概念及特征2.1.1.1公共設(shè)施的概念公共設(shè)施指的是為社會發(fā)展服務(wù)、使社會需求得到滿足的基礎(chǔ)設(shè)施，是社會正常運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展所必須具備的服務(wù)和保障系統(tǒng)。世界銀行把公共設(shè)施分為廣義的公共設(shè)施和狹義的公共設(shè)施。狹義的公共設(shè)施指的是經(jīng)濟性的公共設(shè)施，指的是那些與物質(zhì)生產(chǎn)過程直接相關(guān)的公共設(shè)施，包括電力，電信，供水，排污系統(tǒng)和環(huán)境保護設(shè)施，廢棄物的處理系統(tǒng)以及交通、鐵路、海港和機場等公共交通設(shè)施。廣義公共設(shè)施除了包含經(jīng)濟性公共設(shè)施之外，還包含那些意在使社會生活水平得到提高，使城市物質(zhì)生產(chǎn)過程得到間接影響的社會性公共設(shè)施，如文化、教育、福利、衛(wèi)生、環(huán)保等系統(tǒng)。2.1.1.2公共設(shè)施的特征一般來說，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目均有如下幾個特點:第一，項目資產(chǎn)專用性高。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資額度都非常高，而且項目只有達到一定的規(guī)模才能夠為公眾提供有效的服務(wù)，因此公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的資產(chǎn)專用性一般都非常高，項目轉(zhuǎn)換成本高，項目投資一般不均有可逆性。第二，項目運作周期長。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的全生命運作周期均較長，一般達到數(shù)十年之久，在項目運作的各個環(huán)節(jié)都存在著大量的政治、經(jīng)濟、法律與合同、環(huán)境風(fēng)險。第三，項目創(chuàng)新性一般較差。在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府部門為了防止壟斷局面的出現(xiàn)，一般會采取引入競爭、利用相關(guān)法規(guī)進行控制等手段，這樣的做法有可能會阻礙公共基礎(chǔ)設(shè)施項目開發(fā)、管理上的模式創(chuàng)新。第四，項目運營收入長期穩(wěn)定性。對于一些收費性的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，從現(xiàn)金流的安排上來看，在初期建設(shè)階段投資較大，但是項目運作成本會逐漸降低，而因為項目運營趨于穩(wěn)定，項目所獲得的經(jīng)營收入也逐漸穩(wěn)定，從長期看，經(jīng)濟性公共基礎(chǔ)設(shè)施項目運營收益具有長期穩(wěn)定的特點。第五，準公共物品性質(zhì)。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)中準公共物品的定義分析公共基礎(chǔ)設(shè)施項目所提供公共物品或服務(wù)的特征，可以看出其準公共物品的特征，具體表現(xiàn)在所提供公共消費的非排他性、公共消費的非競爭性、公共服務(wù)的不可分性。第六，項目的社會公益性。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目為地區(qū)居民提供的公共物品或服務(wù)不僅關(guān)系到地區(qū)經(jīng)濟、社會的正常運轉(zhuǎn)，而且深刻影響著居民的日常生活。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的社會公益性不僅表現(xiàn)在所提供的公共物品或服務(wù)能夠直接為社會居民在日常生活中享用，提升公眾的社會生活水平，而且公共基礎(chǔ)設(shè)施項目能夠影響地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，主要表現(xiàn)在巨大的項目投資、以及項目所帶來的大量的就業(yè)機會。2.1.2PPP的概念及特征2.1.2.1PPP的概念PPP模式是一個具有非常寬泛意義的概念，世界各國對它并沒有統(tǒng)一的定義，不同機構(gòu)的敘述不同。加拿大公私合作協(xié)會對其定義表述為:PPP模式是政府部門和私營企業(yè)的一種風(fēng)險性的合作模式，是根據(jù)各參與方所特有的優(yōu)勢，通過對風(fēng)險、成本和收益進行適當(dāng)?shù)姆峙鋪硎构残枰玫綕M足。聯(lián)合國培訓(xùn)研究院認為PPP模式的含義體現(xiàn)在兩個層次上:一是為了滿足人們對公共物品的需要所建立的政府部門和私人企業(yè)之間的各種伙伴關(guān)系，二是這種伙伴關(guān)系建立后進行的基礎(chǔ)設(shè)施項目的具體實施。歐盟委員會的定義:PPP模式是指政府部門和私人企業(yè)之間形成的一種伙伴關(guān)系，目的是使各合作方替代單一的政府部門來提供公用物品或服務(wù)。美國PPP國家委員會認為PPP模式是介于私有化和外包之間并將二者的特點相結(jié)合的一種公共物品的提供方式，它使私人資源得到充分的利用。2.1.2.2PPP的特征PPP模式與其他傳統(tǒng)的模式相比，有以下幾個方面的特點:（1）項目的投資者和管理者互相之間的協(xié)調(diào)關(guān)系始終存在于項目實施過程中；（2）為了更好的解決項目實施過程中的各種風(fēng)險分配問題，可以在項目剛開始的時候就確定資金籌集的方向，達到目標；(3)個人和政府部門可以互相揚長避短，發(fā)揮自身長處，找出自己的不足之處；(4)可以節(jié)省項目的投資，降低工程的費用；(5)實現(xiàn)競爭機制的良好應(yīng)用，更好提升基礎(chǔ)設(shè)施項目完成后的后續(xù)服務(wù)；(6)促進投資主體多元化，轉(zhuǎn)變政府的職責(zé)，減弱財務(wù)上的負擔(dān)；(7)合理分配風(fēng)險。2.2公共設(shè)施建設(shè)的PPP模式運作機制這一模式是以社會資本作為公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的主要資金來源，由社會資本投資機構(gòu)和政府相關(guān)部門組成項目公司，負責(zé)項目的建設(shè)和運營管理，一般通過特許經(jīng)營的模式是社會資本獲得相應(yīng)的投資收益。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目和一般工程項目沒有本質(zhì)上的區(qū)別，均是從策劃到建設(shè)一般流程，但是PPP項目中由于PPP項目公司這個核心組織的存在，以及特許經(jīng)營協(xié)議的存在，其中會有兩個重要環(huán)節(jié)不同于一般項目，一是PPP項目公司的組建，二是項目的持有運營階段。PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施項目一般運作流程見下圖1.1。PPP項目決策階段。決策階段主要是地區(qū)政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)社會公眾的需求，提出在區(qū)域建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建議，并制定采用PPP融資模式的可研報告，從經(jīng)濟方面、技術(shù)方面、環(huán)境容量方面、風(fēng)險層面等對項目進行可行性分析，同時考慮公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的預(yù)期社會效益。然后通過社會公眾聽證、向上級主管部門申請，待報批通過，完成項目立項，進入下一階段。PPP項目招投標與組建項目公司階段。通過招投標選擇私營投資機構(gòu)是PPP項目運作過程中最核心的環(huán)節(jié)。公共部門會根據(jù)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的預(yù)期目標與建設(shè)要求設(shè)置招標書，選擇最適合的合格私營投資者形成PPP項目公司混合組織。在選定私營投資合作機構(gòu)后，兩個最關(guān)鍵的項目參與者會就項目的運作細節(jié)進行協(xié)商，設(shè)計項目合同，不僅就公共基礎(chǔ)設(shè)施項目設(shè)計、建設(shè)、維護等技術(shù)上的標準與要求進行約定，還會就項目的特許經(jīng)營、風(fēng)險分擔(dān)、項目收益分配、項目移交等環(huán)節(jié)進行設(shè)計。待項目合同擬定后，公、私兩部門將根據(jù)相關(guān)法規(guī)，成立PPP項目公司。PPP項目建設(shè)階段。在項目開工批準后，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目進入建設(shè)階段，主要包括項目設(shè)計、采購、施工等環(huán)節(jié)。這一階段，PPP項目公司將會根據(jù)PPP項目合同關(guān)于項目建設(shè)質(zhì)量、進度、費用、健康安全環(huán)保、項目管理等方面的要求，全面負責(zé)項目的建設(shè)工作，對于項目建設(shè)過程中的設(shè)計、采購、施工、項目管理等環(huán)節(jié)可以進行分包，此時需要加強對分包商的嚴格管理。PPP項目運營階段。PPP模式下公共基礎(chǔ)設(shè)施項目不同于一般工程項目的地方就是會由項目公司持有一定的時期進行運營管理，由特許經(jīng)營協(xié)規(guī)定特許經(jīng)營的期限與公共服務(wù)消費的價格，由項目公司回收一定的項目投資收益。項目公司可以自己負責(zé)運營管理、但更多的是委托給專業(yè)機構(gòu)進行管理。PPP項目移交階段。PPP項目公司在特許經(jīng)營期滿后，需要按照特許經(jīng)營協(xié)議的規(guī)定要求，比如相應(yīng)的質(zhì)量標準、項目資產(chǎn)完好程度等，將項目無償移交給公共部門。在PPP項目移交階段，需要進行資產(chǎn)評估，項目收益分配、債務(wù)清算等。合理的PPP項目在正常建設(shè)、運營下，一般可以使私營投資者在特許期內(nèi)回收相應(yīng)的項目投資收益。圖1.1PPP模式下項目基本流程2.3理論基礎(chǔ)2.3.1不完全契約理論契約理論包含完全契約理論和不完全契約理論。在不完全契約的情景下，控制權(quán)的合理配置具有更為重要的現(xiàn)實意義。自GHM模型提出后，不完全契約理論的發(fā)展十分迅速，并在項目領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。按照研究范式的不同，控制權(quán)配置的研究可分為兩類，一類運用數(shù)學(xué)工具，通過增補和完善GHM提出新的配置原則；一類將控制權(quán)看做權(quán)力束，將具體化的權(quán)力按照節(jié)點分配給各個參與方。在第一類研究中，GHM理論針對私人部門與私人部門之間的合作問題，探究私人物品背景下的剩余控制權(quán)配置問題。合同雙方爭取利益的關(guān)鍵在于剩余控制權(quán)如何配置，尤其是在合同不完備的情況下，在此前提下，會出現(xiàn)投資激勵的不同，而解決方案是將所有權(quán)授予給投資多的一方。HSV理論率先將合作方類型引入到模型當(dāng)中，得出合作方類型會對剩余控制權(quán)的分配產(chǎn)生影響。Besley和Ghatak面向公共部門與私人部門雙方，探究純公共產(chǎn)品背景下剩余控制權(quán)的分配問題，認為剩余控制權(quán)優(yōu)先分配給項目評價較高的那一方，從而對參與雙方的投資產(chǎn)生激勵，使雙方同時取得較高的項目收益與合作剩余。Francesco等以準公共物品為背景，探究各參與主體之間剩余控制權(quán)的分配問題。如上表所示，在國內(nèi)研究中沿襲了利用數(shù)學(xué)模型解釋控制權(quán)最優(yōu)配置的研究思路。在第二類研究中，杜亞靈認為，項目所有權(quán)的重要性來自于項目的契約性和契約的不完備性；項目所有權(quán)不同于項目產(chǎn)權(quán)，是一系列權(quán)力束，可以進行分解，可依據(jù)PPP項目全過程中的控制節(jié)點將其解構(gòu)為各個具體權(quán)利。綜述所示，GHM理論、HSV理論、BG理論對項目控制權(quán)的影響因素進行揭示，但相關(guān)結(jié)論中沒有對控制權(quán)進行分解，以及在合同主體間配置的模型。2.3.3交易成本理論所謂交易成本（TransactionCosts），就是在一定的社會關(guān)系中，人們自愿交往、彼此合作達成交易所支付的成本，也即人-人關(guān)系成本。它與一般的生產(chǎn)成本（人-自然界關(guān)系成本）是對應(yīng)概念。從本質(zhì)上說，有人類交往互換活動，就會有交易成本，它是人類社會生活中一個不可分割的組成部分。交易成本理論是由諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主科斯(Coase,R.H.,1937)所提出，交易成本理論的根本論點在于對企業(yè)的本質(zhì)加以解釋。由于經(jīng)濟體系中企業(yè)的專業(yè)分工與市場價格機能之運作，產(chǎn)生了專業(yè)分工的現(xiàn)象；但是使用市場的價格機能的成本相對偏高，而形成企業(yè)機制，它是人類追求經(jīng)濟效率所形成的組織體。

第3章中國公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的制度障礙3.1PPP模式相關(guān)利益主體目標、利益與風(fēng)險協(xié)調(diào)的制度障礙從國際經(jīng)驗來看，PPP的運用涉及多個領(lǐng)域和管理部門職能，需要設(shè)置國家和政府層面的管理機構(gòu)，對PPP項目實施全程管理。但是在管理過程中，呈現(xiàn)了多主體權(quán)責(zé)界定不清晰，使PPP項目在運行過程中可能會出現(xiàn)審批效率低下的情況出現(xiàn)。2014年，財政部下發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，都對PPP模式的運行給出了指導(dǎo)性意見。但是仍然缺乏專門針對PPP模式的專門法律規(guī)定，沒有完整的關(guān)于巾場準入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險分擔(dān)、流程管理等力一面政策體系。同時財政部和國家發(fā)展改革委兩個部門在爭取公共項目實施主導(dǎo)權(quán)的過程中，可能會出現(xiàn)與地方性法規(guī)不協(xié)調(diào)的情況，這就使地方政府在對于存在沖突的情況下，很難做出正確并及時的決策。3.1.1主體缺位風(fēng)險PPP項目的優(yōu)勢除了緩解財政資金的不足，最重要的是通過民間資本的介入，充分發(fā)揮民間資本在技術(shù)和管理等方而的優(yōu)勢，提高項目運營的效率。然而PPP項目主體缺位導(dǎo)致不同項目的遭遇差異巨大，許多項目無人問津。從目前的情況看，參與PPP項目的民間資本多為各行業(yè)的領(lǐng)頭羊，無論是央企還是民企，本身在財力，技術(shù)及與政府的關(guān)系上就具有優(yōu)勢，因此它們往往能憑借自己的優(yōu)勢，參與到更有前景、更易盈利的項目中去。而對于相對較差，項目回報率低，風(fēng)險大，周期又長的項目，許多具備優(yōu)勢的企業(yè)不愿意參與，而一些實力相對較弱的企業(yè)雖有意愿參與，但卻受技術(shù)或資金水平的限制，無法參與項目的建設(shè)。這就導(dǎo)致了不同項目的民間資本參與意愿迥異，優(yōu)質(zhì)項目可以吸引到眾多優(yōu)質(zhì)的民間資本加入，而其他項目卻沒有民間資本參與。3.1.2項目權(quán)力配置失衡，風(fēng)險與收益不匹配倡導(dǎo)政府和社會的分化，打破社會對政府的依賴從屬關(guān)系，建立平等、負責(zé)的公私伙伴關(guān)系，一直是地方治理理論致力的方向，也是PPP存在的基礎(chǔ)。在PPP模式良性運行中，公共部門主要負責(zé)發(fā)起項目、制定制度、監(jiān)督審批、執(zhí)行保障、經(jīng)營監(jiān)管等事項，而私人部門則主要負責(zé)籌措資金、提供技術(shù)支持等事項，各司其職、互不干涉。但是，從目前PPP模式運行情況來看，官本位思想毒瘤未除，政治權(quán)威化，公共部門主體意識優(yōu)越，政府仍然主導(dǎo)著治理結(jié)構(gòu)中的游戲規(guī)則，公司部門平等協(xié)商關(guān)系失調(diào)。首先，公共部門幾乎主導(dǎo)了PPP項目運行的全部流程，可以較為隨意地選擇合作對象、合作項目和合作時間，容易破壞PPP合作規(guī)則。私人部門處于信息不對稱的不平等競爭環(huán)境中，為了“中標”獲取項目機會，往往走上了尋租的道路，破壞市場經(jīng)濟秩序。其次，風(fēng)險利益分配機制不完善，私人部門的利益無法保障。“真要開放壟斷行業(yè)，讓民間投資，除了放松和解除管制，還要尊重和保護民間財產(chǎn)權(quán)?！睕]有產(chǎn)權(quán)保護就會缺乏安全感，政府行為如果沒有規(guī)制，始終凌駕于私人部門之上，就是對民間產(chǎn)權(quán)赤裸裸的侵犯和掠奪，最終損害民間投資的信心。目前的PPP監(jiān)管中大多是政府對私人部門的單向監(jiān)管，私人部門缺乏對政府行為進行制約的路徑，失信現(xiàn)象時有發(fā)生。第三，許多PPP項目淪為單純的融資模式，風(fēng)險和收益不完全匹配。3.2公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的法律制度障礙3.2.1制度缺位在采用PPP融資模式后，政府由經(jīng)營者的角色轉(zhuǎn)換成了監(jiān)督者，但可能由于政府相關(guān)部門的不適應(yīng)性，政府仍存在過度干預(yù)PPP項目的現(xiàn)象，而制度的缺位，相關(guān)法律政策的不完善給政府的過度干預(yù)提供了空間。民間資本應(yīng)承擔(dān)項目運行管理等大部分工作，政府只需對項目進行監(jiān)督，發(fā)揮其監(jiān)管作用。相比政府直接投資，PPP融資模式更具市場化。通過市場中優(yōu)勝劣汰的競爭機制，激發(fā)民間資本的創(chuàng)造力，使項目的運行更具效率，然而政府的過度干預(yù)會減弱市場的作用，從而降低資源配置的效率，影響民間資本優(yōu)勢的發(fā)揮。目前，與發(fā)達國家相比，我國PPP制度環(huán)境還相差甚遠，因政府的過度干預(yù)而導(dǎo)致失敗的項目也有許多。表3.12016年亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的關(guān)于PPP制度環(huán)境成熟度的報告澳大利亞英國中國分數(shù)92.389.749.8從上述的評估報告中也可以看出，像澳大利亞這種PPP應(yīng)用成熟的國家得分已接近滿分，而我國僅為其54%。由此可以看出我國PPP制度環(huán)境的不成熟。3.2.2政策法律保障不力民間資本參與PPP項目承擔(dān)著相應(yīng)的風(fēng)險，因此政府應(yīng)對民間資本給予更多的優(yōu)惠政策，更好地扶持民間資本。而我國的相關(guān)政策法律中，民間資本享受的優(yōu)惠政策遠不如外資投資者，且對民間資本的扶持政策不配套，不完善，難以落實，增加了民間資本投資PPP項目的后顧之憂，也是民間資本參與PPP項目的一個阻礙。3.2.3現(xiàn)行的法律政策可能導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛PPP項目可能會涉及國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓和評估，但我國國有資產(chǎn)的評估方法與國際上通用的方法有一定的差異，同時我國的評估程序更復(fù)雜，限制更多。而我國的法律政策對于產(chǎn)權(quán)的界定不明確，甚至有不一致的現(xiàn)象，更容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛。3.3公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的行政制度障礙合理的制度設(shè)計，填密的科學(xué)論證，嚴格的重諾履約，三者共同構(gòu)成PPP模式成敗的關(guān)鍵。政府和社會要形成“收益共享，風(fēng)險共擔(dān)”機制，就迫切需要契約保護和法律制度保障。但是，在市場發(fā)育不充分的條件下，我國PPP發(fā)展面臨契約精神缺失和法律法規(guī)缺失的尷尬處境，缺乏PPP生長的制度性土壤。從整體上看，雖然制定了操作指南、合同指南等操作規(guī)章，但仍然缺乏專門針對PPP模式的法律法規(guī)。PPP模式的實施通過現(xiàn)行的通用法律和各部門發(fā)布的“規(guī)定”“暫行辦法”“條例”“通知”等進行規(guī)制，雖然對PPP模式提供了一定支持，但是層次低、內(nèi)容相對簡單、約束力弱。在這些制度框架中，還存在不少自相矛盾的地方，而公私合作糾紛的法律救濟機制也尚未建立，不利于保障公私合作的順利進行。此外，地方政府PPP項目的執(zhí)行往往是在一定區(qū)域環(huán)境下進行的，受制于經(jīng)濟體政策預(yù)期變化、資本流動方向多變等復(fù)雜因素制約，“人亡政息”等政治因素使得PPP缺乏常態(tài)化政策環(huán)境保護，政策執(zhí)行延續(xù)性較差，風(fēng)險利益分配機制欠缺。PPP項目往往投人大、回報周期長，時常歷經(jīng)多屆政府，如果沒有穩(wěn)定的政策環(huán)境和契約保護，法律、合同、標準、流程沒有實質(zhì)性的規(guī)范，預(yù)期收益無法保障和約束，就容易挫敗積極性，導(dǎo)致合作破裂。3.4公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的市場制度障礙PPP模式的運作，需要在融資、財務(wù)、技術(shù)、法律的專來化人才共同協(xié)作下才能完成。一方面我國雖然有相應(yīng)的顧問，但其知識水平、業(yè)務(wù)能力遠達到要求，省財政廳曾與地方咨詢機構(gòu)多次座談，探討中介機構(gòu)能做什么，怎樣做。但效果不理想。中介機構(gòu)參與的積極性很高，但由于人才和經(jīng)驗不足。承擔(dān)不了相關(guān)專業(yè)咨詢，只能從中、東部門省份引入專業(yè)咨詢公司，融資成本較高。另一方面，政府也沒有專業(yè)化的人才支持，如大理洱海環(huán)湖截污工程在項目論證階段，也未開展物有所值和財政承受能力評價，給我國PPP模式運用帶來了風(fēng)險。3.5公共設(shè)施建設(shè)運用PPP模式的金融制度障礙從國際經(jīng)驗來看，PPP模式并非毫無風(fēng)險，也非一劑包治百病的萬能藥。如果風(fēng)險利益分配機制欠缺，過多過濫使用PPP，將產(chǎn)生政府“兜底”市場的風(fēng)險。當(dāng)年國際金融危機爆發(fā)后，葡萄牙政府為了化解財政危機濫用PPP模式，產(chǎn)生了巨大的財政風(fēng)險。隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，不少地方政府存在為PPP而PPP現(xiàn)象，盲目跟風(fēng)濫用PPP模式，甚至將其視為化解地方債務(wù)危機的救命稻草。近年來我國力推PPP模式，PPP項目如雨后春筍般冒出，呈數(shù)倍甚至幾十倍增長的態(tài)勢。PPP項目合作中，如果體制機制不健全，容易損害市場競爭機制，被一些合作公司扭曲為高風(fēng)險高回報的領(lǐng)域，從而造成成本代價大，甚至淪為私人資本牟取暴利的工具。私人投資資本基于“理性經(jīng)濟人”的角色，在PPP談判過程中專業(yè)能力比政府強，若簽署的合作合同有失偏頗，不僅很難達到預(yù)期目的，還有可能導(dǎo)致政府和公眾利益受損。除此之外，政府如果舉債過度，PPP項目可能加劇財務(wù)風(fēng)險，把一次性財政支出轉(zhuǎn)化為長期支出，加重代際負擔(dān)。因此，要理性看待PPP適用條件，如操作條件不成熟就一味上馬，往往適得其反。

第4章完善PPP模式的公共設(shè)施建設(shè)制度的建議4.1完善PPP內(nèi)部契約主體間關(guān)系的措施PPP項目本質(zhì)上是政府通過專業(yè)化、市場化的方式為社會公眾供給公共產(chǎn)品，其中涉及的多個參與主體通過行政的或市場的委托代理的多級委托代理鏈。在政府與投資人締約之前，政府(代表公眾)享有全部的項目控制權(quán)，并通過行政委托的方式部分轉(zhuǎn)移給發(fā)起人；而后政府選擇并委托合適的投資人向其購買專業(yè)化項目管理服務(wù)，包括PPP項目的投融資及建設(shè)管理，必然要通過PPP合同將部分控制權(quán)讓渡給投資人；同樣，投資人(或其組建的PPP項目公司)選擇并委托合適的施工單位，由它們完成PPP項目的全部或部分施工管理，必然也要通過承發(fā)包合同將投資人所擁有的控制權(quán)的一部分讓渡給施工單位，從而使得控制權(quán)在PPP項目多級委托代理鏈中傳導(dǎo)。該鏈條上的多個主體分屬公、私兩大陣營，公共部門陣營主要以PPP項目的公益性目標為導(dǎo)向，兼顧其經(jīng)濟性，而私營部門陣營則主要以自身盈利為目標，二者目標的差異性致使公、私兩大陣營之間控制權(quán)的合理配置成為決定PPP項目效率的關(guān)鍵。4.2完善PPP模式運行的法律制度措施制定并完善法律法規(guī)，使PPP項目在運作時有章可循且標準規(guī)范。PPP模式的項目是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，投資回收期間長，法律關(guān)系錯綜復(fù)雜，參與部門眾多。因而需要一套系統(tǒng)的法律法規(guī)來對其進行規(guī)范，對政府和項目公司在項目中需承擔(dān)的義務(wù)、責(zé)任及風(fēng)險要進行明確的界定，且要在法律上確定私營主體投資在基礎(chǔ)設(shè)施項目上的經(jīng)營權(quán)益。由此可見PPP模式從簽約到合同內(nèi)容以及約后的實施都是需要法律、法規(guī)制度來保證和支撐的，完善的法律能穩(wěn)定在公私合作中形成的長期良好的伙伴關(guān)系。目前，中央和地方政府已經(jīng)推出了一系列和PPP模式有關(guān)的政策、法律和法規(guī)。如2001年的《對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》，2003年的《國家計委、電力部、交通部關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》，2004年的《濟南市市政公用行業(yè)特許經(jīng)營試行辦法》，2010年的《昆明市特許經(jīng)營權(quán)管理辦法》等，但是這些都是集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)的領(lǐng)域，而在目前，還沒有針對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出臺相關(guān)的政策與法律法規(guī)。要促進PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的運用，我國或是我國應(yīng)當(dāng)出臺一系列類似于《基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施公開招標試行辦法》等法律法規(guī)，且有必要專門制定一套關(guān)于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施運行中的法律法規(guī)，其應(yīng)包括有關(guān)PPP模式的合同規(guī)范、具體適用范圍、設(shè)立程序、特許權(quán)協(xié)議、招投標及評標程序、監(jiān)督和管理、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)利和義務(wù)、爭議解決方式以及所適用的法律等內(nèi)容。除此之外，政府應(yīng)該進一步簡化審批、合并內(nèi)容相關(guān)相近的法規(guī)，清除相互間沖突的法規(guī)，并且實施有效措施確保政策法規(guī)能嚴格執(zhí)行。4.3完善PPP模式運行的行政制度措施一個PPP項目通常耗時長且過程復(fù)雜，需設(shè)置國家和政府層面的管理機構(gòu)，對PPP項目實施全程管理。主要形式是:一是成立專門機構(gòu)負責(zé)，如英國政府成立的公私合作處，負責(zé)制定和實施PPP相關(guān)政策，選擇備選項目清單、對項目庫實施管理等；二是由現(xiàn)有部門履行職責(zé)。目前我國財政部在結(jié)合外國成熟經(jīng)驗的同時，開始著手建立PPP工作協(xié)調(diào)機制，在地方與中央不相沖突的前提下，兼顧法規(guī)政府相關(guān)部門職能，盡早成立高效、規(guī)范的地方PPP管理機構(gòu)。通過專門的管理機構(gòu)，一方面有利于減少PPP項目的風(fēng)險并保證PPP項目的有效運作；另一方面也保證了民營企業(yè)所提供服務(wù)的質(zhì)量，政府也不會因為采用PPP模式而減少自身所承擔(dān)的責(zé)任。4.4完善PPP模式運行的金融制度措施PPP模式中，我國目前面臨的一個重大問題是融資難。要解決我國的融資困境，政府在完善投融資制度的同時，更多的是需要結(jié)合存在的問題對制度進行改進、創(chuàng)新。可以在各領(lǐng)域項目建設(shè)中引入民間資本并與其他簡政放權(quán)措施組合，引入競爭打破壟斷，營造權(quán)利、機會、規(guī)則公平的投資環(huán)境等來改善投資不足問題，穩(wěn)定有效投資，促進經(jīng)濟增長。為了促進投融資創(chuàng)新，2015年我國政府下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》，并提出要進一步創(chuàng)新各種公共基礎(chǔ)設(shè)施項目重點領(lǐng)域的投融資機制，鼓勵私人資本進行投資，切實發(fā)揮好投資對經(jīng)濟增長的推動作用。為健全、創(chuàng)新投融資機制，搭建更多的融資平臺，可以采取以下措施:一是創(chuàng)新金融信貸服務(wù)，鼓勵金融機構(gòu)對公共事業(yè)的公私合營模式提供融資支持，并提供差異化、特色化的金融服務(wù)；二是充分發(fā)揮政策性金融機構(gòu)的作用，鼓勵發(fā)展投資基金、股權(quán)和債券融資等用于重點項目建設(shè)；三是不斷的引入外商投資和本省的私人企業(yè)參與項目的投資建設(shè)。4.5完善PPP模式運行的市場制度措施4.5.1建立PPP項目識別信息平臺一個成熟的PPP項目，從英國經(jīng)驗看，應(yīng)該在1到2年。目前，發(fā)改部門對外界公布推介的PPP項目庫，項目庫中反映的項目僅有基本信息，存在沒有前期論證，識別階段和測算粗糙等問題。在信息不對等情況下，外界評論很多項目實則為政府變向發(fā)債融資、或用BT模式包裝PPP。迫切需要政府建立相關(guān)的PPP項目識別信息平臺。在項目識別信息平臺中對公眾提供三個方面的信息(1)項目的范圍、需求、理念、設(shè)計、運營、維護和績效之間的重要關(guān)聯(lián)性，提供出清晰的產(chǎn)出需求；(2)項目的支付能力。支付能力是從使用者、政府或兩者一起對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費用的承受以力角度，檢驗項目能達到的整體收益水平及其構(gòu)成，這要求對項目的預(yù)期經(jīng)營和維護成本、償還貸款和回報投資人所需的現(xiàn)金流都有一個基本認識，(3)風(fēng)險認別和分擔(dān)。要在項目庫中列出風(fēng)險對項目的預(yù)期影響，政府與社會資本之間的風(fēng)險責(zé)任，如對于可行性缺口補助項目和政府付費項目，還要有財政承受能力的評估。這三方面的信息公開后將有利于社會資本方對PPP項目統(tǒng)計分析，選擇適當(dāng)模式來吸引社會資本的投資合作，促進市場競爭，避免公共資源的浪費。4.5.2建立咨詢服務(wù)機構(gòu)庫政府與社會資本合作具體模式多種多樣，要面對和解決的問題也是千變?nèi)f化，專業(yè)咨詢機構(gòu)有廣泛的項目實踐經(jīng)驗積累，能為政府提供全過程的咨詢服務(wù)，包括前期準備、競爭性談判、制定PPP合同，提高項目決策的科學(xué)性。咨詢機構(gòu)參與可以彌補政府部門在經(jīng)驗和專業(yè)知識上的欠缺，幫助政府建立高效且有機配合的項目組織，使政府部門可以在理念和商業(yè)語言上與社會資本有效對接，還可以通過相對客觀的角色和視角，有效潤滑政府部門和社會資本之間的溝通、平衡雙方的利益沖突，保證項目的實施。(1)通過政府采購盡