（財務知識）中國地方政府

20XX年XX月

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第二章中國地方政府投融資

體制的改革和創(chuàng)新

第壹節(jié)北京市基礎設施投融資體制改革創(chuàng)新和措施

壹、關于基礎設施投融資體制改革創(chuàng)新

（壹）1999年《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市計委關于深化本

市基礎設施投融資體制改革的若干意見》，決定進壹步深化北

京市基礎設施投融資體制改革，探索和建立更加適應首都經(jīng)

濟建設需要的基礎設施投融資體制，且提出了深化北京基礎

設施投融資體制改革的具體政策

1.投資主體多元化。根據(jù)基礎設施項目的性質(zhì)和特點，將

其分為非運營性項目和運營性項目：非運營性項目包括城區(qū)

道路、城區(qū)河湖治理等；運營性項目包括供水、污水處理、

垃圾處理、公共交通、軌道交通、燃氣、供熱等。

非運營性項目仍主要以政府為投資主體。運營性項目要逐步

由以政府為單壹投資主體，轉(zhuǎn)向在政府政策引導下以基礎設

施投資X公司投資為主，企業(yè)、民間投資者和外商多元投資

主體共同參和投資的有序競爭。

2.融資渠道多樣化。融資渠道要由政府撥款的單壹渠道，

向政

府撥款、政府控股參股、企業(yè)利用市場融資，以及民間投資

者和外商直接投資相結(jié)合的多樣化融資渠道轉(zhuǎn)變。非運營性

項目由政府直接投資。運營性項目由基礎設施投資X公司負

責投融資，可采取包括國內(nèi)銀行貸款、發(fā)行債券、上市募集、

轉(zhuǎn)讓運營權(quán)、產(chǎn)業(yè)投資基金以及利用世界銀行、亞洲開發(fā)銀

行和外國政府貸款等多種融資手段。同時，積極鼓勵和引導

民間投資者和外商投資運營性基礎設施。

3.財權(quán)和事權(quán)統(tǒng)壹化。為充分調(diào)動區(qū)、縣政府投資基礎設

施建設的積極性，根據(jù)〃倆級政府、三級管理〃、財權(quán)和事權(quán)

相適應的原則，將目前由市政府負責的基礎設施專項建設資

金部分下放給區(qū)、縣政府，進壹步明確市政府及區(qū)、縣政府

在基礎設施建設上的投資范圍和責任，實現(xiàn)財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)

■

4.政府管理規(guī)范化。強化對政府投資基礎設施建設項目的

管理，加強監(jiān)督調(diào)控，各部門明確職責，實現(xiàn)管理規(guī)范化、

程序化。由計劃部門負責項目前期規(guī)劃和決策、資源總體平

衡、資金綜合平衡、投資政策、項目稽察等。城市基礎設施

各行業(yè)主管部門工作重點要逐步轉(zhuǎn)向行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、法規(guī)制

定和監(jiān)督執(zhí)行等方面。在項目選擇方面，由計劃部門牽頭組

織有關部門，根據(jù)《北京城市總體規(guī)劃》和國民經(jīng)濟中長期

發(fā)展計劃，建立重大基礎設施項目庫，綜合平衡，研究提出

基礎設施項目，進行資金平衡及技術方案、投資主體選擇等

前期策劃，按規(guī)定決策程序報批，且列入年度投資計劃。

5.運營管理企業(yè)化。繼續(xù)按照政企分開的原則，將行業(yè)管

理職能和企業(yè)運營職能分開，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政

企分開、科學管理的現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)基礎設施運營管理

企業(yè)化。

(1)對已成立的從事基礎設施建設、管理的國有獨資X公

司，繼續(xù)深化改革，使其真正成為自主運營、自負盈虧、自

我發(fā)展和自我約束的生產(chǎn)運營X公司。

(2)改革現(xiàn)行生產(chǎn)和供應壹體化的模式，按照專業(yè)化分工

和市場化、商品化的要求，逐步將水、氣、熱等行業(yè)中的生

產(chǎn)企業(yè)和供應系統(tǒng)分開，組建各自獨立的法人企業(yè)。

(3)將水、氣、熱、公交、地鐵等行業(yè)中的設計施工企業(yè)、

器材零部件生產(chǎn)企業(yè)等，從運營主體中分離出來，實行社會

化運營。

(4)對壟斷行業(yè)實行市場準入制，政府部門負責運營特許

權(quán)的授予，采取招投標方式，擇優(yōu)選定特許運營企業(yè)。

6.工程建設社會化。針對目前壹些基礎設施項目建設中，

同壹運營實體或同壹行政事業(yè)單位在其直接管轄范圍內(nèi)包攬

設計、施工、監(jiān)理"壹條龍”作業(yè)的狀況，積極推行設計、

施工、監(jiān)理及設備材料采購的公開招標投標制，實行工程建

設社會化。逐步形成建設部門制定施工定額的實物量，物價

部門制定相應指導價格，社會中介機構(gòu)負責概預算審查、合

同審定、招投標工作的工程建設社會化監(jiān)控體系。

7.舉債融資責任制化。針對目前部分基礎設施建設項目缺

乏仍款約束機制和仍款保障機制的問題，實行舉債融資責任

制化。對外注重信譽，對內(nèi)強化管理。對現(xiàn)有債務根據(jù)財權(quán)、

事權(quán)的調(diào)整，相應制定仍款計劃；對新的舉債融資，實行責、

權(quán)、利的統(tǒng)壹,按照“誰用錢，誰仍債"的原則，落實仍款

責任制，實現(xiàn)自借、自用、自仍。

8.價格市場化。逐步理順運營性項目的產(chǎn)品和服務價格，

推進基礎設施產(chǎn)業(yè)化運營。要根據(jù)基礎設施及公用事業(yè)的特

殊性、社會各方面的經(jīng)濟承受能力和心理承受能力，制定基

礎設施產(chǎn)品和服務價格的調(diào)整計劃，逐步弱化運營性基礎設

施及公用事業(yè)產(chǎn)品和服務價格的福利性，不斷提高其商品化、

市場化的程度，使其適應基礎設施投融資體制改革的需要。

續(xù)深化改革，使其真正成為自主運營、自負盈虧、自我發(fā)展

和自我約束的生產(chǎn)運營X公司。

(2)改革現(xiàn)行生產(chǎn)和供應壹體化的模式，按照專業(yè)化分工

和市場化、商品化的要求，逐步將水、氣、熱等行業(yè)中的生

產(chǎn)企業(yè)和供應系統(tǒng)分開，組建各自獨立的法人企業(yè)。

(3)將水、氣、熱、公交、地鐵等行業(yè)中的設計施工企業(yè)、

器材零部件生產(chǎn)企業(yè)等，從運營主體中分離出來，實行社會

化運營。

(4)對壟斷行業(yè)實行市場準入制，政府部門負責運營特許

權(quán)的授予，采取招投標方式，擇優(yōu)選定特許運營企業(yè)。

6.工程建設社會化。針對目前壹些基礎設施項目建設中，

同壹運營實體或同壹行政事業(yè)單位在其直接管轄范圍內(nèi)包攬

設計、施工、監(jiān)理"壹條龍''作業(yè)的狀況，積極推行設計、

施工、監(jiān)理及設備材料采購的公開招標投標制，實行工程建

設社會化。逐步形成建設部門制定施工定額的實物量，物價

部門制定相應指導價格，社會中介機構(gòu)負責概預算審查、合

同審定、招投標工作的工程建設社會化監(jiān)控體系。

7.舉債融資責任制化。針對目前部分基礎設施建設項目缺

乏仍款約束機制和仍款保障機制的問題，實行舉債融資責任

制化。對外注重信譽，對內(nèi)強化管理。對現(xiàn)有債務根據(jù)財權(quán)、

事權(quán)的調(diào)整，相應制定仍款計劃；對新的舉債融資，實行責、

權(quán)、利的統(tǒng)壹，按照“誰用錢，誰仍債"的原貝I」，落實仍款

責任制，實現(xiàn)自借、自用、自仍。

8.價格市場化。逐步理順運營性項目的產(chǎn)品和服務價格，

推進基礎設施產(chǎn)業(yè)化運營。要根據(jù)基礎設施及公用事業(yè)的特

殊性、社會各方面的經(jīng)濟承受能力和心理承受能力，制定基

礎設施產(chǎn)品和服務價格的調(diào)整計劃，逐步弱化運營性基礎設

施及公用事業(yè)產(chǎn)品和服務價格的福利性，不斷提高其商品化、

市場化的程度，使其適應基礎設施投融資體制改革的需要。

（二）2003年底，為適應首都經(jīng)濟社會發(fā)展和北京舉辦

2008年奧運會的需要，加快北京市城市基礎設施建設，

廣泛吸引社會資本投入城市建設，努力提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品

和服務，北京市發(fā)布了《關于本市深化城市基礎設施投融資

體制改革的實施意見》（以下簡稱《意見》）

《意見》提出深化城市基礎設施投融資體制改革的總體思路

是：按照〃政府主導、社會參和、市場運作〃的方針和“增

量改革、存量試點”的原則，通過開放本市城市基礎設施建

設和運營市場，進壹步整合城市基礎設施資源，轉(zhuǎn)變政府職

能，改進管理方式，實行基礎設施特許運營制度，打破行業(yè)

壟斷，形成有效競爭格局，逐步將政府資金從運營性城市基

礎設施項目中退出，集中投向非運營性城市基礎設施項目，

引進社會投資，盤活存量資產(chǎn)，加快首都城市基礎設施建設。

《意見》仍提出了關于深化北京市基礎設施投融資體制改革

的實施政策。

1.打破壟斷，全面放開城市基礎設施建設和運營市場。對

于自來水、燃氣、熱力、污水和垃圾處理、收費公路等運營

性基礎設施項目，新建設的將逐步減少政府投資，采取BO

T等方式面向社會投資者招標；對存量資產(chǎn)，除國家有規(guī)定

的以外，將采取TOT、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、運營權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式面向

社會投資者招標。對于有運營收入但不足以收回成本的軌道

交通等新建基礎設施項目，將通過政府資金的引導，采取P

PP模式吸引社會投資者合作建設。對于政府行政辦公設施、

城市道路、公共綠地等非運營性基礎設施項目，將以政府投

資為主，通過代建制方式進行建設；對于其中有條件的項目，

將按照BOT方式吸引社會資金進行建設，政府通過補償機

制和回購方式，回報投資者。

2.整合城市基礎設施資源，轉(zhuǎn)換企業(yè)運營機制。通過行業(yè)

資源整合，構(gòu)建基礎設施投融資平臺，為城市基礎設施建設

和發(fā)展籌集資金。搭建城市基礎設施資產(chǎn)運營平臺，對運營

性城市基礎設施中由政府投資形成的運營權(quán)、股權(quán)，按有關

規(guī)定進行出讓、轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)城市基礎設施多元化投資運營。

整合、盤活存量資產(chǎn)所回收資金納入國有資本運營預算，按

照北京市統(tǒng)壹規(guī)劃，用于非運營性和有運營收入但不足以回

收成本的城市基礎設施項目的建設和運營。實施企業(yè)股份制

改造，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換國有企業(yè)運營機制。實行主

輔業(yè)分離，逐步將城市基礎設施的工程設計、施工、監(jiān)理和

設備生產(chǎn)、供應等輔業(yè)從國有企業(yè)中剝離出來，實現(xiàn)社會化

運營。

3.強化政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務職能。堅持"公

開、公正、公平"原則，對參和城市基礎設施建設的國有資

本、民間資本和外國資本壹視同仁。依法對企業(yè)的市場進入、

價格決定、產(chǎn)品質(zhì)量和服務條件等進行管理，實現(xiàn)政府由直

接管理運營者向市場監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。自2004年起，對符

合國家產(chǎn)業(yè)政策、城市總體規(guī)劃和環(huán)保要求的非政府投資項

目立項和可行性研究報告的審批逐步實行備案制。調(diào)控土地

使用。改革和完善基礎設施定價體系。依法競價出讓公交線

路專營權(quán)以及道路、廣場、綠地、橋梁、停車場等公共設施

的廣告權(quán)、冠名權(quán)和收費權(quán)，所得收入用于城市基礎設施建

設。

二、關于基礎設施投融資體制改革的有關措施

《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市計委關于深化本市基礎設施投融資

體制改革的若干意見》中，也提出了深化北京市基礎設施投

融資體制改革的具體措施。

1.非運營性基礎設施項目的投融資體制改革。為保證非運

營性基礎設施項目的建設，要進壹步明確劃分市政府及區(qū)、

縣政府在非運營性基礎設施項目建設方面的財權(quán)和事權(quán)。

(1)市政府主要負責以下全市性非運營性基礎設施項目的

投資建設：城區(qū)四環(huán)路以內(nèi)快速路、主干路道路工程及配套

雨水管線；市級管理的城市河湖。其資金來源主要為市財政

預算內(nèi)撥款用于基礎設施建設的部分。

(2)城近郊各區(qū)、縣政府主要負責以下非運營性基礎設施

項目的投資建設：城市快速路、主干路以外的城區(qū)道路；區(qū)、

縣級管理的城市河湖；所有涉及城區(qū)道路建設、河湖治理項

目的拆遷安置等。其資金來源主要是本區(qū)、縣財政預算內(nèi)撥

款用于基礎設施建設的部分、市政府返仍50%綜合地價款

及市政公用設施建設費區(qū)、縣政府分成部分。今后，除國家

及市政府重點項目用地外，城近郊區(qū)土地開發(fā)，以各區(qū)、縣

政府為主，按統(tǒng)壹規(guī)劃進行。

(3)遠郊各區(qū)、縣政府主要負責本區(qū)、縣范圍內(nèi)的基礎設

施建設(公路建設工程除外X其資金來源主要是本區(qū)、縣財

政預算內(nèi)撥款用于基礎設施建設的部分、征收的全部地價款

及市政公用設施建設費等。

因各區(qū)、縣基礎設施現(xiàn)狀條件和財政收入水平差別較大，按

上述原則劃分財權(quán)和事權(quán)后，區(qū)、縣政府確實難以承擔的非

運營性基礎設施項目，在具體安排計劃時，可做適當調(diào)整。

2.加快運營性基礎設施項目投融資改革，設立基礎設施投

資X公司。為實現(xiàn)運營性基礎設施建設項目的投資主體多元

化和融資渠道多樣化，擬設立倆家基礎設施投資X公司，主

要負責除公路、電力以外的運營性基礎設施項目投融資和建

設。

(1)基礎設施投資X公司為市政府出資設立的國有獨資X

公司，以在本市行政區(qū)劃內(nèi)，從事運營性城市基礎設施建設

投融資為主業(yè)。

(2)基礎設施投資X公司的主要業(yè)務范圍：負責本市城近

郊區(qū)基礎設施中給水、污水處理及排放、垃圾處理、軌道交

通、燃氣、供熱、公交等運營性項目的建設投資，以及政府

基礎設施建設資金的運作；在確保完成年度計劃安排項目的

前提下，可兼做其他盈利項目。

(3)基礎設施投資X公司的權(quán)利：根據(jù)市政府授權(quán)，運營

管理所持國有資產(chǎn)；運營運作市政府投入的資金；對所投資

項目行使重大決策、資產(chǎn)收益和選擇運營者等出資主體的權(quán)

利。

(4)基礎設施投資X公司的主要職責：按照市計劃部門編

制的年度投資計劃，通過各種融資渠道籌措X公司應負責的

建設資金，且對城市基礎設施項目承擔建設實施和借貸資金、

仍本付息的責任；采取參股、控股、注入資本的方式對運營

性基礎設施項目進行投資，且在政府政策引導下積極促進企

業(yè)、民間投資者和外商投資；通過資金市場為建設項目融資

和提供擔保；通過資本運作，對市政府授權(quán)運營的國有資產(chǎn)

股權(quán)進行調(diào)整和重組，盤活國有資產(chǎn)存量，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保

值增值；在根據(jù)市政府授權(quán)運營國有資產(chǎn)和接受市政府投資

的同時，承擔歷年來市政府在相應行業(yè)項目投資中的債務。

(5)市政府對基礎設施投資X公司的投入：綜合地價款市

政府分成部分，城市基礎設施“四源"建設費、市政公用設

施建設費市政府留用部分，污水處理費、垃圾處理費、燃煤

污染費等收費中用于基礎設施建設的資金；根據(jù)融資任務和

項目情況需要，市政府向基礎設施投資X公司增劃的基礎設

施國有股權(quán)；基礎設施在建項目中尚未驗收、移交的市政府

投資部分。

(6)倆家基礎設施投資X公司，擬通過招標競爭方式選定

X公司組建。參和投標的X公司的基本條件為：凈資產(chǎn)在1

0億元之上；資產(chǎn)負債率在70%以下；近3年內(nèi)連續(xù)盈利,

運營業(yè)績較好；有較好的資信和融資能力。

3.公路和電力建設項目的投融資體制改革。

(I)以養(yǎng)路費為基礎資金來源，組成壹個公路投資X公司,

負責四環(huán)路以外(含四環(huán)路)的公路及城市主干道建設。目

前，先以現(xiàn)有市高速公路投資X公司和市公聯(lián)公路聯(lián)絡線有

限責任X公司為主體開展工作。

(2)電力基礎設施建設的投融資體制改革待國家有關政策

出臺后，進壹步研究。

4.強化政府投資管理。

(1)制訂和實施《北京市政府投資建設項目管理暫行規(guī)定》。

(2)嚴格執(zhí)行國家基礎設施建設審批程序，確保前期工作

質(zhì)量。項目建議書、可行性研究報告和初步設計文件，必須

達到國家規(guī)定的工作標準。要建立相應的儲備項目庫，對外

引資項目的前期工作可請國外中介機構(gòu)參和。真正做到〃在

建壹批、預備壹批、規(guī)劃壹批"，杜絕政府投資建設項目中邊

勘察、邊設計、邊施工的"三邊"現(xiàn)象。

(3)在政府投資建設項目中實行招標投標制度，嚴格按照

《中華人民共和國招標投標法》的有關規(guī)定，發(fā)展招標代理

機構(gòu)，對政府投資建設項目的項目法人確定、勘察設計、施

工、監(jiān)理、設備和材料采購等環(huán)節(jié)招標工作實行全方位服務。

招標代理機構(gòu)不隸屬于任何行政部門，在招標人委托的范圍

內(nèi)辦理相關事宜，不再報政府行政主管部門批準。

(4)在政府投資建設項目中積極推行合同管理制。政府投

資建設項目的設計、施工、采購和工程監(jiān)理都要依法訂立合

同，各類合同要有明確的質(zhì)量要求、履約擔保和違約處罰條

款。違約方要承擔相應的法律責任，切實改變以往部分政府

投資建設項目中合同關系不明確、合同條款不完善、合同約

束力不強的現(xiàn)象。

(5)依照市政府各部門職能分工，加強計劃、財政部門對

政府投資建設項目全過程跟蹤監(jiān)督管理。禁止在設計、施工

過程中，隨意增加設計內(nèi)容和提高建設標準。實行估算控制

概算、概算控制預算、預算控制決算的過程控制，防止發(fā)生

投資嚴重超概算現(xiàn)象。

(6)制訂和認真執(zhí)行《關于建立向政府投資重大建設項目

派出稽察特派員制度的實施方案》，全面加強對基礎設施項目

建設的監(jiān)督。

三、建立運營性基礎設施項目投資回報補償制度

2000年10月20日，北京市政府批轉(zhuǎn)北京市計委《關

于對運營性基礎設施項目投資實行回報補償?shù)囊庖姟?。?nèi)容包

括：

1.采取招標等方式選擇運營性基礎設施建設項目的投資者。

2.實行運營性基礎設施建設項目投資主體多元化。在北京

市進行的軌道交通、收費公路、自來水、燃氣、熱力以及污

水處理、垃圾處理等運營性基礎設施建設項目，國有企業(yè)、

集體企業(yè)、私營企業(yè)、外商企業(yè)均能夠參加投標。

3.采取多種方式保證投資者的投資收益。壹是建立補償資

金，對中標價格和政府定價之間的差額進行現(xiàn)金補償。二是

對某些大型基礎設施項目，如補償金難以實現(xiàn)對差價的補償,

可考慮在符合城市總體規(guī)劃和土地供應總量的前提下，提供

投資者壹定數(shù)量的開發(fā)用地補償。三是經(jīng)行業(yè)主管部門審查

且報市政府批準，給予投資者在其建設運營的項目中壹定期

限內(nèi)的廣告等方面的特許運營權(quán)；同時，鼓勵投資者結(jié)合所

建設的基礎設施項目，開發(fā)旅游、娛樂等文化體育項目。四

是對于投資規(guī)模很大且在短期內(nèi)難以回收資金的項目，政府

可投入壹定數(shù)量的股本金，參和投資和運營。

四、建立城市基礎設施特許運營制度

為了推進城市基礎設施建設運營市場化進程，擴大融資渠道,

加快城市基礎設施建設，提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務，維護

投資者、特許運營者和消費者的合法權(quán)益，北京市出臺了《北

京市城市基礎設施特許運營辦法》，且于2003年10月1

日起施行。該辦法規(guī)定實行特許運營的基礎設施包括供水、

供氣、供熱、排水、污水、固體廢物處理、收費公路、地鐵、

城市鐵路和其他城市公共交通，以及其他城市公共基礎設施

等十壹大類。特許運營可采取以下四種方式：

(1)在壹定期限內(nèi)，將項目授予特許運營者投資建設、運

營，期限屆滿無償移交；(2)在壹定期限內(nèi)，將城市基礎設

施移交特許運營者運營，期限屆滿無償移交；(3)在壹定期

限內(nèi)，將公共服務委托特許運營者提供；(4)根據(jù)實際需要、

政府同意的其他方式，中華人民共和國境內(nèi)外的企業(yè)和其他

組織均可依照特許運營辦法平等參和競爭，獲得北京市城市

基礎設施的特許權(quán)。特許運營者能夠四種方式取得回報(1)

對提供的公共產(chǎn)品和服務收費；(2)享有和城

市基礎設施相關的其他開發(fā)運營權(quán)益；(3)享有政府給予的

相應補貼；(4)市人民政府同意的其他方式。特許運營者應

當通過招標投標的方式確定，應當對特許協(xié)議的內(nèi)容進行明

確規(guī)定。

第二節(jié)上海市基礎設施投融資體制改革創(chuàng)新和措施

壹、基礎設施投融資體制改革創(chuàng)新

(壹)上海市城建基礎設施投融資體制改革的回顧

上海投融資體制改革經(jīng)歷了壹個循序漸進、不斷深化的過程。

20世紀80年代中期到20世紀90年代初,上海城市建

設處于起步階段。以建立舉債機制為重點，擴大政府投資規(guī)

模。由于承擔了國家財政稅收的繁重任務，政府城市建設資

金嚴重不足，每年用于城市建設的財政資金只有19億元人

民幣。因此，上海為了解決建設資金問題，成立了上海城市

建設投資開發(fā)總X公司、上海久事X公司等政府性投資X公

司。作為融資主體，由市政府授權(quán)對城市基礎設施建設和維

護資金進行籌措、使用和管理，使城市基礎設施由政府直接

投資轉(zhuǎn)向通過政府性投資X公司間接投資。通過組建投資X

公司，適度

集中使用各部門預算內(nèi)、外各類政府資金，形成集自借、自

用、自仍于壹體的負債運營、自我平衡的運作體系，擴大了

政府資金的規(guī)模效應。以投資X公司為融資主體，向世界銀

行、亞洲開發(fā)銀行等金融機構(gòu)貸款進行建設，當時共計融資

32億美元。如南浦大橋、楊浦大橋就是亞洲開發(fā)銀行的貸

款項目。投資X公司的創(chuàng)立對提高建設資金的運營管理能力，

擴大融資渠道，增強政府的調(diào)控能力和強化投資責任，都起

到了十分積極的作用。同時，各區(qū)、縣也相繼成立了區(qū)屬城

市建設投資開發(fā)X公司，成為區(qū)、縣政府城市基礎設施建設

的投融資主體，形成了"倆級政府、倆級管理、分層決策、

分層投

資”的城市基礎設施投資體制。

當然，負債建設加快了建設速度，同時也暴露了體制上的缺

陷。

壹是沒有建立項目法人制投資預算失控。"投資X公司出錢,

建設單位用錢〃，項目資金的籌措和使用是倆個獨立的體系，

投資X公司扮演了出納角色，資金使用缺乏內(nèi)在約束機制，

投資經(jīng)常超預算。二是沒有建立仍貸機制，負債能力有限。

這表明了負債建設模式的局限性。

20世紀90年代中期，以土地批租為重點，大規(guī)模挖掘資

源性資金。土地資源是政府的壹筆巨大財富，但過去長期沉

淀。上海通過土地批租共籌措資金1000多億元人民幣，

加快了舊區(qū)改造。如果沒有土地批租收益，僅靠政府財力，

要完成舊區(qū)改造任務估計需要100年時間。然而，土地批

租融資也有局限性：壹是土地資源的有限性，決定了土地批

租融資的階段性；二是土地批租對象以外商為主，受國際經(jīng)

濟形勢的制約，亞洲金融危機爆發(fā)后，土地收入大量減少。

20世紀90年代后期，以資產(chǎn)運作為重點，擴大社會融資。

1997年亞洲金融危機爆發(fā)以后，土地批租大量減少，但

國內(nèi)證券市場規(guī)模迅速擴大，居民儲蓄存款不斷增長，社會

富余資金增長。面對這種情況，上海將有盈利的基礎設施項

目推向市場，實行社會融資。

如已建成的項目以X公司方式上市，籌資超過100億元人

民幣；高速公路等能夠收費的項目，實行社會化招商，吸引

社會資金I00多億元人民幣；為了降低投資風險，吸引企

參和建設，市政府在土地出讓、拆遷、稅收、貸款貼息等方

面實行了政策優(yōu)惠。

（二）上海市投融資體制創(chuàng)新的基本內(nèi)容

上海在城建管理體制、運營模式等方面也進行了全方位的改

革。

壹是改變政府資金投入方式。所有的建設項目，都以項目X

公司的方式實行市場化運作，改變了過去計劃經(jīng)濟體制下財

政直接投資的模式。同時，在建設過程中，嚴格推行招投標

制度。二是改變建設、運營壹體的傳統(tǒng)模式。對軌道交通實

行了投資、建設、運營、監(jiān)管"四分開"，將競爭機制引入各

個環(huán)節(jié)。這壹舉措極大地加快了軌道交通的建設步伐。三是

改革壟斷行業(yè)。上海打破了自來水、煤氣等自然壟斷行業(yè)的

壟斷。如自來水X公司按地域壹分為四，組建了四家X公司,

同時將企業(yè)內(nèi)部的制水、管網(wǎng)、銷售等各個環(huán)節(jié)分開，引入

競爭機制，從而降低了成本、提高了效益，大幅度減少了政

府財政補貼，節(jié)余的資金被轉(zhuǎn)用到綠化建設方面。四是實行

社會投資者招商。

通過十多年來的投融資體制改革，上海實現(xiàn)了投資主體由單

壹到多元、資金渠道由封閉到開放、投資管理由直接到間接

的轉(zhuǎn)變，初步形成了"政府引導、社會參和、市場運作〃的

投資格局。這是壹個觀念轉(zhuǎn)變的過程、不斷創(chuàng)新的過程，也

是政府管理模式按市場經(jīng)濟要求重構(gòu)的過程。這壹改革，對

上海的發(fā)展產(chǎn)生了深遠的影響，成為上海持續(xù)快速發(fā)展的巨

大動力。

（三）上海改革城市基礎設施投融資體制的主要做法

1998年以來，上海城市建設轉(zhuǎn)向建設和管理且重的新階

段。在建設資金上，面臨著更為嚴峻的挑戰(zhàn)：壹是上海舊區(qū)

改造和城市建設的任務仍然很重，新壹輪基礎設施建設規(guī)模

更大、強度更高；二是原來的籌資主渠道如土地批租、吸引

外資等方式，已經(jīng)遠遠不能滿足經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的需要；

三是資金市場化配置程度提高以后，政府可調(diào)控的資金越來

越有限。面對新情況、新任務，上海進壹步深化了建設投融

資體制改革。

1.加快實現(xiàn)政企分開，切實轉(zhuǎn)變政府職能。從1998年

開始，上海對政府投資領域逐步進行分類界定，明確了政府

投資主要集中在非競爭性的公益類項目和基礎設施項目，退

出壹般競爭性投資領域；對有收費機制、收益穩(wěn)定的城市基

礎設施項目，完全交給社會投資者投資；對壹些有收費機制

但效益難以做到投資收益平衡的基礎設施項目，政府通過適

當?shù)难a貼等政策鼓勵社會資金規(guī)范、有序地投入。把政府的

主要職責定位在做好"統(tǒng)壹規(guī)劃、培育主體、制定政策、依

法監(jiān)管〃四個方面的工作：

壹是高起點、高質(zhì)量地做好規(guī)劃，借鑒國外好的理念，整體

上為發(fā)揮投資效益創(chuàng)造必要的前提條件。在上海城市軌道交

通網(wǎng)絡、黃浦江倆岸資源的綜合開發(fā)利用等專業(yè)規(guī)劃中，已

經(jīng)采用國際招標和國際咨詢的方式，提高規(guī)劃水平。

二是推行項目法人制度和面向社會招商，促進投資主體多元

化，改變過去由政府作為單壹投資主體的做法。千方百計吸

引社會資金直接進入基礎設施投資領域，初步形成以社會資

金為主、政府和社會共同投資的投融資機制。

三是通過政策配套、服務配套，按照"公開、公平、公正"

的原則，營造市場化運作的外部環(huán)境。從財稅政策、土地政

策等方面給予支持，同時加強對社會投資者的協(xié)調(diào)服務，增

強政策的透明度和穩(wěn)定性。

四是通過完善法規(guī)、健全監(jiān)管機構(gòu)，保障基礎設施投融資長

效發(fā)展機制。在資產(chǎn)保全、服務規(guī)范、價格收費、信息披露

等方面，既要維護投資者的權(quán)益，又要強化對社會投資者的

責任約束。按照上述定位，努力貫徹〃重大項目規(guī)劃設計國

際化、投資項目招商運作市場化、項目X公司投資主體多元

化”的總體要求，推進政府職能轉(zhuǎn)變，推動政府從“辦建設”

轉(zhuǎn)向"管建設〃。

2.充分運用市場機制，采取多樣化的投融資模式。

壹是體制創(chuàng)新。在城市軌道交通建設上引入競爭機制，實行

投資、建設、運營、監(jiān)管"四分開〃，明確了投資主體，分別

組建相互獨立的軌道交通投資X公司、建設X公司、運營X

公司，由投資主體通過招標分別委托建設和運營，降低建設

造價，提高運營服務水平，加快軌道交通建設的速度。

二是政策推進。在高速公路網(wǎng)和越江工程建設上，通過營造

政策環(huán)境，全面推行社會招商。三條高速公路和倆條越江工

程項目共吸引社會資金10。億元人民幣，投資主體中既有

中央的也有地方的，既有國有的也有民營的，既有上海的也

有外地的，較充分地體現(xiàn)了投資的"社會化、多元化”。

三是強強聯(lián)合。在磁懸浮軌道交通建設上，打破了行業(yè)界限,

引導大企業(yè)集團參和投資，組成了由具備壹定實力的能源、

冶金、汽車、設備制造等大企業(yè)集團共同出資的項目X公司。

四是資本運作。在水、電、氣等公用設施建設上，充分發(fā)揮

申能股份、原水股份等上市X公司的作用，通過配股、國有

股減持和資產(chǎn)運營等資本市場運作途徑，拓寬了向社會融資

的渠道。

二、上海市基礎設施融資方式的創(chuàng)新

（壹）創(chuàng)新投融資主體、組建城市建設投資開發(fā)總X公司

上海市在1988年成立了城市建設基金會，將城建的財政

性資金從財政局劃給基金會,實現(xiàn)了城建財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)壹。

但因基金會不是法人，不能以法人身份融資，于是在199

2年7月，又組建了城市建設投資開發(fā)總X公司（以下簡稱

“城投X公司"工這也是全國第壹家城市建設投資開發(fā)X公

司。城投X公司的誕生，標志著上海城市建設投融資開始由

計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)變。城市建設不再是政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，

而是在政府不斷增加投入的基礎上，由政府領導下的專業(yè)X

公司，以企業(yè)舉債的形式，通過向金融機構(gòu)融資和吸引社會

資金等多

種辦法，全方位籌措城市建設資金。從1992年至200

2年，城投X公司通過多種渠道籌措的城建資金達1200

多億元，先后為42項重大工程解決了資金難題，幾乎上海

每項標志性工程身上都留下城投X公司的影子。

（二）投資主體進壹步多元化

自從200。年上海開始大規(guī)模地推出公共基礎設施投資者

招商以來，各類投資者踴躍參和，展開公平競爭。壹些商業(yè)

投資人，如金融投資機構(gòu)、工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、

社會基金組織，甚至個人，特別是那些具有較大資金集聚量

的大型企業(yè)集團，急于尋找新的投資方向，直接參和城市基

礎設施建設投資。2001~2002年，上海已有壹些民

營企業(yè)通過公開招投標，直接參和了高速公路的投資建設，

且獲得了壹定年數(shù)的運營管理權(quán)；另有壹些個人也通

過入股，直接參和了越江隧道的建設。從招商結(jié)果見，投資

者涉及不同的所有制、不同的行業(yè)。投資者大致包括以下幾

個方面：（1）民營資本。民營資本已逐漸成為上海公共基礎

設施投融資項目的最主要投資者，上海高速公路七成之上是

民營資本參和投資開發(fā)。

（2）施工單位。如依靠自身的資本實力和銀行的長期融資

支持，上海城建集團以投資者的身份參和了嘉瀏高速公路等

的投資，上海建工集團參和了同三國道等項目的投資。（3）

大型國有投資X公司。上海的國有投資X公司利用自身的綜

合優(yōu)勢，以壹般投資者的身份，積極參和上海公共基礎設施

投資者招商項目的投標。（4）上市X公司。如上海隧道股份

有限X公司投資上海大連路隧道工程項目。（5）信托投資X

公司等金融機構(gòu)。上海愛建信托投資有限責任X公司成功地

競標投資了上海外環(huán)線黃浦江越江隧道和復興路越江隧道。

（6）原材料供應商。高速公路、軌道交通等城市公共基礎

設施需要大量的鋼材、水泥等原材料，于是也吸引了部分原

材料供應商加入到投資者隊伍，以便于獲得工程項目的原材

料供應合同。

（三）多元化的融資方式

1.政府出資。包括市財政撥款、土地出讓收入、各類城建

政策性收費。

2.向國際資本市場融資，利用外資。1989年，上海成

功地利用國際資本建設地鐵壹號線。之后，利用外資步伐大

大加快，如通過世界銀行和亞洲開發(fā)銀行融資，解決了楊浦

大橋、河流污水治理工程、內(nèi)環(huán)線高架等重大工程的建設用

款。

3.發(fā)行城市建設債券。如充分利用中央給上海的浦東開發(fā)

的政策，發(fā)行浦東建設債券，以及發(fā)行市政建設債券、煤氣

建設債券等，為加快浦東、浦西重大市政聯(lián)動項目建設，提

高城市居民煤氣化普及率，以及高架道路建設，發(fā)揮了重要

作用。

4.市政設施部門專營權(quán)有期限出讓。通過"三橋壹隧"，延

安路高架（東、西段），滬嘉、滬寧高速公路部分專營權(quán)出讓

等途徑，籌措了大量城建資金。

5.組建上市股份X公司。如組建凌橋股份有限X公司、原

水股份有限X公司，籌措自來水的建設資金等。

6.吸引大企業(yè)投資市政設施建設。如上海實業(yè)等六大投資

（金融）集團X公司，開始承擔部分基礎設施項目建設。

7.融通社會基金。如借用市社會保障基金。

8.向國內(nèi)金融機構(gòu)短期貸款。平均每月向工商、建設、交

通等銀行短期融資達10億元之上。

9.基礎設施信托。2002年7月18日，中國人民銀行

發(fā)布的《信托投資X公司資金信托管理暫行辦法》開始正式

施行，當天上海愛建信托投資有限責任X公司推出了"上海

外環(huán)線隧道項目資金信托計劃”，面向個人和企事業(yè)單位募集

總量5.5億元的資金，投向上海外環(huán)隧道項目建設。到7

月23日，全部募集工作順利完成。其中機構(gòu)投資者認購9

000萬元，其余為個人投資者認購。等項目建成后，每年

的運營收入扣除成本、財務費用等，加上政府補貼合計利潤

分

配給投資者，估計收益率在5%左右。爰建信托投資有限責

任X公司此舉不僅是信托X公司業(yè)務的新拓展，也是上海城

市基礎建設投融資的又壹次創(chuàng)新。

（四）上海銀行界基礎設施貸款的創(chuàng)新

根據(jù)城市基礎設施項目的特點，上海的銀行對城市基礎設施

項目的貸款突破了傳統(tǒng)的工商信貸的操作慣例，基本上采用

了國際上"有限追索項目融資"方式。

1.貸款期限延長。以前銀行中長期項目貸款，期限大部分

在3~5年，上海基礎設施項目貸款期限最長可達15~2

。年，基本滿足了項目X公司自身現(xiàn)金流量的匹配需要。

2.貸款金額增大。上海城市基礎設施建設單個項目的銀行

貸款金額較大，大部分在1。億~20億元人民幣。

3.擔保方式創(chuàng)新。壹般采用項目X公司自身資產(chǎn)和現(xiàn)金流

量作抵押，各投資方以其出資額為限承擔有限責任的方式。

三、上海各行業(yè)投融資體制的改革創(chuàng)新

（壹）上海高速公路投資體制：首創(chuàng)社會投資者招商模式

上海針對高速公路的現(xiàn)金流量穩(wěn)定和投資回收期適中的特

點，首創(chuàng)了投資者招商的模式，即按照BOT項目融資的操

作慣例，向全社會進行投資者招商。從2000年初，推出

第壹條高速公路項目-----嘉瀏公路項目投資者招商以來，

到2002年9月為止「十五”期間擬建高速公路項目的投

資招商工作已經(jīng)基本完成。上海高速公路投資者招商模式如

下：政府就某壹高速公路項目按照"建設、營運、轉(zhuǎn)讓”，即

BOT模式進行社會投資者招標；政府授予投資者（項目

X公司）高速公路收費運營特許權(quán)（期限壹般為25年）以

及其他支持措施；投資者中標以后，負責出資組建項目X公

司，項目X公司的資本金壹股在30%左右，其他資金由投

資者和項目X公司自行向銀行貸款；投資者（項目X公司）

負責項目的建設和營運，主要靠收費來償仍銀行長期貸款和

收回投資；特許運營權(quán)結(jié)束以后，高速公路無償轉(zhuǎn)讓給政府,

投資者自行承擔項目投資的風險。

政府采取了以下便利投資者的措施：（1）合理切割項目，減

小規(guī)模，分段招商，便于社會投資者有能力參和。（2）財稅

政策上給予優(yōu)惠，用地政策上給以支持。（3）建立統(tǒng)壹收費

結(jié)算體系，降低運營成本。（4）工程管理實行"代建制"，

保證工程質(zhì)量。在國內(nèi)首次引入了和國際接軌的新型項目管

理體制------代建制，由政府認可的各類專業(yè)化、社會化的

工程項目管理X公司代為組織各項工程的建設。

（二）上海軌道交通投融資體制：首創(chuàng)投資、建設、運營、

監(jiān)管"四分開”模式

根據(jù)新壹輪城市規(guī)劃，上海要加大軌道交通建設的速度，規(guī)

劃總長度約為570公里，每年約需投入資金100億元，

而完成總體規(guī)劃則需要投入資金3000多億元。如此巨大

的投入，如果采取政府壹方投入建設的辦法，顯然是壹個巨

大的財力負擔。為了保證軌道交通項目的順利建設，上海對

軌道交通建設體制實施重大改革，實行投資、建設、運營、

監(jiān)管"四分開〃，引入市場競爭機制，降低建設成本，加強綜

合開發(fā)，提高投資效益，加快上海軌道交通的建設。

1.在投資體制方面組建專業(yè)投資X公司負責投融資。20

00年4月，由上海久事X公司和上海城投X公司聯(lián)合組建

軌道交通投資X公司------上海申通X公司，且按照現(xiàn)代企

業(yè)制度的要求，建立軌道交通的商業(yè)化運作機制。上海申通

X公司在新的投融資體制中，采取了和以往地鐵建設不同的

投融資模式。其最大的特點在于：不是由申通X公司為所有

軌道交通項目進行統(tǒng)壹融資負債，而是采取和沿線各區(qū)壹起

聯(lián)合組建軌道交通項目X公司，項目X公司的注冊資金占總

投資的35%左右,申通X公司和沿線各區(qū)負責相應部分的

股權(quán)出資；另外65%由項目X公司向銀行長期貸款。

2.建設體制實行代建總承包制，在地鐵建設階段進行專業(yè)

化運作和適度競爭。組建了上海地鐵建設總承包X公司，且

于2002年8月引入了上海久創(chuàng)建設管理X公司和滬港合

資的上海港鐵建設管理X公司。

三家地鐵建設X公司按照市場原則，接受各軌道交通項目投

資方的委托，完成軌道交通的設計施工招標、施工管理，直

至交鑰匙承包。

3.運營體制。打破由壹家X公司壟斷運營的格局，成立了

倆家運營X公司：上海地鐵營運X公司和上?，F(xiàn)代軌道交通

股份有限X公司，通過市場競爭方式來獲取軌道交通的運行

權(quán)。

4.監(jiān)管體制。在監(jiān)管方面，上海市政府的職責主要是建立

公正、公開、公平的監(jiān)管機制，提高軌道交通的運行效率。

政府在投融資、建設、運營等各個環(huán)節(jié)，探索、建立有效的

監(jiān)管制度，以保護投資者和社會公眾的利益。

第三節(jié)深圳市基礎設施投融資體制改革創(chuàng)新和措施

壹、基礎設施投融資體制改革創(chuàng)新

（壹）2001年11月深圳市政府發(fā)布了《深化投融資體

制改革指導意見》，系統(tǒng)地提出了投融資體制改革的目標和原

則，界定了各類投資主體的投資領域，明確了各類投資項目

的責任主體，力求建立新型投融資體制，廣泛籌集建設資金

深圳市投融資體制改革的目標是實現(xiàn)投資主體多元化、融資

渠道商業(yè)化、投資決策程序化、項目管理專業(yè)化、政府調(diào)控

透明化以及中介服務社會化，建立以市場為導向的新型投融

資體制。其改革的原則是打破壟斷，放寬市場準入；堅持誰

投資、誰所有、誰受益、誰承擔風險；充分發(fā)揮市場對投融

資活動的調(diào)節(jié)作用，實行政府宏觀指導協(xié)調(diào)、企業(yè)自主投資、

銀行獨立審貸；積極培育多元化主體，鼓勵公平競爭，政府

依法保障各類投資者權(quán)益和公眾利益。改革的內(nèi)容包括以下

五個方面：

1.合理界定各類投資主體的投資領域。政府非運營性投資

以非運營性基礎設施項目、非運營性社會事業(yè)項目和重大高

新技術項目為主，主要集中在教育、文化、衛(wèi)生、體育、民

政、口岸以及高新技術研發(fā)、環(huán)境保護、市政建設、防洪排

澇、河道整治等領域。政府運營性投資以帶動社會資本投資

為目的，僅限于社會需要但民間資本和外資等社會資本不愿

或無力投資的運營性基礎設施項目、運營性社會事業(yè)項目和

需要政府以戰(zhàn)略投資者角色支持的重大高新技術項目等領

域。除涉及國家和地區(qū)安全的項目外，其他領域壹律向社會

資本開放。要打破地區(qū)、行業(yè)、所有制和內(nèi)外資界限，全方

位開放運營性基礎設施和運營性社會事業(yè)領域，使更多社會

資本成為這倆大領域新的投資主體。除高速公路、港口、機

場、電力等已經(jīng)向社會資本開放的領域外，軌道交通、自來

水供應、污水處理、垃圾處理等基礎設施項目和教、科、文、

衛(wèi)、體等社會事業(yè)領域也要實行投資開放政策，實現(xiàn)投資主

體多元化和融資渠道商業(yè)化。

2.打破壟斷，鼓勵競爭。給予民間資本、外資等社會資本

平等的地位，在投資機會和條件、要素供給等方面消除人為

壁壘，鼓勵各類資本利用參股、收購、兼且等方式參和國有

企業(yè)改制和事業(yè)單位X公司化進程。

3.鼓勵社會資本投資基礎設施項目。積極引導民間資本和

外資等社會資本向基礎設施項目投資。對于軌道交通等短期

效益不明顯、中長期效益較穩(wěn)定、投資規(guī)模大、其他社會資

本全面介入有困難的重點項目，采取投資和運營適當分離、

專項資金補貼、土地補償以及其他優(yōu)惠政策，吸引新的投資

和運營主體。

4.多渠道融資。其中包括：大力發(fā)展直接融資，利用股票、

債券、投資基金，繼續(xù)運用好間接融資，廣泛采用新型融資

方式。其中新型融資方式有四種：(1)充分采用8。丁融資

方式，為新建大型基礎設施項目籌集資金。對壹些大型基礎

設施項目，如橋梁、隧道、電廠、水廠、污水處理廠等，通

過采用"建設一運營一轉(zhuǎn)讓"的形式，引入其他社會資本投

資建設，政府允許投資者享有壹定時期內(nèi)的專營權(quán)，且享受

運營收益，專營期屆滿后，政府無償收回運營權(quán)。

（2）積極推進TOT融資方式，通過轉(zhuǎn)讓大型基礎設施項

目的運營權(quán)籌集資金。通過"轉(zhuǎn)讓一運營一轉(zhuǎn)讓"的形式，

政府將已建成的某些大型基礎設施項目（如污水處理設施）

作價后轉(zhuǎn)讓給其他社會資本，政府以收回的投資進行新的項

目建設，受讓方在壹定時期內(nèi)享有專營權(quán)，期滿后無償將運

營權(quán)移交給政府。（3）努力探索ABS融資方式，進行信貸

資產(chǎn)證券化試點。積極探索信貸資產(chǎn)的再融資方式，擴大信

貸資產(chǎn)證券化的范圍。政府支持有關企業(yè)、銀行將有抵

押的信用資產(chǎn)重組，以抵押資產(chǎn)的預期現(xiàn)金流為擔保，通過

資本市場發(fā)行證券。認真搞好深圳市住房抵押貸款證券化的

試點，鼓勵企業(yè)和境內(nèi)外金融機構(gòu)合作，進行應收賬款等其

他信貸資產(chǎn)證券化的探索。（4）廣泛實行融資租賃等方式，

擴大資金來源。積極促進企業(yè)和有關廠商、金融機構(gòu)合作，

采用融資租賃的方式，以少量投資獲得大中型設備的使用權(quán),

再通過分期付款（租）獲取設備完全所有權(quán)。

5.完善公用事業(yè)監(jiān)督管理體制。強化對具有公益性和自然

壟斷特點的運營性行業(yè)的宏觀監(jiān)控，對燃氣、供水、污水處

理、城市通信等管道設施及公交線路實行專營權(quán)制度。通過

制定具有約束力的專營權(quán)條例，對專營行業(yè)運營主體的產(chǎn)生

機制、價格形成機制、服務質(zhì)量、運營期限、收費標準、價

格調(diào)整等進行法律規(guī)范，以利于改善投資環(huán)境，保障投資者

權(quán)益和公眾利益。

（二）為貫徹落實《深化投融資體制改革指導意見》，200

2年3月，深圳市政府又出臺《投融資體制改革實施意見》，

規(guī)定涉及投融資體制改革的二十多項具體條例、實施辦法都

必須在年內(nèi)出臺在運營性基礎設施項目方面,《投融資體制改

革實施意見》規(guī)定，政府投資將逐步退出社會資本有意投資

的運營性基礎設施項目，對能源、燃氣、交通運輸、供排水、

高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他領域的基礎設施項目，通過多種方

式,鼓勵其他經(jīng)濟成分投資參股，實現(xiàn)政府投資的放大效應；

對港口、機場、電力、軌道交通、公路、供水、污水處理、

垃圾處理等領域的新建基礎設施項目實行投資開

放政策。

（三）2002年9月，深圳市先期推出供水、排水管網(wǎng)、

煤氣管網(wǎng)、公共大巴、污水處理、生活垃圾處理、環(huán)衛(wèi)服務、

醫(yī)療廢物處置等八個行業(yè)，允許社會資金、外國資本采取獨

資、合資、合作等多種形式，參和市政公用設施的建設和運

營深圳市根據(jù)八個行業(yè)的行業(yè)特點，配套出臺了特許運營改

革的八個相關條例。根據(jù)條例規(guī)定，深圳市供水、供氣、污

水處理、垃圾處理等運營性市政公用設施的建設，將公開向

社會招投標，選擇投資主體，鼓勵國內(nèi)外各類經(jīng)濟實體投資

建設和運營。

二、基礎設施投融資體制改革措施

2003年5月16日深圳市出臺了《2003年投融資體

制改革計劃》，市政府將在培育投融資主體、創(chuàng)新融資工具、

完善投融資政策法規(guī)體系等方面推出21項改革措施，為深

圳市未來重大基礎設施建設的快速發(fā)展多渠道籌措資金，從

而打破了基礎設施建設〃壹靠財政，二靠銀行"的傳統(tǒng)模式。

深圳市投融資體制改革的重點之壹是培育重大基礎設施投融

資主體。為實現(xiàn)“可持續(xù)"融資，改革計劃

第壹步將組建城市基礎設施投資X公司，按照〃政府主導、

市場運作、社會參和”的原則，通過引入民間、外來投資，

利用資本市場借殼上市、發(fā)行企業(yè)債券等多種方式，為深圳

市高新技術產(chǎn)業(yè)帶、軌道交通二期、機場第二跑道等大型公

益性基礎設施專案多渠道籌集資金。改革計劃仍包括：利用

世界銀行貸款綜合整治深圳市河流水環(huán)境；利用BOT、T

OT融資方式吸引社會資本，探索創(chuàng)新深圳市已建和擬建污

處理廠融資、運營方式；利用外國政府貸款建設垃圾處理廠

專案；利用現(xiàn)有教育資源，積極引入社會各類資本，采取合

辦、

聯(lián)辦、承辦和自辦等靈活多樣的辦學模式，組建深圳實驗等

教育集團；規(guī)劃建設壹批國際學校和臺商子弟學校，改善投

資環(huán)境；利用招標等方式吸引社會資金投資醫(yī)療廢物污染防

治專案；以社會資金為主、政府資金適當補助的方式購置大

型醫(yī)療設備；通過國際招標招募吸引外資進入深圳市燃氣、

水務、公交和食品等基礎設施和公用事業(yè)領域；在文化產(chǎn)業(yè)

方面，通過專案試點，利用社會公開招投標方式確定中國（深

圳）國際文化產(chǎn)業(yè)博覽交易會的營運主體，拓寬融資渠道等。

三、建立特許運營制度

2003年5月1日，《深圳市公用事業(yè)特許運營辦法》（以

下簡稱《辦法》）開始施行?！掇k法》作為深圳市特許運營事

業(yè)的最高法律依據(jù)，就市場準入和退出、公用事業(yè)價格及監(jiān)

管等共性問題做原則性規(guī)定，對諸如燃氣、公交、供水、污

水處理等行業(yè)特許運營中需要事先規(guī)范的壹些個性問題，制

定系列"附件"作為《辦法》的組成部分。如果"附件〃仍

無法涵蓋壹些事項，例如每壹條公交線路運營權(quán)中的特殊問

題，可通過市政府相應主管部門的文件予以規(guī)范。

原則性和靈活性的結(jié)合，是《辦法》的最大特點；既要促進

公用事業(yè)競爭，又要維護公眾利益?！掇k法》強調(diào)：公用事業(yè)

特許運營應優(yōu)先保證公眾利益不受損害；特許運營者應確保

提供持續(xù)、安全、優(yōu)質(zhì)、高效、公平和價格合理的普遍服務；

特許運營者通過合法運營取得合理回報且承擔相應運營風

險。關于特許運營權(quán)的授予問題，《辦法》采用的是行政許可

模式，即政府通過頒發(fā)授權(quán)書的形式許可運營者從事公用事

業(yè)。在這種模式下，為實現(xiàn)特許運營權(quán)公平、公正地授予，

《辦法》規(guī)定了招標、招募倆種主要授予方式。政府投資建

設的公用設施，所有權(quán)歸政府所有，政府能夠?qū)⒐迷O施通

過租賃等方式交給特許運營者使用；特許運營者應按照城市

規(guī)劃建設新的公用設施；特許運營權(quán)被收回或終止后，該公

用設施按其承諾歸政府所有；特許運營者不得以轉(zhuǎn)讓、出租、

質(zhì)押等方式處分特許運營權(quán)；市政府保留價格調(diào)整和監(jiān)管權(quán)

力，市政府價格部門會同監(jiān)管部門負責公用事業(yè)價格的制定

或調(diào)整；重視市民的權(quán)益，規(guī)定設立公用事業(yè)監(jiān)督委員會，

負責收集公眾、特許運營者的意見，提出立法、監(jiān)管等建議,

代表公眾對公用事業(yè)特許運營進行監(jiān)督。

第四節(jié)大連市基礎設施投融資體制

改革創(chuàng)新和措施

2002年大連市政府發(fā)布了《大連市公共基礎設施和公益

事業(yè)投融資體制改革實施意見X大政發(fā)[2002]49號）,

提出了大連基礎設施投融資體制改革的思路。

改革的基本目標是：通過深化公共基礎設施和公益事業(yè)投融

資體制改革，實現(xiàn)各類投資主體投融資行為規(guī)范、投融資渠

道暢通、審批制度完善、相關的法規(guī)政策配套、企業(yè)投資決

策自主、政府投資職能和運作方式合理、中介服務規(guī)范、信

用擔保健全，初步形成有利于資本要素合理流動的市場環(huán)境。

改革的主要內(nèi)容包括：

1.放寬投資領域，加大啟動社會投資的力度，不涉及國家

安全和國家限制的投資領域，全部向社會資本開放。首先，

通過調(diào)整公共產(chǎn)品價格、完善收費辦法，鼓勵和引導民間投

資參和城市供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等有運營性

收入的城市公共基礎設施建設。對回報率相對較高的公共基

礎設施和公益事業(yè)項目，引入競爭機制，公開招標確定項目

法人，實行企業(yè)化運作；對回報率相對較低的公共基礎設施

和公益事業(yè)項目，采取貼息、減免土地出讓金或財政列出專

項補助資金等辦法，鼓勵社會資本投入建設和運營。對非運

營性的公共基礎設施和公益事業(yè)項目仍以政府投資為主導。

企業(yè)作為投資主體可自行決策，通過公開、公平、公正的方

式參和投資，投資所得權(quán)益歸投資方所有。

2.培育投資主體，拓寬投融資渠道。鼓勵境內(nèi)外的各類企

業(yè)，采取新的融資方式和渠道，加快籌措資金的進程；支持

民間投資主體根據(jù)國家有關規(guī)定直接向國內(nèi)、國際市場融資。

按照“誰投資，誰受益，誰承擔風險"的原則，鼓勵大集團、

大企業(yè)或上市X公司進入市政、公共基礎設施投資領域，且

充分落實投資者在項目前期階段的參和權(quán)、項目融資自主權(quán)、

選擇建設業(yè)主自主權(quán)等權(quán)益，真正實現(xiàn)投資者權(quán)、責、利相

壹致。積極創(chuàng)造條件，推進已經(jīng)建成的運營性公共基礎設施

和公益事業(yè)項目的產(chǎn)權(quán)制度改革。通過全部或部分股權(quán)出讓、

運營權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方式，吸引國內(nèi)外投資者參和運營。

對參和公共基礎設施和公益事業(yè)項目建設和運營的企業(yè)，要

按照《中華人民共和國X公司法》規(guī)定，以有限責任X公司

或股份有限X公司形式運營。

3.規(guī)范政府投資行為，簡化行政審批程序。政府投資主要

集中在非運營性的公共基礎設施和公益事業(yè)項目上。要進壹

步完善各項規(guī)章制度，加強對政府投資項目的概算審核和招

投標管理，嚴格資金監(jiān)管，杜絕損失浪費，提高政府投資效

益。除有特殊要求的工程外，其建設實施要逐步實行專業(yè)化

管理，即委托專業(yè)化的項目建設管理單位，通過招標方式擇

優(yōu)選定工程的設計、施工、監(jiān)理和設備

供應單位，組織竣工驗收，保證工程質(zhì)量，控制工程概算。

對通過招投標取得參和公共基礎設施和公益事業(yè)項目建設和

運營權(quán)的項目單位，在項目管理上實行前期登記制度，項目

單位報政府主管部門登記備案后，自主開展建設前期工作。

對政府參和投資和政府補貼的公共基礎設施和公益事業(yè)項

目，政府要加強項目監(jiān)管。

第五節(jié)成都市基礎設施投融資體制改革創(chuàng)新和措施

2001.年4月，成都市人民政府頒布了《關于加快成都市

投資體制改革的決定》（成府發(fā)[2001]54號）及相關

的12個文件，對投資體制進行全面改革。文件提出對不同

的投資者實行國民待遇，凡法律、法規(guī)和政策未明確限制的

投資領域，應對所有投資者全面開放；對壹切投資主體，不

論所有制形式如何，不論是境內(nèi)投資者仍是境外投資者，不

論投資額大小和企業(yè)規(guī)模大小，都要壹視同仁，實行國民待

遇；把固定資產(chǎn)投資項目按資金來源劃分為政府投資項

目和非政府投資項目倆大類進行管理；確定政府投資項目的

基本管理方式為：嚴格實行民主化和科學化的決策制度、嚴

格項目審批和監(jiān)管制度、嚴格遵循政企分開原則，逐步建立

投資、建設和運行管理"三分離"的管理體制；政府投資項

目的運行管理原則上應通過公開招投標選擇相應的項目運行

管理X公司（以下簡稱"項目X公司"）負責管理；營利性

項目招投標的主要指標是資產(chǎn)的保值和增值，上繳利潤和管

理費等，而非營利性項目的主要指標是資產(chǎn)的安全性和政府

補貼標準等。自來水、天然氣、污水處理、河道、綠化園林、

公交、路燈、垃圾清運和處理等各種基礎和公益設施都應由

項目X公司營運管理；項目X公司實行企業(yè)化運作，其性質(zhì)

不受所有制限制；為確保項目X公司承擔相應的社會責任，

可實行以承包商履約擔保為核心的風險管理制度；對基礎性

國有資產(chǎn)，包括收費公路和橋梁、自來水設施、污水處理設

施、垃圾處理設施、城市公交設施、天然氣輸配設施、電力

設施等，應通過資產(chǎn)運營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許運營權(quán)轉(zhuǎn)

讓、合資合作等多種方式對國內(nèi)外投資者開放。

成都市發(fā)展計劃委員會根據(jù)《關于加快成都市投資體制改革

的決定》提出了關于成都市城建投融資體制改革總體思路建

議。建議提出了通過改革達到"政企分開、盤活存量、聚集

增量、運營城市”的總體目標。內(nèi)容包括：

1.改政企不分為政企分開。將政府的投資、建設、運營職

能分離出來，組建新的市場主體。政府和新的市場主體，在

資產(chǎn)和項目管理運營上，是壹種授權(quán)委托關系；在市場角色

上，是壹種監(jiān)管和被監(jiān)管的關系。

2.改投、建、管三位壹體為投、建、管三分離。將政府部

門的投資、建設、運營職能分開，組建和培育投資主體、建

設主體和運營管理主體；對分離投資、建設和運營職能的部

門和單位進行撤且或改制為X公司。

3.改投融資的單壹性為投資融資的多元化。改革后的投融

資市場面向社會開放，利用民間資本、信貸市場和資本市場,

拓寬投融資渠道，發(fā)揮政府財政資金的杠桿和發(fā)酵作用。

4.改分散管理城市資產(chǎn)為城市壹體化運營。按"城市是最

大的國有資產(chǎn)”理念，實現(xiàn)存量資產(chǎn)由部門分散管理轉(zhuǎn)換為

政府集中統(tǒng)壹管理，由部門資源轉(zhuǎn)換為政府資源，使城市資

產(chǎn)部門分割的低效率配置轉(zhuǎn)換為市場化的高效配置。

改革的思路是，以市場化和高效率為取向，構(gòu)建市場監(jiān)管主

體、政府投資主體、建設管理主體和資產(chǎn)項目運營主體四個

主體，形成監(jiān)管、投資、建設、運營相分離的運行機制，即

(1)政府作為市場監(jiān)管主體，對政府投資和資產(chǎn)實行授權(quán)；

(2)政府投資主體，依照政府授權(quán)對政府投資和國有資產(chǎn)

實行契約式管理；(3)建設X公司作為投資項目的工程總承

包商，負責投資項目建設管理的全過程；（4）運營X公司進

行具體業(yè)務的運營。在這四個主體中，政府是主導層次，投

資、建設和運營是處于同壹個層次上的執(zhí)行不同市場行為的

市場主體。根據(jù)不同的投資功能和存量資產(chǎn)的歷史分布狀況,

擬成立三大投資管理（集團）X公司，即城建投資管理（集

團）X公司、公用事業(yè)投資管理（集團）X公司、土地開發(fā)

投資管理（集團）X公司，作為政府城市建設的投資主體。

三大投資主體的性質(zhì)是作為國有獨資或控股X公司，代表政

府行使政府投資者和資產(chǎn)所有者的職責。其運營目標包括倆

個部分：壹是社會效益目標，主要是公益性、政策性、福利

性項目的投資和非運營性資本的管理；二是經(jīng)濟效益目標，

主要對有收益項目的投資和運營性資產(chǎn)的運營。

投融資概況

第壹節(jié)美國城市基礎設施投融資概況

美國是發(fā)達的資本主義國家，在城市基礎設施投融資方面積

累了豐富的經(jīng)驗。

壹、政府在城市基礎設施投資中的作用

列入美國政府預算的投資主要是改善社會和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境方

面的項目，如公路、城市設施、高科技、監(jiān)獄、學校等。各

級政府根據(jù)其職權(quán)范圍的劃分，在投資活動的出資和審批上

各有分工。聯(lián)邦政府主要負責涉及國家全局或需要巨大投資

的項目，如國家公路和州際交通、國防、宇航和其他投資巨

大的高科技項目;州政府負責州內(nèi)的公路、州管的福利和文

化設施等的建設；市政府負責城市內(nèi)的交通、供水、污水處

理、消防和社會治安等的建設；縣政府負責縣屬的學校和福

利設施的建設。

（壹）地方政府在城市基礎設施投資中的作用

州地方政府1994年對基礎設施的投資額比1993年提

高了2.9%,達到1430億美元，占政府部門對基礎設

施投資總額的74%。從1984年到1994年，地方政

府對各類基礎設施的投資都在增加。州和地方政府也占整個

資本支出的59%。之上的數(shù)字都是指整個基礎設施的投資,

在城市基礎設施投資方面，聯(lián)邦政府的投資占其對所有基礎

設施投資總額的比例不到30%,因此地方政府對城

市基礎設施的投資在政府部門中占主導地位。城市供水、城

市交通和污水處理是地方政府最多的三項支出。

美國地方政府的收入來源主要是三塊：財產(chǎn)稅、使用者收費

和發(fā)行市政債券的收入。地方政府根據(jù)收入來源的不同性質(zhì)

分別用于資本性支出和日常性支出。各地政府都有管理公用

設施建設的部門，管理部門要根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃制定基礎設

施建設或更新