第八講耕地保護(hù)法律制度掌握：我國耕地資源的現(xiàn)狀基本農(nóng)田及基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的含義基本農(nóng)田劃定的范圍熟悉：耕地變化的途徑土地開發(fā)、整理、復(fù)墾的含義問題：什么是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡？如何實(shí)現(xiàn)？什么是基本農(nóng)田？怎樣管理好基本農(nóng)田？

一、耕地保護(hù)概述（一）概念

耕地是土地資源中用來種植人民生活所需要的糧食、棉花、油料、飼料和工業(yè)所需的原材料等各種農(nóng)作物的土地。（二）我國耕地資源現(xiàn)狀

1、耕地面積逐年減少，人地矛盾日趨尖銳

全國耕地面積已從1996年的1.30×108hm2減少到2004年的1.22×108hm2，8年間共減少7.60×108hm2，減幅達(dá)5.84%。人均耕地面積從1996年的0.106hm2下降到2004年的0.094hm2，不到世界平均水平的40%，下降幅度達(dá)11.3%。全國20%以上的縣區(qū)人均耕地低于FAO確定的0.053hm2的警戒線。（二）我國耕地資源現(xiàn)狀

2、耕地利用程度增加

（二）我國耕地資源現(xiàn)狀

3、耕地質(zhì)量退化，污染嚴(yán)重

（二）我國耕地資源現(xiàn)狀

4、耕地分布不平衡——耕地區(qū)位指數(shù)耕地資源在各省(直轄市、自治區(qū))的區(qū)位指數(shù)存在很大差異，耕地主要分布在黃淮海平原區(qū)、長江中下游平原區(qū)和東北區(qū)，這些地區(qū)氣候溫暖濕潤，地形平坦開闊，水資源豐富，土層深厚，農(nóng)耕歷史悠久，是我國的重要糧食生產(chǎn)基地。其中以河南、山東為最高，分別為3.173和3.176，為全國平均值的近4倍。地域遼闊的西部干旱地區(qū)和山地高原區(qū)，或因氣候惡劣，或因地形坡度大、土壤貧瘠，耕地資源較少，其中西藏自治區(qū)最低，僅為0.102。

（二）我國耕地資源現(xiàn)狀

5、耕地后備資源不足，開發(fā)整理難度大我國目前適宜開發(fā)為耕地的后備資源大約1.22億畝，按60%的墾殖率計(jì)算，可以開發(fā)耕地7200萬畝，相當(dāng)于我國現(xiàn)有耕地總數(shù)的3.7%左右。而這些可開墾為耕地的后備資源有60%以上分布在水土不足、水土流失厲害，沙化和鹽堿化嚴(yán)重的西北、東北和華北三大地區(qū)，占全國宜耕荒地的75.13%，僅西北地區(qū)就占宜耕荒地的48.3%。這些地區(qū)交通不便，開發(fā)難度大，成本高，而且面臨著土地退化的威脅，引起生態(tài)環(huán)境問題。

（二）我國耕地資源現(xiàn)狀

5、耕地后備資源不足，開發(fā)整理難度大

從等級(jí)的分布來看，在適宜的耕地后備資源中：一等級(jí)的占15.9%，主要分布在黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、山東、江西、廣西和遼寧；二等級(jí)的占19.5%，主要分布在內(nèi)蒙古、黑龍江、新疆、寧夏、甘肅、河北和陜西；三等級(jí)的占25.8%，主要分布在新疆、內(nèi)蒙古、陜西、貴州、寧夏、甘肅、河北、福建、黑龍江和青海；四等級(jí)的占19.1%，主要分布在新疆、陜西、甘肅、內(nèi)蒙古、河北、貴州、青海、寧夏、山西、福建；五等級(jí)的占9.7%，主要分布在新疆、內(nèi)蒙古、甘肅、山西、青海、河北、陜西、貴州和西藏。

從耕地后備資源的土地利用分布來看，具有不同適宜程度的自然質(zhì)量的耕地后備資源大部分是低覆蓋度草地，占全部適宜耕地后備資源的43.0%，高覆蓋度草地和中覆蓋度草地分別占16.3%和19.2%，鹽堿地占7.5%，沼澤地占8.7%，灘涂和灘地占3.4%，裸土地占1.9%，但一等級(jí)的耕地后備資源主要以高、中覆蓋度草地和沼澤地為主。2006年全國縣級(jí)耕地后備資源圖（三）耕地變化途徑分析

（三）耕地變化途徑分析

1、耕地增加分析

1998-2006年期間，全國共新增耕地3.19%，全國耕地年平均增加速率為0.40%。從區(qū)域分布來看，上海市的耕地增加速度最快(2.41%)，其次是寧夏(2.13%)，最為緩慢的是吉林省(0.08%）。

1998-2006年期間，新增耕地主要來源是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和土地開發(fā)，分別占新增耕地面積的39.83%和38.69%；通過土地整理復(fù)墾新增耕地所占比例相對(duì)較小（21.65%）。從區(qū)域來看，西部地區(qū)，新增耕地主要來自土地開發(fā)(包括對(duì)牧草地的墾殖)，代表的省份有內(nèi)蒙古、新疆和寧夏。中東部地區(qū)，新增耕地多源自后備土地資源的開發(fā)，開發(fā)補(bǔ)充耕地最多的省份依次為新疆、黑龍江、山東、內(nèi)蒙古、云南、河北、江蘇。另外，有些地區(qū)通過對(duì)零星農(nóng)村居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦的整理以及廢棄地、塌陷地的復(fù)墾也增加了少量耕地，如內(nèi)蒙古、浙江、江蘇、山東、河南。（三）耕地變化途徑分析

1、耕地減少分析

1998-2006年間，全國共有9.44%的耕地轉(zhuǎn)移為非耕地，耕地年平均減少速率是1.18%。從區(qū)域來看，以青海省最大，年平均減少速率為10.97%；其次是浙江省，年平均減少速率9.32%；年平均減少速率最小的是湖南省，為0.04%。從耕地面積絕對(duì)數(shù)量來看，除新疆和黑龍江的耕地面積凈增加外，全國其它省份耕地面積均呈減少趨勢。其中,內(nèi)蒙古凈減少面積最大(99.06×104hm2)，減少的耕地主要用于生態(tài)恢復(fù)。

（三）耕地變化途徑分析

1、耕地減少分析

生態(tài)退耕是引起耕地減少的主要原因，占耕地減少總量的57.37%。從區(qū)域分布來看，生態(tài)退耕主要位于黃土高原區(qū)，尤其是內(nèi)蒙古及長城沿線的農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)，退耕面積較多的省份依次為內(nèi)蒙古、陜西、四川、河北、山西、甘肅和寧夏。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是引起耕地減少的重要原因，占耕地減少總量的21.90%。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整主要發(fā)生在東、中部地區(qū)，包括廣東、浙江、江蘇、山東，調(diào)整的方向主要是轉(zhuǎn)為園地和其他農(nóng)用地。

（三）耕地變化途徑分析

1、耕地減少分析

非農(nóng)建設(shè)用地是引起耕地減少的另一重要原因，占全部耕地減少總量的15.46%。非農(nóng)建設(shè)用地占用耕地多在中東部經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)和城市化進(jìn)程迅速的區(qū)域，依次為山東、江蘇、浙江、河北、河南、四川和廣東。災(zāi)毀耕地,占耕地減少總量的5,27%，多發(fā)生在山區(qū)，依次為內(nèi)蒙古、黑龍江、云南、貴州和陜西。

二、耕地保護(hù)目標(biāo)1.保證現(xiàn)有耕地的面積不再減少，并通過各種措施，使耕地的質(zhì)量有所提高。2.耕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于土地開發(fā)、復(fù)墾與整理。3.嚴(yán)格控制建設(shè)占有耕地，充分挖掘原有建設(shè)用地潛力是控制現(xiàn)有耕地減少的重要途徑。4.耕地質(zhì)量保護(hù)是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的重要保障。三、耕地保護(hù)制度土地用途管制制度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度基本農(nóng)田保護(hù)制度征用耕地審批制度非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地審批制度占用耕地補(bǔ)償制度耕地開發(fā)、復(fù)墾、整理制度四、耕地保護(hù)的內(nèi)容和措施（一）耕地的數(shù)量保護(hù)1、嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地（1）實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管制制度（2）嚴(yán)格建設(shè)用地的審批制度（3）嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中占用耕地四、耕地保護(hù)的內(nèi)容和措施（一）耕地的數(shù)量保護(hù)2、嚴(yán)格實(shí)行占補(bǔ)平衡制度（1）盡量使用荒地、質(zhì)量差的土地（2）按照“占多少、墾多少”的原則（3）數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)給予補(bǔ)充（4）繳納耕地開墾費(fèi)耕地總量占補(bǔ)平衡的含義耕地總量1.現(xiàn)有耕地總量不再減少，占用和開發(fā)平衡2.努力做到耕地總量有所增加動(dòng)態(tài)平衡1.實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)需要有一個(gè)過程2.要求一個(gè)時(shí)期多占了，另一個(gè)時(shí)期補(bǔ)回來占用耕地補(bǔ)償制度（一）任何建設(shè)占用耕地都必須履行復(fù)墾義務(wù)。（二）開墾耕地的責(zé)任者是占用耕地的單位。（三）建設(shè)單位和地方人民政府必須根據(jù)需要落實(shí)開墾耕地的資金。（四）開墾耕地的地塊應(yīng)當(dāng)落實(shí)。（五）沒有條開墾，或者開墾耕地不符合要求的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)繳納開墾費(fèi)，由地方政府履行造地義務(wù)。（六）省級(jí)人民政府在實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度中的職責(zé)。建設(shè)占用耕地的耕作層利用《土地管理法》：縣級(jí)以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤，用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。省級(jí)人民政府在實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡目標(biāo)中的責(zé)任《土地管理法》：省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)內(nèi)耕地總量不減少。四、耕地保護(hù)的內(nèi)容和措施（一）耕地的數(shù)量保護(hù)3、實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度（1）含義：基本農(nóng)田：是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品及建設(shè)用地的需求，依照土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)：對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依據(jù)法定程序確定的特殊保護(hù)區(qū)域。（2）基本農(nóng)田劃定的范圍：糧、棉、油生產(chǎn)基地有良好水利水土保持設(shè)施的耕地和可以改造的中低產(chǎn)田城市蔬菜生產(chǎn)基地農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田國務(wù)院規(guī)定的其他耕地（3）劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的數(shù)量要求各省、自治區(qū)、直轄市劃定基本農(nóng)田的數(shù)量應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域耕地的80%以上。（4）基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的確定和基本農(nóng)田劃定的方法（5）基本農(nóng)田保護(hù)的規(guī)定1.基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)依法劃定以后，任何單位和個(gè)人不得改變或占用。2.經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)依法修改土地利用總體規(guī)劃，并補(bǔ)充劃入數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。3.禁止在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳或者擅自挖沙、采礦、取土、堆放固體廢棄物。4.質(zhì)量保護(hù)5.基本農(nóng)田保護(hù)的監(jiān)督機(jī)制6.違反《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的處罰四、耕地保護(hù)的內(nèi)容和措施（二）耕地的質(zhì)量保護(hù)1、搞好農(nóng)田水利建設(shè)2、改良土壤，提高地力3、防止土地沙漠化、鹽漬化、水土流失、污染（三）耕地的生態(tài)保護(hù)五、土地開發(fā)（一）土地開發(fā)的概念及意義土地開發(fā)（廣義）：指因人類生產(chǎn)建設(shè)和生活不斷發(fā)展的需要，采用一定的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)手段，擴(kuò)大對(duì)土地的有效利用范圍或者提高對(duì)土地的利用深度所進(jìn)行的活動(dòng)。狹義：對(duì)未利用土地的開發(fā)利用。（二）土地開發(fā)的基本原則1.農(nóng)用地優(yōu)先原則。2.生態(tài)平衡原則。3.實(shí)行綜合性開發(fā)原則?！锻恋毓芾矸ā返?8條、第39條、40條（三）開發(fā)未利用土地的法律規(guī)定1.禁止單位和個(gè)人在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)從事土地開發(fā)活動(dòng)。2.國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行未利用地開發(fā)。3.未利用土地開發(fā)要以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，防止水土流失和土地沙化為前提。六、土地整理（一）土地整理的概念和意義土地整理（簡單）——將土地利用的分布狀況加以重新調(diào)整。農(nóng)地整理非農(nóng)地整理農(nóng)地整理——按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。（二）土地整理規(guī)定1.國家鼓勵(lì)土地整理，將予以政策上的支持。新增耕地的60%可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)。2.應(yīng)當(dāng)對(duì)土地整理作出規(guī)劃，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，與村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田水利基本建設(shè)相結(jié)合，進(jìn)行土地整理項(xiàng)目設(shè)計(jì)，使土地整理達(dá)到增加有效耕地面積、改善耕地生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的目的。3.土地整理應(yīng)當(dāng)由縣、鄉(xiāng)級(jí)人民政府按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)組織制定土地整理方案。

《土地管理法》第41條七、土地復(fù)墾（一）土地復(fù)墾的概念和意義土地復(fù)墾——對(duì)在生產(chǎn)建設(shè)過程中，因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地，采取整治措施，使其恢復(fù)到可供利用的狀態(tài)的活動(dòng)。

《土