摘要行政公益訴訟制度建設是一項系統(tǒng)而復雜的工程，涉及公共利益的界定和公益訴訟原告的確定。檢察機關作為我國的法律監(jiān)督機關，具有原告提起行政公益訴訟的理論和法律依據(jù)，也是現(xiàn)階段我國行政公益訴訟的最佳選擇。檢察機關提起行政公益訴訟，應當有具體的設置程序和相應的配套制度。本文從行政公益訴訟的理論基礎和法律基礎入手，分析了行政公益訴訟制度的必要性。然后分析了我國公益訴訟制度存在的問題，最后提出了完善建議，以期為相關制度的完善提供參考。關鍵詞：公共利益；行政公益訴訟；權力監(jiān)督；檢察機關

序言近年來，隨著我國進入經(jīng)濟社會轉型期，環(huán)境污染、食品安全、國有資產(chǎn)流失等損害公共利益的事件時有發(fā)生，有的甚至引發(fā)群體性事件。這些涉及公共利益的侵權事件往往由于缺乏合格的原告主體而得不到有效的救濟。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，在理論和實踐上都有原告提起行政公益訴訟的依據(jù)。也是現(xiàn)階段我國行政公益訴訟的最佳選擇。一、行政公益訴訟概述（一）公益訴訟的概念公益訴訟案件中維護的公共利益，不僅是全體公民利益的綜合，而且當公民聚集在一起時，就形成了一個公民社會。隨著量變引發(fā)的質變，整個社會處于和諧穩(wěn)定的狀態(tài)，公民的個人利益聚集在一起，形成共同利益。這方面的利益不能用數(shù)量來計算。公益訴訟的結果關系到社會的每一個人。集體利益受到損害時，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，相關訴訟主體應當行使職權，對侵犯集體利益的個人或者集體提起訴訟。根據(jù)公益訴訟的不同類型，分為行政訴訟和民事訴訟兩種訴訟模式。這兩種情況本質上是不同的。值得一提的是，沒有刑事公益訴訟案件。如果有侵犯社會共同利益的刑事案件，檢察機關可以直接行使公訴權。根據(jù)訴訟主體的不同，公益訴訟也分為三種不同的訴訟模式：法律規(guī)定、任意自由和雙方協(xié)商。雙方協(xié)商的訴訟模式主要是保護本案雙方當事人的基本權益，將訴訟權利授予其中一方當事人；任何自由形式的訴訟主體都可以是國家單位、個人或非營利組織。這些組織中的任何一個都有權起訴公共利益訴訟案件。在法律案件中，必須嚴格按照法律規(guī)定確定當事人。提起公益訴訟的目的是不同的。結合當前司法實踐中的訴訟目的，將其分為兩種類型：公益訴訟和私益訴訟。根據(jù)提起訴訟的不同領域，結合當前的司法實踐，將其分為三種類型：維護國家財產(chǎn)、維護生態(tài)環(huán)境和維護社會資源（二）行政公益訴訟的理論基礎為了保證法律環(huán)境的完善，有必要收集相關的理論數(shù)據(jù)。從公益訴訟制度的角度來看，學者們在文獻中提出的觀點一般包括以下兩個方向：第一條由人民代表大會制定。根據(jù)我國現(xiàn)行的行政公益訴訟制度，明確規(guī)定公民的基本權益受到他人侵犯時，可以向有關部門提出申請，要求國家機關維護自己的權益。這一制度充分體現(xiàn)了以人為本的基本理念，也表明中國所有公民都享有監(jiān)督權，能夠直接與邪惡勢力作斗爭。因此，行政公益訴訟制度應當由人民代表大會制定，這也是一切法學理論的基礎。第二，檢察機關在處理公益訴訟案件時，需要享有監(jiān)督權。從法律的角度看，檢察機關的行政權應當包括監(jiān)督權。檢察機關不僅可以作為處理各類案件的司法機關，還可以作為監(jiān)督機關，監(jiān)督各級部門，了解工作人員的日常行為，確保人人都能依法辦事，如果發(fā)現(xiàn)任何工作人員在這一過程中有違法行為，他必須立即行使行政權力，懲罰犯罪分子。因此，監(jiān)督權是檢察機關的重要職權之一，也符合行政公益訴訟制度的基本原則。（三）行政公益訴訟制度建立的意義首先，促使檢察機關要有監(jiān)督權。只有賦予檢察機關行政監(jiān)督權，才能促進檢察制度的發(fā)展。根據(jù)近年來修訂的法律法規(guī)，檢察機關的監(jiān)督范圍已經(jīng)明確，今后這方面的管理體制將進一步完善。第二，充分體現(xiàn)民主自治精神。孟德斯鳩在文章中提到，所有掌權者在不久的將來都可以自由使用這項權利。這是一條不變的法律。這些人只有在他們將自己的權利發(fā)揮到極致時才會停止。對他們來說，沒有道德底線。因此，檢察機關必須依法賦予監(jiān)督權，對各行政機關的工作人員進行監(jiān)督，確保人人都能依法行使權利，避免權力濫用。最后，全力保護國家和社會的共同利益。所有執(zhí)法人員的行政權力都是國家和人民賦予的，行使這些權利也是為了維護國家和人民的根本權益。行政權力人濫用職權，利用職務之便謀取個人利益，相當于侵犯國家和社會的共同權益。既然檢察機關被賦予了監(jiān)督權，我們就有義務對這些行為進行全程監(jiān)督，充分保護國家和人民的基本權益。（四）檢察機關提起行政公益訴訟的法律規(guī)定從檢察機關管轄權的角度來看，一些法律對此作出了規(guī)定。檢察機關可以提起的訴訟范圍包括生態(tài)環(huán)境、國家財產(chǎn)、食品安全、土地保護等。近年來，我國不斷開展行政公益訴訟。經(jīng)過這一時期的司法實踐，根據(jù)最高人民檢察院提出的意見和上級部門的批準，今后的訴訟范圍將更加廣泛，各級機關將繼續(xù)擴大公益訴訟的范圍。從公益訴訟程序來看，結合現(xiàn)行法律規(guī)定，一般分為兩種類型：訴前程序和訴訟程序。在正式起訴前，檢察機關將向有關單位發(fā)出通知，要求對方盡快履行其應盡職責。對方當事人拒不履行的，必須接受檢察機關的訴訟。如果該單位在收到通知后履行了其應盡義務，則不會被起訴。2019年，中國最高檢察院在其報告中提到，檢察機關有義務要求所有行政單位在規(guī)定期限內履行其應有的義務。這項工作不僅可以提高行政單位的工作效率，而且可以充分保護國家和社會的基本權益。從舉證責任制度的角度來看，根據(jù)《檢察機關工作指引》的規(guī)定，檢察機關在提起訴訟時不僅要有足夠的證明文件，而且要出具相應的證明文件，要求行政機關予以糾正。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，被起訴的行政機關也有義務提供相應的證據(jù)，以證明其行為的合理性，并采取誰主張、誰提供證據(jù)的原則。二、檢察機關提起行政公益訴訟的必要性分析（一）公益訴訟是實現(xiàn)公共利益的必然要求沒有補救就沒有權利，任何權利如果只停留在法律規(guī)定中，而沒有法律規(guī)定，最終可能無法實現(xiàn)。在法治國家，司法保護應該是獲得救濟的最終手段。如上所述，公共利益是一種公共權利。作為一項未指明多數(shù)的權利，要實現(xiàn)它，除了在實體法中實現(xiàn)外，還必須具有可訴性。只有這樣才能真正實現(xiàn)。檢察機關作為專門負責法律監(jiān)督的國家機關，必須代表國家參與行政公益訴訟，以有效維護國家和社會公共利益。（二）公益訴訟是憲政體制的必然選擇中國憲法規(guī)定，檢察機關是中國的法律監(jiān)督機關，具有憲法賦予的地位和職能。賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力也得到了大多數(shù)學者的認可。農(nóng)工黨中央在全國政協(xié)十屆五次會議上提出的建議很有代表性。它認為主要有三點：第一，檢察機關是直接對全國人民代表大會負責的司法機關，代表國家提起訴訟有法律依據(jù)；二是檢察機關作為法律監(jiān)督機關，法律地位超脫，不易受到干擾；三是檢察機關有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍。檢察機關為什么可以在刑事訴訟中作為“原告”出庭，也代表了公共利益。在行政公益訴訟中作為原告，與在刑事訴訟中作為“原告”是一樣的。因此，將檢察機關作為行政公益訴訟的原告，不僅節(jié)約了司法資源，符合經(jīng)濟原則，也符合檢察機關作為法律監(jiān)督機關的憲法地位。這是一種雙贏的制度安排，是中國憲政制度的具體體現(xiàn)。（三）公益訴訟是行政訴訟理論的必然發(fā)展與民事訴訟一樣，訴訟利益也存在于行政訴訟中。在行政公益訴訟中，訴訟利益可以擴大，應當包括國家利益和社會公共利益。國家利益和社會公共利益是每個社會成員的共同利益。從抽象意義上講，公民享有公益訴訟的利益。訴訟利益是使糾紛進入法庭審理，開啟整個訴訟程序的實質要素。在實體法缺位、權利受到損害的情況下，訴訟利益是判斷糾紛能否進入訴訟并由法院審理的判斷標準。當事人在爭議中有實際利害關系的，有權對損害自己權益的行為提起訴訟，即訴訟成立。在行政公益訴訟中，運用訴訟利益理論，擴大當事人資格范圍，是訴訟法發(fā)展的必然。三、我國檢察機關行政公益訴訟制度存在的問題分析（一）未加限制性條件的列舉式受案范圍檢察機關提起行政公益訴訟仍處于探索階段。在新制度建立之初，應盡可能涉及制度的各個方面，并建立相應的程序，防止濫用訴訟的發(fā)生。《公益訴訟試點辦法》第二十八條第一款規(guī)定了檢察機關受理案件的范圍，并以列舉方式明確規(guī)定了行政公益訴訟中檢察機關受理案件的范圍，包括國有土地使用權轉讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護等損害國家利益和社會公共利益的案件。這一概括符合我國當前司法實踐的需要，但不足以概括所有需要檢察機關提起行政公益訴訟的案件類型。為了確保一些不經(jīng)常出現(xiàn)但對公共利益有重大影響的案件能夠納入行政公益訴訟的范圍，應當在以后的正式法律文件中以總則作為總則。筆者認為，行政公益訴訟受案范圍的典型特征是“行政機關及其工作人員在行使職權時的作為或不作為，給社會公共利益造成巨大損失”。具體包括：（1）行政機關違法不作為損害社會公共利益的案件。依據(jù)是行政行為的實施是否需要對方當事人的適用。行政行為分為申請行政行為和權限行政行為。行政機關不按照申請?zhí)幚硇姓袨榈?，損害固定行政相對人的利益；行政機關不按照職權處理行政行為的，損害社會公共利益。然而，傳統(tǒng)的行政訴訟只是將行政行為中的不作為根據(jù)其適用范圍納入司法審查的范圍。因此，行政機關根據(jù)職權在行政行為中的不作為，應當納入行政公益訴訟的范圍。（2）行政機關的具體行政行為侵犯社會公共利益，行政相對人不為利益提起訴訟的。例如，在環(huán)境污染案件中，污染企業(yè)對環(huán)境造成巨大污染，損害社會公共利益，但行政機關對污染企業(yè)的處罰較輕。污染企業(yè)不會因為受益而起訴行政機關，最終受害者是社會公共利益。（3）行政主體的具體行政行為侵犯了社會公共利益，但由于沒有具體的行政相對人，無法提起行政訴訟。例如，在城市規(guī)劃中，由于缺乏特定的行政相對人，行政主體對歷史遺跡的破壞，使得在社會公共利益受到損害時無法提起行政訴訟。（二）檢察機關未享有金錢給付請求權檢察機關提起行政公益訴訟的目的是保護國家利益和社會公共利益。檢察機關提起行政公益訴訟后，可以在訴訟請求中請求行政機關作為或者不作為某一行政行為。行政訴訟辦法未明確規(guī)定檢察機關請求糾正行政機關在公益訴訟中的不當行為的；如果行政機關不采取行動，可以要求其在規(guī)定的時間內采取行動，這是可以理解的，沒有明確的規(guī)定。然而，在行政公益訴訟中，檢察機關能否要求行為不當或不作為的行政機關支付一定數(shù)額的費用，以保護社會公共利益，仍存在爭議?！对囆修k法》規(guī)定了行政公益訴訟案件的受理范圍。由于行政機關的不作為或不當行為，環(huán)境受到了侵犯。此時，檢察機關提起行政公益訴訟后，可以提起確認訴訟，確認行政行為違法。確認訴訟是否包括支付訴訟，是否要求行政機關支付一定數(shù)額的款項，尚存在爭議。在環(huán)境行政公益訴訟中，企業(yè)往往造成污染。提起行政公益訴訟的原因是行政機關對污染行為的不當或不作為予以寬恕。在環(huán)境領域的行政公益訴訟中，檢察機關的訴訟請求不得向有關行政機關提出金錢支付請求?？梢砸笮姓C關代為行事的，建議行政機關對有關企業(yè)行使行政處罰權。筆者認為，檢察機關不能要求行政機關對行政相對人進行處罰，這將侵犯行政權力的獨立性，不利于保障行政執(zhí)法權的優(yōu)先權。（三）暫時性權利保護措施的缺失行政公益訴訟案件有一個共同點，即被起訴行政機關的行政行為損害了社會公共利益。雖然司法機關采用了行政公益訴訟的新外衣，但司法機關仍然堅持對行政機關的作為或不作為進行判斷，對行政機關應當承擔的事前監(jiān)督預防職能缺乏監(jiān)督。司法機關的判決、裁定生效后，行政機關履行職責或者正確履行職責。此時，社會公共利益可能無法彌補。此時，行政公益訴訟只開啟了救濟途徑，不保證權利救濟的有效性，形成了救濟無效的局面。筆者認為，在司法機關作出判決或裁定前，檢察機關可以根據(jù)職權申請或采取臨時維權措施，司法機關應當責令行政機關采取必要的行政行為，防止社會公共利益繼續(xù)受到損害。更確切地說，臨時維權措施是公益訴訟的輔助性和中間性程序規(guī)范。在司法機關作出判決前，如果國家利益和社會公共利益已經(jīng)受到損害或者可以預見，司法機關可以根據(jù)職權或者申請，決定被起訴的行政機關改變現(xiàn)有行政行為形成的法律狀態(tài)，確保案件結束后，不會因時差造成損害擴大或無法彌補的利益。需要指出的是，雖然由于證據(jù)不足，采取臨時維權措施不會全面提高司法機關的自由裁量權風險，但可以及時恢復國家利益或防止國家利益的損害和擴大，讓檢察機關和司法機關共同承擔風險，有利于保護國家利益。檢察機關申請臨時維權措施，不一定得到司法機關的批準。司法機關需要對申請的內容進行實質性的審慎審查。司法機關還需要尊重行政機關獨立行使行政權力的原則，以免影響行政行為的公正性和行政效率。必須強調的是，臨時權利保護措施是對被起訴的行政行為所涉及的權利和義務的臨時確定，并不意味著最終判決。必須防止以保護公共利益、避免行政訴訟判決、影響實體正義實現(xiàn)為借口，暫時確定具體行政行為的效力。四、完善我國檢察機關行政公益訴訟制度的建議（一）適度擴大受案范圍公益的界定與公益訴訟案件的范圍密切相關。然而，基于對公共利益概念的高度抽象，理論界存在很大分歧，無法達成一致。到目前為止，法律還沒有對這一概念做出明確規(guī)定。然而，行政公益訴訟案件中對公共利益的界定無非是立法安排和法院自由裁量權。立法安排可分為匯總、列舉和發(fā)送。也就是說，通過權威的表述，公共利益在法律條文中得到了明確的概括，司法實踐和社會的典型情況被納入和排除。筆者認為，雖然公益范圍的立法概括具有權威性強、有利于法制統(tǒng)一的優(yōu)點，但在短期內仍難以實現(xiàn)。雖然法院的自由裁量權很便宜，但不利于司法公正。因此，筆者認為，當前行政公益訴訟案件范圍仍應遵循授權模式，即首先結合當前社會需要和司法實踐，界定行政公益訴訟案件范圍，然后在條件成熟時從立法層面對其他模式進行規(guī)制。一些因行政違法行為引發(fā)的、經(jīng)常發(fā)生且具有重大社會影響的事件，應當納入行政公益訴訟的范圍。公益訴訟的預防性特點決定了公益代表人提起公益訴訟和法院對案件的判決不一定基于已經(jīng)發(fā)生的具體侵權事實。只要他們符合公共利益，并且有可能處于高度危險之中，公共福利代表就可以進行干預。特別是在涉及公共生活、健康和安全的案件中，監(jiān)督權的主動性可以將侵權結果消滅在萌芽狀態(tài)，從而避免不可彌補的損失。因此，當涉及生命健康的重大公共危害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時，法律有必要允許公益代表通過司法手段予以消除。因此，筆者認為，在檢察機關現(xiàn)有案件的基礎上，應更多地關注弱勢群體的利益，將食品生產(chǎn)、醫(yī)療服務、審批、招標投標等過程中的違法行為包括在內，涉及公共安全的公共工程的發(fā)包和施工，可能對公共利益，特別是生命、健康和其他重大利益造成重大損失。（二）拓寬行政公益訴訟案件來源在現(xiàn)行《人民檢察院關于實施公益訴訟的規(guī)定》中，對公益訴訟的來源只有相對簡單的規(guī)定。在司法實踐中，雖然不排除檢察機關有其他案件來源，但現(xiàn)行規(guī)定存在案件來源單一、規(guī)定模糊的缺陷。檢察機關承擔刑事公訴任務繁重，人員有限。只有履行自己的職責，才能不可避免地賦予人們附帶的意義，這在充分發(fā)揮行政公益訴訟的預防性方面沒有得到很好的體現(xiàn)。因此，筆者認為，檢察機關應充分調動和聯(lián)系各種社會力量，多渠道收集案件線索，促進其他主體的參與，更有效地維護國家和社會公共利益，也有利于行政公益訴訟的良性發(fā)展。一是公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)的線索。公民、法人和其他組織在日常生活和生產(chǎn)過程中與社會公共利益有著非常密切的關系。尤其是公民，隨著民主意識的增強，人們越來越積極地參與社會法治建設。公民具有基數(shù)大的特點，是公共利益受損的最直接受害者。因此，最容易發(fā)現(xiàn)行政機關違法，損害社會利益，尤其是公民周圍的公共利益。因此，檢察機關應當及時處理公民、法人和其他組織提供的線索。符合案件范圍的，依法處理。不屬于本案范圍的，還應當書面說明理由。二是人大、政協(xié)、黨委、政府等機關移送的案件線索。人大、政協(xié)、黨委、政府在履行職責、受理投訴、申訴等方面掌握的案件線索，也應當成為檢察機關案件線索的重要來源。檢察機關應當制定完整的受理程序，做好與上述機關的聯(lián)系，并依法處理。（三）檢察機關怠于履職的救濟1.公民向檢察機關申請復議復議作為一種公民救濟方式和內部監(jiān)督糾錯機制，具有訴訟不及時、不方便群眾的特點，在解決行政糾紛領域發(fā)揮了重要作用。隨著我國行政訴訟制度的不斷完善，特別是案件線索來源的不斷擴大，會有提供線索的公民不接受檢察機關不立案、不起訴的決定。因此，在完善檢察機關提起的公益訴訟制度的同時，應引入復議制度，以便及時解決糾紛。2.賦予公民提起住民利益訴訟原告資格當檢察機關怠于履行職責時，復議可以被視為一種經(jīng)濟、快捷的監(jiān)督方式，但司法救濟仍然是最根本、最權威的解決辦法。在我國現(xiàn)行檢察機關主導行政公益訴訟起訴權的體制下，賦予公民個人以自己名義提起居民利益訴訟作為最終救濟仍然十分重要，但這并不意味著行政公益訴訟領域目前已完全向公民開放。近年來，雖然我國學者對行政公益訴訟的理論研究日益深入，地方法院也在司法實踐中審理了一批行政公益訴訟案件，毫無疑問，我國的行政公益訴訟仍處于起步階段。在試點階段，當案件范圍有限時，公民作為行政公益訴訟原告提起行政公益訴訟為時尚早。筆者認為，可以借鑒日本居民訴訟的基本模式和一些國家的納稅人訴訟，允許公民在侵犯重大公共利益領域提起居民利益訴訟。

結束語從公益訴訟的角度來看，公共利益具備一定的特殊性，主要代表在公民社會的背景下，由于多方主體的力量，從而實現(xiàn)和諧社會、推動社會發(fā)展的具體方法。本文從法學理論的角度，結合我國的歷史實踐和實際國情來看，若此類訴訟由檢察機關發(fā)起，則其具備以下特點，如必然性、科學性等。行政機關在履行職責過程中不可避免會出現(xiàn)不作為或亂作為等違法行為侵害公共利益、社會利益的情形，檢查在監(jiān)督體系中占據(jù)著核心地位，因此，也可以作為訴訟主體，維護公共利益，實現(xiàn)打擊犯罪分子的目的，保證社會的健康發(fā)展，保障社會的和諧穩(wěn)定。雖然公益訴訟制度在國內建立較晚，在實踐中也面臨諸多困難，但我國檢察理論研究者與實務工作人員已對此進行深入探索，逐漸明確檢察行政公益訴訟案件范圍、訴訟中程序、審理標準、處理原則等。自檢察政公益訴訟制度建立以來，不僅提升了機關的監(jiān)管質量和效率，也在及時糾正違法行為、打擊違法行為、保護公共權益等工作中起了重要作用，對于我國立法體系和司法體系的完善也有著重要意義。本文通過對法律規(guī)定和制度實踐研究分析，對檢察機關面臨的困難與如何解決提出自己的一點看法和建議。我相信，隨著檢察行政公益訴訟案件逐漸提起與解決，理論研究日趨成熟，實踐經(jīng)驗日益豐富，我國終將構建起更加獨立完善的檢察機關公益訴訟。

致謝從選題到論文的最終完成，我的論文指導老師給了我全心全意的指導。老師嚴謹?shù)膶W術態(tài)度深深地影響了我，也將影響我未來的學習、工作和生活。我想借此機會向我的老師表達我最誠摯的感謝