新能源與可再生能源市場(chǎng)培育的經(jīng)濟(jì)法考量〔作者:___________單位:___________:___________〕

關(guān)鍵詞:新能源與可再生能源/市場(chǎng)障礙/市場(chǎng)培育/經(jīng)濟(jì)法/公權(quán)力介入

內(nèi)容提要:新能源與可再生能源的開(kāi)展不能重走常規(guī)能源的老路，必須積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但是，新能源與可再生能源相比擬常規(guī)能源而言，由于起步較晚，再加上我國(guó)現(xiàn)有體制的束縛等因素，存在著技術(shù)、本錢(qián)、融資、政策、體制和法制等障礙，因而目前難以和常規(guī)能源相抗衡。由此決定了新能源與可再生能源的市場(chǎng)培育，除了需要借助市場(chǎng)機(jī)制之外，在現(xiàn)階段尤其需要國(guó)家公權(quán)力的介入，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值理念，發(fā)揮國(guó)家的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能，從而促進(jìn)新能源與可再生能源的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)能源戰(zhàn)略平安的需要。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展，常規(guī)能源將逐步短缺并消耗殆盡，無(wú)論從能源需求還是從環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)開(kāi)展等角度來(lái)看，人類社會(huì)必須要大力開(kāi)展新能源與可再生能源。對(duì)于我國(guó)而言，我國(guó)又是能源消費(fèi)大國(guó)，對(duì)新能源與可再生能源積極加以市場(chǎng)培育就更顯得迫切，這也關(guān)系到國(guó)家能源平安問(wèn)題。然而，新能源與可再生能源不同于常規(guī)能源，無(wú)論在本錢(qián)還是技術(shù)等諸多方面，目前都難以和常規(guī)能源抗衡。如果任其自然開(kāi)展，沒(méi)有政府的扶持和培育，那么新能源與可再生能源近期將難以有大的開(kāi)展。某種意義上說(shuō)，這也是“市場(chǎng)失靈〞的一種表現(xiàn)。因此，在現(xiàn)階段尤其需要國(guó)家公權(quán)力的介入，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值理念，發(fā)揮國(guó)家的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能，從而促進(jìn)新能源與可再生能源的跨越式開(kāi)展。

一、新能源與可再生能源市場(chǎng)開(kāi)展的障礙

從整個(gè)世界來(lái)看，目前新能源與可再生能源開(kāi)展都存在著本錢(qián)、技術(shù)等諸多障礙，相比擬常規(guī)能源而言還不具有較大開(kāi)展優(yōu)勢(shì)。對(duì)于我國(guó)而言，相比擬興旺國(guó)家，我國(guó)新能源與可再生能源開(kāi)展面臨的市場(chǎng)障礙更明顯，還有很大差距。這就是能源領(lǐng)域“市場(chǎng)失靈〞的表現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)新能源與可再生能源開(kāi)展主要面臨著如下市場(chǎng)障礙：

〔一〕技術(shù)障礙

我國(guó)新能源與可再生能源技術(shù)的總體水平不高，且大多數(shù)處于初級(jí)階段，與一些興旺國(guó)家相比，大局部新能源與可再生能源產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家生產(chǎn)規(guī)模小、過(guò)于分散，集約化程度低，工藝落后，產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定。比方從太陽(yáng)能發(fā)電來(lái)看，國(guó)內(nèi)太陽(yáng)能光伏發(fā)電系統(tǒng)由于起步較晚，我國(guó)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的整體水平與興旺國(guó)家尚有較大差距，尤其是在太陽(yáng)能電池的開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)上還落后于世界先進(jìn)水平，特別是光伏電池生產(chǎn)所需要的硅材料主要依賴進(jìn)口，對(duì)我國(guó)光伏發(fā)電的產(chǎn)業(yè)開(kāi)展形成重大制約。此外，我國(guó)太陽(yáng)能熱發(fā)電還是空白。從風(fēng)能來(lái)看，與興旺國(guó)家相比，中國(guó)風(fēng)電設(shè)備技術(shù)仍比擬落后，在小型風(fēng)力發(fā)電機(jī)組的技術(shù)上雖有一定優(yōu)勢(shì)，但大型并網(wǎng)風(fēng)力發(fā)電設(shè)備制造技術(shù)與國(guó)外先進(jìn)水平有較大差距，國(guó)產(chǎn)風(fēng)電機(jī)組單機(jī)容量較小，關(guān)鍵技術(shù)依賴進(jìn)口。從生物質(zhì)能來(lái)看，除沼氣外，我國(guó)其他生物質(zhì)能技術(shù)的應(yīng)用仍處于產(chǎn)業(yè)化開(kāi)展初期，產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化程度較低，缺乏自我持續(xù)開(kāi)展能力。此外，海洋能、可燃冰等尚有一系列技術(shù)需要突破。

總體而言，除水電、太陽(yáng)能熱利用和沼氣外，其他新能源與可再生能源的技術(shù)水平較低，缺乏技術(shù)研發(fā)能力，設(shè)備制造能力薄弱，技術(shù)和設(shè)備多依賴進(jìn)口，技術(shù)水平和生產(chǎn)能力與興旺國(guó)家差距較大。我國(guó)有關(guān)新能源與可再生能源技術(shù)研究的專門(mén)機(jī)構(gòu)尚不多見(jiàn)。同時(shí)，我國(guó)新能源與可再生能源資源評(píng)價(jià)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品檢測(cè)和認(rèn)證等體系不完善，人才培養(yǎng)不能滿足市場(chǎng)快速開(kāi)展的需求，沒(méi)有形成支撐新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)開(kāi)展的技術(shù)效勞體系及其法律體系。我國(guó)目前新能源與可再生能源產(chǎn)品大多缺乏系統(tǒng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)不一，質(zhì)量不等，地方各自為戰(zhàn)等問(wèn)題嚴(yán)重影響了市場(chǎng)的健康開(kāi)展。

由于技術(shù)障礙，一方面使我國(guó)新能源與可再生能源資源勘探水平較低；另一方面使可再生能源發(fā)電設(shè)備的本地化制造比例較低，薄弱的制造業(yè)還會(huì)使技術(shù)產(chǎn)業(yè)化存在障礙，這是造成長(zhǎng)期以來(lái)新能源與可再生能源開(kāi)發(fā)的工程造價(jià)居高不下，有時(shí)不能及時(shí)提供所需要備件的主要原因。其結(jié)果使中國(guó)新能源與可再生能源電價(jià)水平大大高于常規(guī)能源的電價(jià)水平。如果中國(guó)不迅速建立強(qiáng)大的制造業(yè)作為整個(gè)新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)開(kāi)展的支撐，目前關(guān)鍵技術(shù)和主要設(shè)備依靠進(jìn)口的局面短期內(nèi)不會(huì)改變，那么勢(shì)必影響中國(guó)新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展。

〔二〕融資障礙

新能源與可再生能源的融資渠道一般包括財(cái)政融資和市場(chǎng)融資。在新能源與可再生能源開(kāi)展的初期，資金來(lái)源根本為政府的財(cái)政融資。然而，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)新能源與可再生能源的財(cái)政投入太少，迄今為止，我國(guó)新能源與可再生能源建設(shè)工程還沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)地納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算和方案，沒(méi)有為其提供同等待遇的固定資金渠道。而且，財(cái)政融資相比擬市場(chǎng)融資而言，還存在融資渠道單一、融資范圍狹窄問(wèn)題；財(cái)政投資受部門(mén)利益、本位利益的驅(qū)動(dòng)，盲目投資普遍，投資效益低下；財(cái)政融資管理體制不健全，名目眾多，條塊分割，各自為政，缺乏一個(gè)統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)行動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)[1]。屬財(cái)政投資融資機(jī)構(gòu)的政策性銀行在資金來(lái)源上過(guò)分依賴中央銀行行政性攤發(fā)的金融債券，增加了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門(mén)內(nèi)部管理混亂，缺乏嚴(yán)格的方案和法制管理[2]。

隨著新能源與可再生能源的進(jìn)一步開(kāi)展，局部工程已經(jīng)初步具備了商業(yè)化的可能性。因此，需要法律制度的創(chuàng)新為市場(chǎng)融資創(chuàng)造環(huán)境和條件。市場(chǎng)融資相比擬財(cái)政融資而言，作為社會(huì)資本的融通，其社會(huì)化拓展了融資渠道，使投入增加；而且市場(chǎng)融資的產(chǎn)權(quán)明晰有助于實(shí)現(xiàn)資本利用的高效率和低風(fēng)險(xiǎn)，有效地克服了財(cái)政融資的缺陷，是新能源與可再生能源開(kāi)發(fā)利用資金來(lái)源的最正確選擇。然而，我國(guó)目前新能源與可再生能源市場(chǎng)融資法律制度尚未建立，業(yè)主單位缺少融資能力，銀行不愿意貸款。由于缺乏行之有效的市場(chǎng)投融資機(jī)制，導(dǎo)致新能源與可再生能源行業(yè)投資渠道單一，政府成了單一投資主體，財(cái)政投入難以滿足行業(yè)開(kāi)展對(duì)投資的渴望。這極大地阻礙了新能源與可再生能源的進(jìn)一步開(kāi)展。

〔三〕本錢(qián)障礙

由于技術(shù)障礙，相對(duì)薄弱的制造業(yè)使新能源與可再生能源設(shè)備制造的本地化和商業(yè)化進(jìn)程嚴(yán)重受阻，這也是我國(guó)新能源與可再生能源本錢(qián)過(guò)高和市場(chǎng)發(fā)育滯后的重要因素之一。而且，過(guò)高的融資本錢(qián)又進(jìn)一步抬高了新能源與可再生能源的產(chǎn)品價(jià)格，加大了新能源與可再生能源的發(fā)電本錢(qián)。多數(shù)新能源和可再生能源技術(shù)發(fā)電本錢(qián)過(guò)高和市場(chǎng)容量相對(duì)狹小，構(gòu)成了中國(guó)可再生能源開(kāi)展中難以克服的癥結(jié)。目前，除了小水電外，我國(guó)其他新能源與可再生能源發(fā)電本錢(qián)遠(yuǎn)高于常規(guī)能源發(fā)電本錢(qián)。新能源與可再生能源發(fā)電本錢(qián)大大高于常規(guī)發(fā)電的主要原因在于：常規(guī)電力開(kāi)展對(duì)人類健康的危害、農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的降低等方面的“外部本錢(qián)〞轉(zhuǎn)移給了社會(huì)，使常規(guī)電力本錢(qián)低于實(shí)際水平，沒(méi)有在其電力消費(fèi)價(jià)格中反映出來(lái)。其影響除了使新能源和可再生能源價(jià)格大大高于常規(guī)電力外，還造成了新能源與可再生能源電力上網(wǎng)存在的障礙，清潔能源競(jìng)爭(zhēng)力缺乏和技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)展受到限制。顯然，由于本錢(qián)過(guò)高，最終會(huì)限制新能源和可再生能源市場(chǎng)容量的擴(kuò)大。反之，狹小的市場(chǎng)容量又會(huì)給新能源和可再生能源的本錢(qián)降低造成障礙，形成惡性循環(huán)，使新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展陷入舉步維艱的境地，給政府、銀行和私營(yíng)企業(yè)對(duì)投資新能源和可再生能源開(kāi)展前景的信心產(chǎn)生不良影響。

〔四〕政策障礙

我國(guó)曾經(jīng)出臺(tái)了一些鼓勵(lì)新能源與可再生能源開(kāi)展的產(chǎn)業(yè)政策，如稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政貼息政策和研究開(kāi)發(fā)政策等，但在政策執(zhí)行效果方面不理想，主要?dú)w因于所制定的政策缺乏以市場(chǎng)導(dǎo)向的運(yùn)行機(jī)制，政策以及鼓勵(lì)措施不夠。由于缺乏目標(biāo)機(jī)制，難以制定長(zhǎng)期穩(wěn)定的開(kāi)展規(guī)劃及其政策，制約了開(kāi)發(fā)商的投資信心；缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使目前可再生能源價(jià)格的降低缺乏壓力，開(kāi)發(fā)商與電網(wǎng)之間難以就電力的供給達(dá)成協(xié)議[3]。在現(xiàn)有技術(shù)水平和政策環(huán)境下，除了水電和太陽(yáng)能熱水器有能力參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)外，大多數(shù)新能源與可再生能源開(kāi)發(fā)利用本錢(qián)較高，再加上資源分散、規(guī)模小、生產(chǎn)不連續(xù)等特點(diǎn)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，需要政策扶持和鼓勵(lì)。但目前政策體系及其相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策法律體系不夠完善，經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)力度不夠，相關(guān)政策缺乏協(xié)調(diào)，政策的穩(wěn)定性差，沒(méi)有形成支持新能源與可再生能源持續(xù)開(kāi)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

我國(guó)原有的新能源與可再生能源政策不僅執(zhí)行效果不理想，而且已經(jīng)不能完全適應(yīng)新的開(kāi)展形勢(shì)，缺乏新的政策機(jī)制，比方特許權(quán)經(jīng)營(yíng)政策、特許權(quán)招投標(biāo)政策、公共效益基金政策、配額制政策、綠色電力證書(shū)政策等。

此外，我國(guó)雖然有了相關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策的法律法規(guī)，比方?反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法?和?反壟斷法?等，但對(duì)于我國(guó)能源行業(yè)尤其新能源與可再生能源行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)政策還存在缺位。我國(guó)能源行業(yè)還存在具有市場(chǎng)壟斷地位的能源國(guó)有企業(yè)，行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營(yíng)和區(qū)域市場(chǎng)分割等違反競(jìng)爭(zhēng)政策及其市場(chǎng)規(guī)律的行為還大量存在，從而一定程度地限制并影響了新能源與可再生能源的開(kāi)展。

〔五〕體制障礙

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)缺乏一個(gè)獨(dú)立而全局性的能源統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)新能源與可再生能源工作分散在多個(gè)部門(mén)，比方發(fā)改委、國(guó)土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部、科技部和電監(jiān)會(huì)等，多頭管理，資金分散，重復(fù)建設(shè)，嚴(yán)重削弱了國(guó)家宏觀調(diào)控政策的力度。具體而言：能源行業(yè)多頭管理，分散管理，協(xié)調(diào)性不強(qiáng)；體制變動(dòng)頻繁，政策體系不穩(wěn)定，能源作為根底產(chǎn)業(yè)的地位不明確；能源開(kāi)發(fā)監(jiān)管體系不健全；行業(yè)管理體制改革不到位，政府角色存在錯(cuò)位。假設(shè)從新能源與可再生能源產(chǎn)品研發(fā)、融資和價(jià)格等方面來(lái)看，目前的形勢(shì)是：價(jià)格由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)制定，專項(xiàng)資金由國(guó)務(wù)院財(cái)政主管部門(mén)制定，研發(fā)方案由國(guó)務(wù)院科技部門(mén)制定，國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)的協(xié)調(diào)能力就大大弱化，形同虛設(shè)，因此造成了不同部門(mén)之間各自為政、力量分散、甚至形成利益沖突，使得原本就薄弱的扶持政策不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，應(yīng)該有國(guó)家能源主管部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)可再生能源開(kāi)展中的政策問(wèn)題，集中力量，統(tǒng)一部署。我國(guó)于2021年剛剛組建了國(guó)家能源委員會(huì)和國(guó)家能源局，應(yīng)該說(shuō)這是國(guó)家適應(yīng)能源開(kāi)展，以及新能源與可再生能源開(kāi)展的重要一步。但是，由于剛剛組建，國(guó)家能源委員會(huì)和國(guó)家能源局與國(guó)務(wù)院各相關(guān)部門(mén)關(guān)系、職能等還沒(méi)有完全理順，還有待于進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革。也正因?yàn)槿绱?，我?guó)還缺乏有效的能源開(kāi)展以及能源平安管理體制。

〔六〕法治障礙

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)新能源與可再生能源的開(kāi)發(fā)利用缺乏強(qiáng)有力的法律體系保障，尚未從法律層面上確立新能源與可再生能源在國(guó)家開(kāi)展中的重要地位。我國(guó)能源立法工作比擬滯后，適用于整個(gè)能源工業(yè)開(kāi)展、能為能源平安和能源開(kāi)展提供總體保障的能源根本法〔即?能源法?〕尚未制定〔目前正在起草之中〕；我國(guó)也缺乏專門(mén)的能源種類法，已有的一些專門(mén)種類的能源法并沒(méi)有適應(yīng)社會(huì)的開(kāi)展作出及時(shí)的修改和調(diào)整。同時(shí)，我國(guó)也缺乏新能源與可再生能源開(kāi)展的專門(mén)細(xì)化的立法。雖然我國(guó)出臺(tái)了?可再生能源法?，但?可再生能源法?很多條款只是制定了根本原那么，還不具備實(shí)施的條件，缺乏可操作性。我國(guó)已有的一些行政法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)性文件多數(shù)還帶有暫行或試行特點(diǎn)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠完善?，F(xiàn)有的能源法律法規(guī)一直存在著體系不健全、位階低、效力有限、法律保障程度差、配套法規(guī)不健全不協(xié)調(diào)、可操作性差等問(wèn)題[4]。

與此相關(guān)，我國(guó)新能源與可再生能源開(kāi)展的政策主要是政府主導(dǎo)型的行政手段，缺乏相應(yīng)的配套法律法規(guī)支撐，比方缺乏相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的法律體系；金融法、財(cái)稅法、價(jià)格法和競(jìng)爭(zhēng)法等與之銜接不夠等。因此，多數(shù)政策效力層次太低，缺乏與之配套的具體措施，可操作性不強(qiáng)，實(shí)施效果并不理想。我國(guó)在新能源與可再生能源方面不僅是缺乏立法或立法不夠，以及存在著“惡法〞或“準(zhǔn)惡法〞問(wèn)題，還存在著我國(guó)普遍面臨的法治環(huán)境問(wèn)題。司法體制的缺陷及其司法獨(dú)立性缺乏等因素，導(dǎo)致已有的法律法規(guī)公信力及其執(zhí)行力的缺位，實(shí)施監(jiān)督方面存在缺乏，缺乏法律實(shí)施的報(bào)告和監(jiān)督體系，使法律法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容和政策并沒(méi)有到位。這也是導(dǎo)致我國(guó)新能源與可再生能源開(kāi)展規(guī)劃隨意性、缺乏預(yù)算或軟預(yù)算、稅收優(yōu)惠政策及其他市場(chǎng)培育政策難以落實(shí)或?qū)嵤┬Ч焕硐搿⑹袌?chǎng)融資不成熟等的重要原因。

二、新能源與可再生能源市場(chǎng)培育的對(duì)策

新能源與可再生能源開(kāi)展從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的根底性作用，政府不要刻意扶持某一類產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，而是通過(guò)制度建設(shè)，防止政府不必要的干預(yù)，減少政府時(shí)機(jī)主義行為而產(chǎn)生的內(nèi)部交易費(fèi)用，消除產(chǎn)業(yè)或企業(yè)開(kāi)展的制度性障礙，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的自由經(jīng)濟(jì)環(huán)境。這也是任何產(chǎn)業(yè)或企業(yè)開(kāi)展的根本原理。但從新能源與可再生能源目前來(lái)看，相對(duì)于常規(guī)能源而言，所面臨的市場(chǎng)障礙，實(shí)際上就是能源領(lǐng)域的“市場(chǎng)失靈〞，從而決定了新能源與可再生能源開(kāi)展初期不能單純依賴市場(chǎng)機(jī)制，必須納入到經(jīng)濟(jì)法視野，更需要公權(quán)力的介入，依賴國(guó)家和社會(huì)的大力扶持與市場(chǎng)培育。對(duì)于世界其他國(guó)家也是如此。當(dāng)然，面對(duì)新能源與可再生能源開(kāi)展，我國(guó)面臨著雙重壓力，既要面臨著市場(chǎng)機(jī)制培育、減少國(guó)家不必要干預(yù)的任務(wù)，也要面臨著強(qiáng)化國(guó)家宏觀調(diào)控的重任。我們必須在兩者之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)法理應(yīng)擔(dān)當(dāng)此重任。從我國(guó)新能源與可再生能源開(kāi)展中面臨的各種障礙和存在的問(wèn)題來(lái)看，并結(jié)合國(guó)外興旺國(guó)家開(kāi)展新能源與可再生能源的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)必須從經(jīng)濟(jì)法視野，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值理念及其具體制度構(gòu)建，加快新能源與可再生能源市場(chǎng)主體和市場(chǎng)機(jī)制的培育，尋求解決我國(guó)新能源與可再生能源市場(chǎng)培育的對(duì)策。

〔一〕能源管理體制的改革與完善

許多國(guó)家都意識(shí)到，能源管理完全依靠政府或依靠市場(chǎng)都不行，必須使政府管理與市場(chǎng)作用相結(jié)合。由于我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制不成熟和政府職能尚未徹底轉(zhuǎn)型，現(xiàn)有能源管理體制存在諸多缺陷，能源問(wèn)題涉及多領(lǐng)域、多部門(mén)，為了加強(qiáng)能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，我國(guó)于2021年年初設(shè)立了高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國(guó)家能源委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究擬訂國(guó)家能源開(kāi)展戰(zhàn)略，審議能源平安和能源開(kāi)展中的重大問(wèn)題。同時(shí)，為加強(qiáng)能源行業(yè)管理，組建國(guó)家能源局。將國(guó)家開(kāi)展和改革委員會(huì)的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及機(jī)構(gòu)，與國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國(guó)防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會(huì)的核電管理職責(zé)進(jìn)行整合，劃入該局。國(guó)家能源局主要負(fù)責(zé)擬訂并組織實(shí)施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展新能源，促進(jìn)能源節(jié)約等。國(guó)家能源委員會(huì)辦公室的工作由國(guó)家能源局承當(dāng)。為促進(jìn)能源管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控的緊密結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，國(guó)家能源局由國(guó)家開(kāi)展和改革委員會(huì)管理。不再保存國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)。

但是，也有人反對(duì)這種改革，認(rèn)為設(shè)立國(guó)家能源委員會(huì)和國(guó)家能源局難以協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)之間的關(guān)系，難以從根本上解決能源管理體制的缺陷。國(guó)家有關(guān)部門(mén)人員表示，“國(guó)家能源局的設(shè)立，可以說(shuō)是一種進(jìn)步，也可以說(shuō)是一種妥協(xié)。這是當(dāng)前局勢(shì)下，國(guó)家采取的求穩(wěn)過(guò)渡方案，今后還是要設(shè)置能源部。也是國(guó)家‘取’發(fā)改委，‘舍’能源部的一種做法。〞但從目前來(lái)看，成立能源部將牽涉諸多部門(mén)，包括環(huán)境司、國(guó)土資源部、電監(jiān)會(huì)、國(guó)資委等，涉及部委太多，阻力更大，而且各大電力公司也不愿意多一個(gè)“婆婆〞。而且，如果成立能源部，發(fā)改委的職能必將轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)為更加宏觀調(diào)控[5]。很顯然，這在目前是難以做到的。

對(duì)于能源開(kāi)展尤其新能源與可再生能源開(kāi)展而言，大多數(shù)國(guó)家都設(shè)立能源部，實(shí)行集中的能源管理模式，我國(guó)條件成熟時(shí)也有必要設(shè)立統(tǒng)一的能源管理機(jī)構(gòu)。從目前來(lái)看，國(guó)家能源委員會(huì)和國(guó)家能源局的設(shè)立仍是一種過(guò)渡做法，最終目標(biāo)是要設(shè)立國(guó)家能源部或類似機(jī)構(gòu)。對(duì)于國(guó)家能源委員會(huì)和國(guó)家能源局及與其他相關(guān)部門(mén)的關(guān)系、職責(zé)定位及其具體運(yùn)作等，現(xiàn)在都還不明確。當(dāng)前，我國(guó)急需處理好國(guó)家能源委員會(huì)、國(guó)家能源局及與相關(guān)部門(mén)的關(guān)系，如何明確界定職責(zé)權(quán)限以及如何協(xié)調(diào)彼此關(guān)系是當(dāng)務(wù)之急。即使將來(lái)設(shè)立國(guó)家能源部或類似機(jī)構(gòu)，也要取決于我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的成熟度、政府職能的轉(zhuǎn)變程度以及與相關(guān)職能部門(mén)的協(xié)調(diào)程度等，否那么也難以高效發(fā)揮作用。由此可見(jiàn)，我國(guó)能源管理體制改革任重道遠(yuǎn)，目前已是很大進(jìn)步，但還有很多工作需要進(jìn)一步深化。

隨著國(guó)家能源管理體制改革的深化，我國(guó)還需要進(jìn)一步深化與能源配套相關(guān)的管理體制改革，比方電力管理體制改革的深化等，才能使國(guó)家能源管理體制改革發(fā)揮實(shí)效。除了政府監(jiān)管外，我國(guó)還必須大力開(kāi)展能源行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中介組織，通過(guò)社會(huì)中介組織為企業(yè)提供效勞，比方行業(yè)統(tǒng)計(jì)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)效勞、市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和信息咨詢等，也可以為政府提供決策咨詢，從而在政府和企業(yè)、市場(chǎng)之間形成一種良性的溝通橋梁。社會(huì)中介組織也是協(xié)助政府監(jiān)管能源企業(yè)和市場(chǎng)的重要手段。

〔二〕產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)與促進(jìn)

新能源與可再生能源目前在整體上尚不具備與常規(guī)能源〔化石能源〕競(jìng)爭(zhēng)的條件，單純依賴市場(chǎng)機(jī)制目前難以解決新能源與可再生能源的開(kāi)展，還需要在市場(chǎng)機(jī)制根底上，加大國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策扶持。世界上許多國(guó)家都出臺(tái)了鼓勵(lì)和扶持新能源與可再生能源開(kāi)展的產(chǎn)業(yè)支持政策。我國(guó)也必須通過(guò)政府的產(chǎn)業(yè)政策大力引導(dǎo)和促進(jìn)新能源與可再生能源的開(kāi)展。事實(shí)上，當(dāng)今世界，哪個(gè)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用的好，哪個(gè)國(guó)家新能源與可再生能源開(kāi)展的就好，就容易在世界上占據(jù)主導(dǎo)地位。此外，由于我國(guó)新能源與可再生能源政策包含多種政策目標(biāo)，因此，未來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該是一個(gè)政策法律體系，它不可能依靠單一的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，應(yīng)該包括目標(biāo)機(jī)制、定價(jià)機(jī)制、交易機(jī)制、選擇機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制在內(nèi)的運(yùn)行機(jī)制[6]。

從新能源與可再生能源角度來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策法律體系主要包括如下幾個(gè)方面：

1．產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策

為了促進(jìn)新能源與可再生能源開(kāi)展，許多國(guó)家制定了相應(yīng)的開(kāi)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，明確了新能源與可再生能源開(kāi)展目標(biāo)，形成目標(biāo)機(jī)制。比方美國(guó)早在1973年就制定了政府級(jí)陽(yáng)光發(fā)電方案，此外，還有丹麥的風(fēng)力發(fā)電方案和奧地利的生物質(zhì)能開(kāi)發(fā)方案等。1997年，歐盟提出可再生能源在一次能源消費(fèi)中的比例將從1996年的6%提高到2021年的12%，可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量的比例從1997年的14%提高到2021年的22%。2007年初，歐盟又提出了新的開(kāi)展目標(biāo)，要求到2021年，可再生能源消費(fèi)占到全部能源消費(fèi)的20%，可再生能源發(fā)電量占到全部發(fā)電量的30%。美國(guó)、日本、澳大利亞、印度、巴西等國(guó)也制定了明確的可再生能源開(kāi)展目標(biāo)，引導(dǎo)可再生能源的開(kāi)展。

相比擬西方興旺國(guó)家而言，我國(guó)關(guān)于新能源與可再生能源的規(guī)劃起步很晚，我國(guó)于2007年9月才公布?中華人民共和國(guó)可再生能源中長(zhǎng)期開(kāi)展規(guī)劃?。我國(guó)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策法律體系的建設(shè)和創(chuàng)新，明確總體開(kāi)展規(guī)劃和目標(biāo)，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模。根據(jù)?可再生能源中長(zhǎng)期開(kāi)展規(guī)劃?的總體要求和可再生能源開(kāi)展的最新進(jìn)展，我國(guó)對(duì)“十一五〞時(shí)期局部可再生能源的開(kāi)展目標(biāo)和開(kāi)展重點(diǎn)進(jìn)行了調(diào)整，并于2021年3月組織制定了?可再生能源開(kāi)展“十一五〞規(guī)劃?，從而使我國(guó)新能源與可再生能源開(kāi)展有了進(jìn)一步目標(biāo)要求和產(chǎn)業(yè)開(kāi)展規(guī)劃。此外，國(guó)家能源局在2021年5月新近透露，?新能源振興規(guī)劃?即將出臺(tái)，隨著相關(guān)開(kāi)展目標(biāo)的調(diào)整，中國(guó)在新能源領(lǐng)域的總投資將超過(guò)3萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)到2021年，風(fēng)電規(guī)模將到達(dá)1億千瓦以上。當(dāng)然，我們還需要將方案或規(guī)劃予以法治化，從而使規(guī)劃更為科學(xué)、穩(wěn)定和具有可行性，擺脫政府的“行政長(zhǎng)官意志〞。為了有別于方案經(jīng)濟(jì)時(shí)代的人治化的方案，“以法學(xué)人的眼光看，方案改規(guī)劃，還應(yīng)將脫法的方案變?yōu)榉ㄖ蔚囊?guī)劃〞[7]。

2．產(chǎn)業(yè)組織政策

產(chǎn)業(yè)組織政策的理論來(lái)源是哈福學(xué)派的競(jìng)爭(zhēng)理論，曾對(duì)美國(guó)和世界產(chǎn)生重大影響。該理論通過(guò)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的研究，以此保持足夠的競(jìng)爭(zhēng)者，維護(hù)有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從歷史上來(lái)看，能源行業(yè)包括新能源與可再生能源多為自然壟斷領(lǐng)域。能源產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性決定了國(guó)家管制的必要性[8]。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟度的提高，尤其受到布坎南的“公共選擇理論〞的影響，各國(guó)都采取各種手段對(duì)包括能源領(lǐng)域的自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制，適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，減少壟斷及其政府管制的負(fù)面影響。我國(guó)也不例外。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)能源領(lǐng)域壟斷現(xiàn)象比擬嚴(yán)重，能源行業(yè)改革和開(kāi)展的最大障礙就是行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營(yíng)和區(qū)域市場(chǎng)分割等違反市場(chǎng)規(guī)律行為[9]。因此，為了成功培育新能源與可再生能源系統(tǒng)的市場(chǎng)生存能力，我國(guó)必須引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。我國(guó)?能源法?〔征求意見(jiàn)稿〕第六條規(guī)定：“國(guó)家積極培育和標(biāo)準(zhǔn)能源市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在能源領(lǐng)域資源配置中的根底性作用，鼓勵(lì)各種所有制主體依法從事能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)。〞我國(guó)需要通過(guò)?反壟斷法??中小企業(yè)促進(jìn)法?等相關(guān)產(chǎn)業(yè)組織政策法律法規(guī)，適度放松國(guó)家對(duì)能源領(lǐng)域的控制權(quán)，改革現(xiàn)有的國(guó)有壟斷企業(yè)，促進(jìn)和扶持新能源與可再生能源領(lǐng)域內(nèi)中小企業(yè)和私有企業(yè)的開(kāi)展，加強(qiáng)政府和私有企業(yè)的溝通，培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，適度打破壟斷。當(dāng)然，能源領(lǐng)域?qū)儆趬艛喔?jìng)爭(zhēng)或不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)領(lǐng)域，是一種適度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而不是完全充分競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但對(duì)新能源與可再生能源領(lǐng)域而言，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度要相對(duì)高一些。

3．產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策

新能源與可再生能源開(kāi)展的一個(gè)重大障礙就是技術(shù)障礙，并進(jìn)而加大了其本錢(qián)問(wèn)題。為了促進(jìn)新能源與可再生能源技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)化開(kāi)展，許多國(guó)家十分重視人才培養(yǎng)、研究開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。興旺國(guó)家都建立了比擬完善的新能源與可再生能源技術(shù)研究開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，支持開(kāi)展科學(xué)研究、技術(shù)開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)效勞等工作，形成了比擬完善的產(chǎn)業(yè)效勞體系。興旺國(guó)家不僅支持新能源與可再生能源技術(shù)研究和開(kāi)發(fā)活動(dòng)，而且特別重視新技術(shù)的試驗(yàn)、示范和推廣，經(jīng)過(guò)多年的開(kāi)展，產(chǎn)業(yè)體系及其配套法律體系已經(jīng)形成，有力地促進(jìn)了新能源與可再生能源的開(kāi)展。這些對(duì)我國(guó)都是一種珍貴的經(jīng)驗(yàn)和啟發(fā)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)新能源與可再生能源技術(shù)研發(fā)投入相對(duì)于興旺國(guó)家而言是非常少的，我國(guó)缺乏新能源與可再生能源的專門(mén)研究機(jī)構(gòu)。因此，為了促進(jìn)新能源與可再生能源的開(kāi)展，我國(guó)需要通過(guò)政府的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策及其相關(guān)立法的配套突破技術(shù)瓶頸障礙，加大專門(mén)研究機(jī)構(gòu)的設(shè)立和投入，大力提高新能源與可再生能源技術(shù)性能，降低本錢(qián)，根本改變關(guān)鍵技術(shù)落后的局面，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和產(chǎn)品制造能力的建設(shè)，促進(jìn)技術(shù)設(shè)備的產(chǎn)業(yè)化和本地化，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化體系建設(shè)。此外，我國(guó)還需加強(qiáng)運(yùn)用適合于新能源與可再生能源工程技術(shù)工程的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和保障體系的能力建設(shè)，完善產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和效勞體系，如產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)中心、制定產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、健全質(zhì)量控制和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)制度等。例如：國(guó)務(wù)院建筑主管部門(mén)牽頭制定建筑物太陽(yáng)能利用的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，修改完善相關(guān)建筑標(biāo)準(zhǔn)、工程標(biāo)準(zhǔn)和城市建設(shè)管理規(guī)定，為太陽(yáng)能在建筑物上應(yīng)用創(chuàng)造條件等。

4．產(chǎn)業(yè)扶持政策

新能源與可再生能源的開(kāi)展需要政府的產(chǎn)業(yè)扶持和市場(chǎng)培育。從國(guó)際來(lái)看，新能源與可再生能源的產(chǎn)業(yè)扶持政策主要包括保護(hù)性電價(jià)、配額制政策、特許權(quán)招標(biāo)政策、綠色電力證書(shū)政策以及政府采購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等政策。我國(guó)?可再生能源法?所規(guī)定的政府產(chǎn)業(yè)扶持政策主要是可再生能源并網(wǎng)發(fā)電審批和全額收購(gòu)制度、可再生能源專項(xiàng)資金和稅收、信貸鼓勵(lì)措施等。很顯然，我國(guó)產(chǎn)業(yè)扶持政策相比擬興旺國(guó)家而言存在缺乏，手段單一、品種不全和缺乏創(chuàng)新工具等。

因此，我國(guó)在新能源與可再生能源開(kāi)展中有必要借鑒興旺國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)做法，具體來(lái)說(shuō)，主要包括如下幾個(gè)方面：〔1〕長(zhǎng)期性保護(hù)電價(jià)政策。長(zhǎng)期性保護(hù)電價(jià)政策通過(guò)制定電價(jià)和費(fèi)用分?jǐn)傉?，為新能源和可再生能源開(kāi)發(fā)商提供擔(dān)保的上網(wǎng)電價(jià)以及電力公司的購(gòu)電合同。制定發(fā)電工程的上網(wǎng)電價(jià)，實(shí)行招標(biāo)的發(fā)電工程上網(wǎng)電價(jià)，按照招標(biāo)確定的價(jià)格執(zhí)行，并根據(jù)新能源與可再生能源開(kāi)發(fā)利用技術(shù)的開(kāi)展和市場(chǎng)情況適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)新能源與可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，附加在銷售電價(jià)中在全社會(huì)分?jǐn)偂膽?yīng)用實(shí)踐來(lái)看，保護(hù)性電價(jià)政策是一種刺激新能源與可再生能源開(kāi)展的重要措施。但它也存在著很難保證開(kāi)發(fā)本錢(qián)最低、不能靈活地對(duì)本錢(qián)降低作出反響等缺陷?！?〕配額制政策。新能源與可再生能源配額制是以數(shù)量為根底的政策，已經(jīng)成為扶持新能源與可再生能源開(kāi)展的流行模式。配額制政策是指對(duì)電力生產(chǎn)商或電力供給商規(guī)定在其電力生產(chǎn)中或電力供給中必須有一定比例的電量來(lái)自可再生能源發(fā)電，并通過(guò)建立“綠色電力證書(shū)〞和“綠色電力證書(shū)交易制度〞來(lái)實(shí)現(xiàn)。所謂“綠色電力證書(shū)〞，就是可再生能源發(fā)電商在向電力市場(chǎng)賣電的同時(shí)，還能得到一個(gè)銷售綠色電力的證明，即“綠色電力證書(shū)〞；所謂“綠色電力證書(shū)交易制度〞，就是要建立“綠色電力證書(shū)〞自由買賣的制度。電力生產(chǎn)商或電力供給商如果自己沒(méi)有可再生能源發(fā)電量，可以通過(guò)購(gòu)置其他可再生能源企業(yè)的“綠色電力證書(shū)〞來(lái)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，可再生能源發(fā)電企業(yè)通過(guò)賣出“綠色電力證書(shū)〞可以得到額外的收益，這樣，就會(huì)促進(jìn)可再生能源發(fā)電的開(kāi)展。目前，瑞典、丹麥和意大利都在推行可再生能源配額制政策，如意大利2000年規(guī)定發(fā)電企業(yè)或電力進(jìn)口企業(yè)，必須至少有2%的電力來(lái)自可再生能源發(fā)電，這種配額要求逐年增加，到2007年將到達(dá)3.1%[10]。此外，英國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)也實(shí)行強(qiáng)制性市場(chǎng)配額政策。盡管配額制還處于起步階段，但是早期證據(jù)證明，配額制的設(shè)計(jì)是至關(guān)重要的。配額制政策容易融合其他政策措施，并有多種設(shè)計(jì)方案，保持政策的連續(xù)性。但是，配額制的弱勢(shì)在于是新型政策，缺乏經(jīng)驗(yàn)積累，也缺乏綠色證書(shū)交易市場(chǎng)的運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)目前應(yīng)更多地考慮固定電價(jià)政策，而非配額制政策；隨著新能源與可再生能源市場(chǎng)的逐步成熟，再考慮借鑒配額制政策[11]。筆者也贊同此觀點(diǎn)，即目前重點(diǎn)考慮固定電價(jià)政策，逐步適當(dāng)兼顧配額制政策?！?〕特許權(quán)招投標(biāo)政策。招投標(biāo)政策是政府采用招投標(biāo)程序選擇新能源與可再生能源發(fā)電工程的開(kāi)發(fā)商，利用競(jìng)爭(zhēng)政策選擇工程開(kāi)發(fā)商，可以吸引全世界范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)投資和最活潑的技術(shù)開(kāi)發(fā)商的注意力，對(duì)降低發(fā)電本錢(qián)有很好的刺激作用。

至于新能源與可再生能源開(kāi)展專項(xiàng)基金、政府采購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等政策也屬于產(chǎn)業(yè)扶持政策的手段和措施范圍，但考慮到其將在下文中金融政策和財(cái)稅政策中闡述，在此不予闡述。

〔三〕積極實(shí)施財(cái)稅政策，加大財(cái)政支持力度

結(jié)合許多國(guó)家新能源與可再生能源開(kāi)展的經(jīng)驗(yàn)，不難看出，政府的支持是新能源與可再生能源市場(chǎng)培育的關(guān)鍵因素。許多國(guó)家政府從財(cái)政和金融方面采取措施，促進(jìn)新能源與可再生能源的商業(yè)化，包括但不限于增加財(cái)政投入、納入財(cái)政預(yù)算、稅收優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼、低息貸款和信貸擔(dān)保、設(shè)立專項(xiàng)開(kāi)展基金、建立風(fēng)險(xiǎn)投資基金、加速折舊等。比方美國(guó)、巴西、印度等國(guó)對(duì)新能源與可再生能源實(shí)行投資財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等諸多政策。鑒于此，我國(guó)在開(kāi)展新能源與可再生能源方面的財(cái)稅政策主要包括如下幾個(gè)方面：

1．稅收優(yōu)惠政策

所謂稅收優(yōu)惠政策，是對(duì)局部納稅人和納稅對(duì)象給予一定的鼓勵(lì)和照顧的一系列政策。政府通過(guò)稅收優(yōu)惠政策引導(dǎo)社會(huì)投資，引導(dǎo)和優(yōu)化消費(fèi)者消費(fèi)行為習(xí)慣，表達(dá)和配合政府開(kāi)展意圖，從而支持新能源與可再生能源的開(kāi)展。我國(guó)開(kāi)展新能源與可再生能源的稅收優(yōu)惠政策主要包括減免新能源與可再生能源進(jìn)口設(shè)備關(guān)稅，減免形成固定資產(chǎn)稅，減免增值稅，以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施所得稅優(yōu)惠等。目前，我國(guó)需要進(jìn)一步加大和完善稅收優(yōu)惠政策，并且落實(shí)稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施，提高其實(shí)施效果。

此外，我國(guó)可以借鑒歐盟的一些做法，對(duì)常規(guī)能源消費(fèi)征收較高的稅費(fèi)，比方能源稅、二氧化碳稅和二氧化硫稅等，同時(shí)又對(duì)新能源與可再生能源消費(fèi)利用進(jìn)行稅收減免，以此抑制或引導(dǎo)某些常規(guī)能源的開(kāi)展，從而間接地起到促進(jìn)新能源與可再生能源開(kāi)展的效果。

2．財(cái)政直接投入和財(cái)政補(bǔ)貼政策

財(cái)政直接投入是新能源與可再生能源開(kāi)展的一種財(cái)政融資形式，即政府通過(guò)直接財(cái)政投入開(kāi)展新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)。從興旺國(guó)家來(lái)看，在過(guò)去的十多年中，大幅度增加新能源與可再生能源的財(cái)政投入。比方2000年美國(guó)政府支出的新能源與可再生能源研發(fā)費(fèi)用高達(dá)4億美元；美國(guó)2005年的能源法令明確規(guī)定了支持新能源與可再生能源技術(shù)研發(fā)及其產(chǎn)業(yè)化開(kāi)展的年度財(cái)政預(yù)算資金。相比擬而言，我國(guó)財(cái)政直接投入缺乏，也尚未從法律層面上標(biāo)準(zhǔn)納入財(cái)政預(yù)算范疇。因此，我國(guó)應(yīng)加大新能源與可再生能源的財(cái)政投入，調(diào)整費(fèi)用分配，提高其使用效率，并將財(cái)政投入納入各級(jí)政府預(yù)算和規(guī)劃當(dāng)中，予以法制化。

財(cái)政補(bǔ)貼政策是一種常見(jiàn)的鼓勵(lì)手段。為了加快新能源與可再生能源的開(kāi)展，許多國(guó)家提供了強(qiáng)有力的資金支持，對(duì)技術(shù)研發(fā)、工程建設(shè)、產(chǎn)品銷售和最終用戶提供財(cái)政補(bǔ)貼。許多國(guó)家還采取了產(chǎn)品補(bǔ)貼和用戶補(bǔ)助方式擴(kuò)大可再生能源市場(chǎng)，引導(dǎo)社會(huì)資金投向可再生能源，有力地推動(dòng)了可再生能源的規(guī)?；_(kāi)展。一般而言，財(cái)政補(bǔ)貼的形式主要包括三種：一是投資補(bǔ)貼，比方我國(guó)對(duì)地方小水電建設(shè)的投資補(bǔ)貼，德國(guó)對(duì)風(fēng)力發(fā)電的投資補(bǔ)貼，美國(guó)曾對(duì)風(fēng)力發(fā)電給予15%的投資補(bǔ)貼等；二是產(chǎn)出補(bǔ)貼，即根據(jù)新能源與可再生能源設(shè)備的產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼，這是美國(guó)、丹麥和印度等國(guó)家目前正在實(shí)施的一種政策，但我國(guó)目前尚未采用此政策；三是對(duì)消費(fèi)者補(bǔ)貼，比方歐洲大局部國(guó)家對(duì)太陽(yáng)能熱水器的用戶提供20%—60%的財(cái)政補(bǔ)貼[12]。德國(guó)對(duì)用戶安裝太陽(yáng)能熱水器提供40%的補(bǔ)貼。美國(guó)、日本、德國(guó)和印度等國(guó)家對(duì)購(gòu)置光伏發(fā)電的用戶給予補(bǔ)貼。這也是我國(guó)目前廣泛采用的一種鼓勵(lì)政策。

雖然財(cái)政補(bǔ)貼政策也存在一些缺陷，但它仍是一項(xiàng)行之有效的政策，是政府培育新能源與可再生能源開(kāi)展的重要手段。為了加快新能源與可再生能源的開(kāi)展，我國(guó)應(yīng)當(dāng)調(diào)整和完善國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼政策，創(chuàng)新各種財(cái)政補(bǔ)貼手段；繼續(xù)實(shí)施用戶補(bǔ)貼，以擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模；完善投資補(bǔ)貼方法，將投資補(bǔ)貼與新能源和可再生能源企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況相結(jié)合；拓寬補(bǔ)貼資金渠道，可以考慮將未來(lái)征收碳稅或生態(tài)建設(shè)稅等作為新能源與可再生能源的一個(gè)重要來(lái)源[13]。

3．政府采購(gòu)政策

所謂政府采購(gòu)，是指政府為了公共產(chǎn)品的供給，運(yùn)用財(cái)政性資金，購(gòu)置貨物、工程和效勞的行為。為了新能源與可再生能源的開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)開(kāi)展和能源平安需要，政府采購(gòu)政策已經(jīng)被許多國(guó)家作為培育新能源與可再生能源開(kāi)展的一項(xiàng)重要政策。這往往被有些學(xué)者稱為“綠色政府采購(gòu)〞的一局部[14]。

目前，世界各國(guó)積極推動(dòng)新能源與可再生能源政府采購(gòu)政策，許多國(guó)家建立特種電力購(gòu)置方案，通過(guò)政府采購(gòu)刺激需求，培育市場(chǎng)。比方美國(guó)、日本和德國(guó)實(shí)施的“屋頂方案〞，就是通過(guò)政府采購(gòu)政策或政府支持采購(gòu)政策等手段實(shí)現(xiàn)的，以此來(lái)支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)的開(kāi)展。再比方德國(guó)、丹麥、法國(guó)、西班牙等國(guó)采取優(yōu)惠的固定電價(jià)收購(gòu)可再生能源發(fā)電量。

我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善新能源與可再生能源中的政府采購(gòu)制度，把“綠色〞標(biāo)準(zhǔn)納入政府采購(gòu)法律法規(guī)當(dāng)中。我國(guó)可以借鑒興旺國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施高價(jià)收購(gòu)政策，要求政府承當(dāng)購(gòu)置新能源與可再生能源產(chǎn)品的任務(wù)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改善市場(chǎng)環(huán)境，要求國(guó)家電網(wǎng)企業(yè)和石油銷售企業(yè)按照?可再生能源法?的規(guī)定，承當(dāng)收購(gòu)可再生能源電力和生物質(zhì)液體燃料的義務(wù)。

〔四〕加快市場(chǎng)融資機(jī)制建設(shè)，拓寬融資渠道

新能源與可再生能源的融資渠道一般包括財(cái)政融資和市場(chǎng)融資。在新能源與可再生能源開(kāi)展初期，政府以財(cái)政融資為主。我國(guó)目前就處于此種階段，主要是財(cái)政融資，缺乏市場(chǎng)融資。然而，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)新能源與可再生能源的財(cái)政投入太少，而另一方面我國(guó)又缺乏行之有效的市場(chǎng)投融資機(jī)制，從而極大地阻礙了新能源與可再生能源開(kāi)展。

因此，除了前文所述的財(cái)政融資政策實(shí)施以外，我國(guó)更需要通過(guò)法律制度的創(chuàng)新為市場(chǎng)融資創(chuàng)造環(huán)境和條件，市場(chǎng)融資是新能源與可再生能源開(kāi)發(fā)利用資金來(lái)源的最正確選擇。我國(guó)應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)和借鑒興旺國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，加快新能源與可再生能源市場(chǎng)融資機(jī)制的建設(shè)。具體來(lái)說(shuō)，主要包括如下幾個(gè)方面：1.我國(guó)可以考慮設(shè)立政府背景的、全國(guó)統(tǒng)一的、專門(mén)的綜合性投融資機(jī)構(gòu)，防止政策性銀行不協(xié)調(diào)局面和政府不必要的過(guò)度參與，推動(dòng)可再生能源領(lǐng)域融資的市場(chǎng)化[15]。比方日本在20世紀(jì)90年代就設(shè)立了“新能源、產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)〞，該機(jī)構(gòu)一開(kāi)始就賦予了市場(chǎng)融資職能[16]。2.新型融資模式的借鑒和引入，包括如下幾點(diǎn)：〔1〕運(yùn)用財(cái)政預(yù)算資源根底上的本錢(qián)分?jǐn)偤献鳈C(jī)制，其目的是要大幅度提高新能源與可再生能源領(lǐng)域現(xiàn)有預(yù)算資源的利用效率并營(yíng)造融資市場(chǎng)化機(jī)制?！?〕與股份即期上市相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)融資機(jī)制，支持企業(yè)上市融資，其目的是通過(guò)強(qiáng)刺激的投資回報(bào)機(jī)制大量、快速地吸引民間資本投入新能源與可再生能源開(kāi)發(fā)利用領(lǐng)域?！?〕適當(dāng)借鑒工程融資中的BOT模式?！?〕設(shè)立公共效益基金〔PBF〕，其目的是為了幫助那些不能完全通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式到達(dá)其目的的特定公共政策提供啟動(dòng)資金，具體措施包括環(huán)境保護(hù)、貧困家庭救助等，這里僅指風(fēng)能和其他可再生能源開(kāi)展的專項(xiàng)基金。公共效益基金的資金來(lái)源通常不由國(guó)家財(cái)政支持，我國(guó)可以借鑒英美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行系統(tǒng)效益收費(fèi)制度〔SBC〕，即電費(fèi)加價(jià)的方式或其他方式來(lái)籌集，對(duì)所有電力銷售征收少量固定的附加費(fèi)?！?〕建議政府設(shè)立綠色能源開(kāi)展基金，加大對(duì)新能源與可再生能源的融資扶持力度。3.運(yùn)用財(cái)稅政策參與推動(dòng)新能源與可再生能源開(kāi)發(fā)利用的融資市場(chǎng)化：一是制定稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)投資；二是制定信貸優(yōu)惠和財(cái)政貼息政策，包括國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行為新能源與可再生能源企業(yè)提供優(yōu)惠貸款；使用商業(yè)銀行優(yōu)惠貸款從事新能源與可再生能源企業(yè)，可以申請(qǐng)中央財(cái)政貼息等[17]。4.針對(duì)新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)，改良與完善現(xiàn)有的金融法律制度，為其市場(chǎng)融資創(chuàng)造合理寬松的環(huán)境。比方實(shí)施較為寬松的“審慎監(jiān)管〞標(biāo)準(zhǔn)、放寬融資擔(dān)保方式、拓寬信托范圍、向新能源與可再生能源進(jìn)行傾斜的產(chǎn)業(yè)投資基金以及創(chuàng)設(shè)新型保險(xiǎn)品種等[18]。

〔五〕加強(qiáng)立法，完善法治保障

為了確保新能源與可再生能源開(kāi)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)今世界許多國(guó)家都非常重視能源立法，歐美興旺國(guó)家根本都已建立了比擬完善的能源法律體系。美國(guó)從1978年開(kāi)始制定了許多具體法律法規(guī)，比方1978年的?能源稅收法?、1992年的?能源政策法?等。國(guó)外的實(shí)踐證明，注重運(yùn)用強(qiáng)制性法律法規(guī)來(lái)保證新能源與可再生能源目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，比方美國(guó)的?公共事業(yè)管制政策法?及其實(shí)施細(xì)那么，日本的?關(guān)于電力公司采用新能源的特別措施法?等。

因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒興旺國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)能源立法，使國(guó)家對(duì)新能源與可再生能源市場(chǎng)培育的公權(quán)力介入有法可依，使政策制度化、規(guī)劃法治化，防止政府的