一、總體要求

（一）為完善土地儲備制度，促進土地節(jié)約集約利用和

高效配置，提高建設用地支撐和保障能力，推動高質量發(fā)展，

根據《土地管理法》和《國務院關于加強國有土地資產管理

的通知》（國發(fā)〔2001〕15號）、《國務院關于促進節(jié)約集

約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）、《國務院辦公廳關

于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)

〔2006〕100號）等，制定本辦法。

（二）土地儲備是指縣級（含）以上自然資源主管部門

為調控土地市場、促進土地資源合理利用、落實和維護所有

者權益，依法取得土地、實施資產管護、組織前期開發(fā)、儲

存以備供應的行為。土地儲備工作統(tǒng)一歸口自然資源主管部

門管理，土地儲備機構承擔土地儲備的具體實施工作。財政

部門負責土地儲備資金及形成資產的監(jiān)管。

（三）土地儲備機構應為縣級（含）以上人民政府批準

成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的自然資

源主管部門、承擔本行政轄區(qū)內土地儲備工作的事業(yè)單位。

自然資源主管部門對土地儲備機構實施名錄制管理。市、縣

級自然資源主管部門應將符合規(guī)定的機構信息逐級上報至

省級自然資源主管部門，經省級自然資源主管部門審核后報

自然資源部，列入全國土地儲備機構名錄，并動態(tài)更新。

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二、儲備計劃

（四）各地應根據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間

規(guī)劃，編制土地儲備三年滾動計劃，合理確定未來三年土地

儲備規(guī)模，對三年內可收儲的土地資源，在總量、結構、布

局、時序等方面做出統(tǒng)籌安排，結合城市更新、成片開發(fā)等

工作劃定儲備片區(qū)，優(yōu)先儲備空閑、低效利用等存量建設用

地。

（五）各地應根據城市建設發(fā)展和土地市場調控的需

要，結合當?shù)厣鐣l(fā)展規(guī)劃、土地儲備三年滾動計劃、年度

國有建設用地供應計劃、地方政府債務限額等因素，合理制

定年度土地儲備計劃。年度土地儲備計劃內容應包括：

1.上年度末儲備土地結轉情況（含上年度末的擬收儲土

地及入庫儲備土地的地塊清單）；

2.年度新增儲備土地計劃（含當年新增擬收儲土地和新

增入庫儲備土地規(guī)模及地塊清單）；

3.年度儲備土地前期開發(fā)計劃（含當年前期開發(fā)地塊清

單）；

4.年度儲備土地供應計劃（含當年擬供應地塊清單）；

5.年度儲備土地臨時管護計劃；

6.年度土地儲備資金需求總量。

其中，擬收儲土地，是指已納入土地儲備計劃或經縣級

（含）以上人民政府批準，目前已啟動收回、收購、征收等

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工作，但未取得完整產權的土地；入庫儲備土地，是指土地

儲備機構已取得完整產權，納入儲備土地庫管理的土地。

（六）自然資源主管部門應會同財政部門于每年第三季

度，組織編制完成下一年度土地儲備計劃，報同級人民政府

批準，并報省級自然資源主管部門備案。因土地市場調控政

策變化或低效用地再開發(fā)等原因，確需調整年度土地儲備計

劃的，土地儲備計劃應按原審批程序備案、報批。

三、入庫儲備標準

（七）儲備土地必須符合國土空間規(guī)劃。存在污染、文

物遺存、礦產壓覆、洪澇隱患、地質災害風險等情況的土地，

在按照有關規(guī)定由相關單位完成核查、評估和治理之前，不

得入庫儲備。

（八）下列土地可以納入儲備范圍：

1.依法收回且原使用權已注銷的國有建設用地；

2.收購的國有建設用地；

3.行使優(yōu)先購買權取得的國有建設用地；

4.已辦理農用地轉用、征收批準手續(xù)并完成征收的土地；

5.其他依法取得的國有建設用地。

入庫儲備土地必須是產權清晰的土地。土地儲備機構應

對土地取得方式及程序的合規(guī)性、經濟補償、產權狀況（包

括所有權和用益物權、擔保物權）等情況進行審核，不得為

了收儲而損害合法土地權益。對于取得方式及程序不合規(guī)、

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補償不到位、土地權屬不清晰、應辦理原集體土地所有權或

國有建設用地使用權等各類不動產權利注銷登記手續(xù)而尚

未辦理的土地，不得入庫儲備。

（九）收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使

用權人根據土地評估結果協(xié)商，經同級自然資源主管部門和

財政部門確認。

（十）儲備土地原則上不再辦理國有建設用地使用權

首次登記，不得辦理不動產抵押登記。

四、前期開發(fā)、管護與供應

（十一）土地儲備機構負責理清入庫儲備土地產權，評

估入庫儲備土地的資產價值。

（十二）土地儲備機構應組織對儲備土地開展必要的前

期開發(fā)，為政府供應土地提供保障。

儲備土地的前期開發(fā)應按照該地塊的規(guī)劃，完成地塊內

的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎設施

建設，并進行土地平整，滿足必要的“通平”要求。具體工

程要按照有關規(guī)定，選擇工程勘察、設計、施工和監(jiān)理等單

位進行建設。

前期開發(fā)工程施工期間，土地儲備機構應對工程實施監(jiān)

督管理。工程完成后，土地儲備機構應按規(guī)定組織開展驗收

或委托專業(yè)機構進行驗收，并按有關規(guī)定報所屬自然資源主

管部門備案。

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（十三）土地儲備機構應對納入儲備的土地采取自行管

護、委托管護、臨時利用等方式進行管護，建立巡查制度，

對侵害儲備土地權利的行為要做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。

對儲備土地的管護，可以由土地儲備機構的內設機構負責，

也可由土地儲備機構按照相關規(guī)定選擇管護單位。

（十四）在儲備土地未供應前，土地儲備機構可將儲備

土地或連同地上建（構）筑物，通過出租、臨時使用等方式

加以利用。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能

影響土地供應。儲備土地的臨時利用應報同級自然資源主管

部門同意。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內儲備土地的臨時使用，需

搭建建（構）筑物的，應當依法履行報批手續(xù)，不得修建永

久性建筑物，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)管。

（十五）儲備土地完成前期開發(fā)，并具備供應條件后，

應納入當?shù)厥小⒖h土地供應計劃，由市、縣自然資源主管部

門統(tǒng)一組織土地供應。供應已登記發(fā)證的儲備土地之前，土

地儲備機構應首先申請辦理不動產注銷登記，否則不得供

應。

五、資金管理

（十六）土地儲備資金收支管理嚴格執(zhí)行財政部、自然

資源部關于土地儲備資金財務管理的規(guī)定。財政部門從土地

出讓收入中劃出一定比例資金，建立國有土地收益基金，用

于土地儲備，具體比例由各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列

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市人民政府確定。土地儲備資金通過政府預算安排，實行專

款專用。

（十七）土地儲備機構應當嚴格按照規(guī)定用途使用土地

儲備資金，不得挪用。土地儲備機構所需的日常經費，納入

政府預算，與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。

土地供應后，應及時結算土地收儲成本。

（十八）土地儲備機構按規(guī)定編制土地儲備資金收支項

目預算，經同級自然資源主管部門審核，報同級財政部門審

定后執(zhí)行。年度終了，土地儲備機構向同級財政部門報送土

地儲備資金收支項目決算，由同級財政部門審核或者由同級

財政部門指定具有良好信譽、執(zhí)業(yè)質量高的會計師事務所等

相關中介機構進行審核。

（十九）土地儲備資金應當建立績效評價制度，績效評

價結果作為財政部門安排年度土地儲備資金收支項目預算

的依據。

（二十）土地儲備專項債券資金管理執(zhí)行財政部、自然

資源部有關地方政府土地儲備專項債券管理的規(guī)定。

六、監(jiān)管責任

（二十一）信息化管理。自然資源部建立全民所有土地

資產管理信息系統(tǒng)，對儲備土地實行信息化管理。列入全國

土地儲備機構名錄的機構通過該系統(tǒng)填報儲備土地相關信

息。

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土地儲備機構應按相關法律法規(guī)和規(guī)范性文件開展工

作，違反相關要求的，將被給予警示直至退出名錄。

（二十二）部門分工監(jiān)管。各級自然資源主管部門及財

政部門應按照職責分工，互相配合，保證土地儲備工作順利

開展。

市縣級自然資源主管部門應制定相關管理辦法，監(jiān)管土

地儲備機構、業(yè)務運行、資產管理及資金使用，定期考核，

加強對土地儲備機構的管理與指導，及時核準上傳土地儲備

機構在全民所有土地資產管理信息系統(tǒng)中的信息，審核調整

土地儲備計劃及資金需求，并配合財政部門做好土地儲備專

項債券額度管理及發(fā)行等相關工作。

省級自然資源主管部門負責制定本行政轄區(qū)內土地儲

備監(jiān)管制度，對土地儲備業(yè)務進行政策和業(yè)務指導，監(jiān)管土

地儲備機構及本地區(qū)土地儲備業(yè)務運行情況，審核土地儲備

機構名錄、土地儲備規(guī)模、資金及專項債券的需求，配合財

政部門做好土地儲備專項債券額度分配及發(fā)行等相關工作。

財政部門負責審核土地儲備資金收支預決算、國有土地

收益基金計提及撥付情況、監(jiān)督管理資金支付和收繳情況、

土地收儲成本結算情況及相關土地儲備專項債券發(fā)行、還本

付息等工作。

（二十三）各級自然資源主管部門、財政部門、中國人

民銀行分支機構和國家金融監(jiān)督管理總局派出機構應建立

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符合本地實際的聯(lián)合監(jiān)管機制。按照職責分工，對儲備土地、

資產、資金、專項債券進行監(jiān)督和指導。

七、其他要求

（二十四）各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資

源主管部門可依據本辦法規(guī)定，結合當?shù)貙嶋H，會同當?shù)赝?/p>

級財政部門、中國人民銀行分支機構和國家金融監(jiān)督管理總

局派出機構制定具體實施辦法。

（二十五）本辦法由自然資源部會同財政部、中國人民

銀行及國家金融監(jiān)督管理總局負責解釋。

（二十六）本辦法自發(fā)布之日起實施，有效期5年?！秶?/p>

資源部財政部中國人民銀行中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會

關于印發(fā)〈土地儲備管理辦法〉的通知》（國土資規(guī)〔2017〕

17號）同時廢止。

關于《土地儲備管理辦法》（征求意見稿）

起草情況的說明

一、修訂的必要性

2001年，國務院印發(fā)《關于加強國有土地資產管理的通

知》（國發(fā)〔2001〕15號），提出“有條件的地方政府要對建

設用地試行收購儲備制度”。2008年，國務院印發(fā)《關于促

進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號），要求“完善

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建設用地儲備制度”。2018年，為加強和規(guī)范土地儲備管理，

原國土資源部、財政部、中國人民銀行、原中國銀行業(yè)監(jiān)督

管理委員會聯(lián)合修訂印發(fā)《土地儲備管理辦法》（以下簡稱

《辦法》），其有效期5年，現(xiàn)已到期，需修訂并重新發(fā)布。

二、修訂的主要內容

（一）落實中央要求，完善土地儲備管理制度。

圍繞落實“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職

責”，進一步完善土地儲備職能職責，將第一條修改為“為

完善土地儲備制度，促進土地節(jié)約集約利用和高效配置，提

高建設用地支撐和保障能力，推動高質量發(fā)展”；在第二條

中增加“落實和維護所有者權益……實施資產管護”表述；

在第四條中增加“結合城市更新、成片開發(fā)等工作劃定儲備

片區(qū)”表述。

（二）優(yōu)化流程管理，規(guī)范工作要求和標準。

結合地方土地儲備工作實際，調整全國土地儲備機構名

錄更新要求，將第三條中“定期更新”調整為“動態(tài)更新”；

優(yōu)化年度土地儲備計劃編制工作流程，在第六條中取消調整

計劃次數(shù)限制；進一步規(guī)范儲備土地入庫標準，將第八條相

關內容修改為“土地儲備機構應對土地取得方式及程序的合

規(guī)性、經濟補償、產權狀況（包括所有權和用益物權、擔保

物權）等情況進行審核，不得為了收儲而損害合法土地權益。

對于取得方式及程序不合規(guī)、補償不到位、土地權屬不清晰、

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應辦理原集體土地所有權或國有建設用地使用權等各類不

動產權利注銷登記手續(xù)而尚未辦理的土地，不得入庫儲備”;

規(guī)范儲備土地不動產登記管理，將第十條修改為“儲備土地

原則上不再辦理國有建設用地使用權首次登記，不得辦理不

動產抵押登記”，將第十五條相關內容修改為“供應已登記

發(fā)證的儲備土地之前，土地儲備機構應首先申請辦理不動產

注銷登記，否則不得供應”；加強儲備土地臨時利用審批管

理，在第十四條中增加“應當依法履行報批手續(xù)……并納入

國土空間規(guī)劃‘一張圖’實施監(jiān)管”；實行儲備土地全流程信息

化管理，將第二十一條修改為“自然資源部建立全民所有土

地資產管理信息系統(tǒng)，對儲備土地實行信息化管理。列入全

國土地儲備機構名錄的機構通過該系統(tǒng)填報儲備土地相關

信息”。

（三）加強國有土地收益基金計提和土地儲備支出管

理。

落實《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支

管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100