第二十一章

法律監(jiān)督

導(dǎo)入新課：法律監(jiān)督屬于法律運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，是國(guó)家法律制度不可缺少的重要組成部分，對(duì)法律的創(chuàng)制、實(shí)施及實(shí)現(xiàn)都有非常重要的影響。學(xué)習(xí)法律，不能不了解法律監(jiān)督的機(jī)制和內(nèi)涵；認(rèn)識(shí)國(guó)家的法律制度，不能忽視法律監(jiān)督這一重要的環(huán)節(jié)。

學(xué)習(xí)本章的基本思路：首先，我們要從法律的概念、本質(zhì)、功能和作用來(lái)認(rèn)識(shí)為什么法律的運(yùn)行過(guò)程不能沒(méi)有法律監(jiān)督；其次，我們要從有利于法律功能實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)理解法律監(jiān)督的概念和結(jié)構(gòu)，認(rèn)識(shí)應(yīng)該有什么樣的法律監(jiān)督機(jī)制和模式，并分析在這一過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意避免的問(wèn)題；再次，通過(guò)對(duì)法律監(jiān)督的概念、結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)識(shí)，分析我國(guó)法律監(jiān)督制度的合理性及不足，并尋求解決的辦法。本章的學(xué)習(xí)重點(diǎn)：一是正確理解和把握法律監(jiān)督的內(nèi)涵和目的（作用）；二是了解法律監(jiān)督的制度選擇；三是認(rèn)識(shí)我國(guó)法律監(jiān)督體系的構(gòu)成，并分析其利與弊。第一節(jié)監(jiān)督和法律監(jiān)督

簡(jiǎn)單回顧法律的概念和本質(zhì)，講述法律的功能和價(jià)值，從中導(dǎo)出法律監(jiān)督的問(wèn)題。一、法律監(jiān)督的概念1.廣義上的法律監(jiān)督，指的是國(guó)家機(jī)關(guān)、各政黨、社會(huì)團(tuán)體、公民，對(duì)于法律運(yùn)行和操作過(guò)程，包括立法、執(zhí)法、司法活動(dòng)的程序及其結(jié)果是否合法所實(shí)施的評(píng)價(jià)和督導(dǎo)。

2.狹義上的法律監(jiān)督，專(zhuān)指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序，對(duì)立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)的合法性進(jìn)行的監(jiān)察和督促。3.法律監(jiān)督是一種法律活動(dòng)，其目的在于預(yù)防、制止、消除法律運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的越軌和沖突，保證一切法律關(guān)系主體行為的合法性。也就是說(shuō)，法律監(jiān)督的最終目的是保證法律實(shí)現(xiàn)。

二、法律監(jiān)督的構(gòu)成

法律監(jiān)督的構(gòu)成要素有四個(gè)，即法律監(jiān)督的主體、客體、內(nèi)容和方式。1.法律監(jiān)督的主體，就是法律監(jiān)督行為的實(shí)施者，即依法享有法律監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人。2.法律監(jiān)督的客體就是法律監(jiān)督的對(duì)象，即監(jiān)督誰(shuí)的問(wèn)題，也就是法律監(jiān)督主體行使職權(quán)的范圍。(在當(dāng)代中國(guó)，所有的組織和公民都要接受監(jiān)督。但重點(diǎn)是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員各種公務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督。)3.法律監(jiān)督的內(nèi)容包括法律的制定、適用和遵守，即貫穿于法律運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)和整個(gè)過(guò)程。其中，國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的各種職務(wù)活動(dòng)及其行為的合法性是法律監(jiān)督的主要內(nèi)容。4.法律監(jiān)督的方式，即監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行方式、方法、程序等等。(舉例說(shuō)明）三、法律監(jiān)督的制度模式(查閱相關(guān)資料增加講課內(nèi)容）1.自循環(huán)監(jiān)督與交互監(jiān)督

(1)所謂自循環(huán)監(jiān)督又稱系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督，指的是在某個(gè)確定的系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行縱向的、自上而下、或自下而上的自我監(jiān)督，監(jiān)督的主體和客體一般都存在于同一系統(tǒng)內(nèi)。（舉例）(2)所謂交互監(jiān)督，又稱系統(tǒng)間監(jiān)督，是指不同的子系統(tǒng)相互之間進(jìn)行的交叉監(jiān)督。（舉例）

2.社會(huì)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督(1)社會(huì)監(jiān)督是一種非國(guó)家性質(zhì)的監(jiān)督，指國(guó)家機(jī)關(guān)以外的各種社會(huì)力量對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)所實(shí)施的監(jiān)督。其特點(diǎn)在于：監(jiān)督的主體是社會(huì)，監(jiān)督的客體是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的法律活動(dòng)，監(jiān)督的方式是多樣和靈活的。監(jiān)督主體的行為只代表本組織或者個(gè)人而不代表國(guó)家。(2)國(guó)家監(jiān)督又稱法定監(jiān)督，它是由國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)授權(quán)的團(tuán)體組織實(shí)施的，具有特定的監(jiān)督對(duì)象、內(nèi)容和范圍，使用法定的監(jiān)督方式，并產(chǎn)生必然的監(jiān)督后果的法律監(jiān)督形式。它包括立法監(jiān)督、檢察監(jiān)督、審判監(jiān)督和行政監(jiān)督。國(guó)家監(jiān)督是國(guó)家依靠強(qiáng)制力而進(jìn)行的監(jiān)督，監(jiān)督的主體和對(duì)象都是國(guó)家機(jī)關(guān)。第二節(jié)法律監(jiān)督的特征和依據(jù)

一、法律監(jiān)督的特征

1.法律監(jiān)督具有法定性法律監(jiān)督制度和活動(dòng)必須有法律依據(jù)。法律監(jiān)督是具有法定權(quán)限的主體，在法定的范圍內(nèi)所從事的促使法律運(yùn)行合法化的監(jiān)察和督導(dǎo)活動(dòng)。法律監(jiān)督權(quán)是一種法律權(quán)力，這種權(quán)力本身應(yīng)該具有合法性；法律監(jiān)督的分配、運(yùn)行和操作，都應(yīng)該有法律的統(tǒng)一規(guī)范和引導(dǎo)，包括行使監(jiān)督權(quán)的主體必須具有合法的資格，行使監(jiān)督權(quán)的條件必須依法設(shè)定，監(jiān)督的方式和程序必須合法等。2.法律監(jiān)督權(quán)與法律權(quán)力具有對(duì)應(yīng)和統(tǒng)一性一切權(quán)力都必須接受法律監(jiān)督。所以，法律監(jiān)督與權(quán)力存在著對(duì)應(yīng)的關(guān)系。二、法律監(jiān)督制度的建立依據(jù)

1.建立完善的法律監(jiān)督制度是現(xiàn)代廉潔、民主政治的需要。(1)國(guó)家本身是一個(gè)社會(huì)的管理機(jī)構(gòu)，它是由相對(duì)固定和集中的、專(zhuān)門(mén)從事管理的人具體實(shí)施的對(duì)社會(huì)的管理，而這些直接管理人存在著把他們自己的意志當(dāng)成人民的意志，或者把他們自己的意志強(qiáng)加于人民的可能性。如果這種管理權(quán)力缺乏有效的約束機(jī)制，它就可能走向極端，可能變成專(zhuān)制和獨(dú)裁。給社會(huì)和人民造成巨大的損害。

(2)在民主制度的大廈中，監(jiān)督的地位越來(lái)越重要。因?yàn)?，在代議制下，不可能每一個(gè)公民都直接參加國(guó)家每項(xiàng)事務(wù)的管理，多數(shù)事務(wù)只能靠選舉產(chǎn)生的代表去管理，監(jiān)督則保證少數(shù)管理者始終按照大多數(shù)不能直接參加管理的人的意志行事，從而保證社會(huì)的民主性質(zhì)。法律監(jiān)督被用于國(guó)家政治權(quán)力領(lǐng)域，是為了保證國(guó)家權(quán)力在其擔(dān)負(fù)的職責(zé)的正常范圍內(nèi)和軌道上運(yùn)行。2.法律監(jiān)督制度是現(xiàn)代國(guó)家管理和社會(huì)管理的需要，是對(duì)人性不完善的彌補(bǔ)。(1)從經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)社會(huì)的行政指揮、直接管理為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榉珊暧^控制、間接管理為主，這是現(xiàn)代國(guó)家管理和社會(huì)管理發(fā)展的趨勢(shì)和特點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)宏觀控制、間接管理，則離不開(kāi)完善的監(jiān)督制度。(2)人性中有利己專(zhuān)斷、濫用權(quán)力的成分，無(wú)論在何種政治制度下，單靠道德的說(shuō)教而沒(méi)有嚴(yán)格的約束機(jī)制，是不可能使人在握有權(quán)力之后又能夠善用權(quán)力的。法律監(jiān)督是一種對(duì)違法行為的預(yù)防和救濟(jì)措施。3.法律監(jiān)督既是法律調(diào)整各個(gè)階段得到有力保證的良好機(jī)制，也是法律價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的重要保障。(1)法律監(jiān)督貫穿于法律創(chuàng)制、法律實(shí)施和法律實(shí)現(xiàn)各法律活動(dòng)的每個(gè)階段。法律監(jiān)督在法律調(diào)整的整個(gè)過(guò)程中都起著保證依法辦事的作用。沒(méi)有嚴(yán)格、有力的法律監(jiān)督，就沒(méi)有真正的法治。(2)一個(gè)國(guó)家的法制建設(shè)，從某種意義上說(shuō)，就是通過(guò)立法和司法活動(dòng)，將法的價(jià)值確定下來(lái)并予以落實(shí)。因而，法律監(jiān)督能夠保證法的價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。立法活動(dòng)是否體現(xiàn)了公眾所追求的價(jià)值目標(biāo)，法的實(shí)施是否體現(xiàn)了法的價(jià)值尺度，都需要通過(guò)法律監(jiān)督來(lái)進(jìn)行有效地檢驗(yàn)。第三節(jié)國(guó)家法律監(jiān)督體系

國(guó)家機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督的主體，一般指國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)法律活動(dòng)的監(jiān)督。國(guó)家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督構(gòu)成我國(guó)法律監(jiān)督體系的核心。

一、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

1.國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，指的是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法對(duì)行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察和督導(dǎo)的活動(dòng)。

2.國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)既具有立法權(quán)又具有法律監(jiān)督權(quán)；既是立法機(jī)關(guān)又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。3.國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督必須按照憲法和法律規(guī)定的內(nèi)容和范圍進(jìn)行，具有嚴(yán)格的形式和程序。4.我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能有兩種：(1)立法監(jiān)督立法監(jiān)督是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)制定規(guī)范性法律文件的權(quán)力的行使進(jìn)行監(jiān)察和督導(dǎo)的一種專(zhuān)們活動(dòng)。

如對(duì)國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命令進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)同外國(guó)締結(jié)的條約和協(xié)定進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)省、直轄市國(guó)家機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)的監(jiān)督，對(duì)民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例的監(jiān)督，對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督等。（2）監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施二、國(guó)家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督

1.行政監(jiān)督是監(jiān)督主體對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公職人員行使行政權(quán)力的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)察和督促。廣義的行政監(jiān)督指的是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的自循環(huán)監(jiān)督或者行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)關(guān)的交互監(jiān)督，以及行政機(jī)關(guān)對(duì)公民和法人的專(zhuān)業(yè)性行政監(jiān)督。狹義上的行政監(jiān)督，僅指行政機(jī)關(guān)的內(nèi)循環(huán)監(jiān)督。包括上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)的監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公職人員的監(jiān)督。我們這里就是從狹義上來(lái)理解行政監(jiān)督，主要包括行政復(fù)議和行政監(jiān)察兩種類(lèi)型。2.所謂行政復(fù)議主要是指行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)公務(wù)行為的監(jiān)督。3.行政監(jiān)察是通過(guò)專(zhuān)門(mén)的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，實(shí)行自上而下的、事后的、被動(dòng)的檢查和察視的一種特殊的行政監(jiān)督。行政監(jiān)察主要是通過(guò)把法律適用于具體事件，以獎(jiǎng)懲的方式實(shí)行監(jiān)督，具有準(zhǔn)司法性質(zhì)。我國(guó)憲法規(guī)定監(jiān)察部作為國(guó)務(wù)院的專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)中央和地方各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的行政活動(dòng)及官員個(gè)人是否守法進(jìn)行監(jiān)督

三、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督1.我國(guó)憲法和法律明文規(guī)定：人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要職能是法律監(jiān)督。

2.目前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要包括：(1)對(duì)審判機(jī)關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督◎在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督表現(xiàn)為，出庭的檢察人員如果發(fā)現(xiàn)審判活動(dòng)有違法情況，有權(quán)向法庭提出糾正意見(jiàn)；檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法院的裁判有錯(cuò)誤時(shí)，可以向上級(jí)人民法院提出抗訴，而上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決，如發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴；可以派員到死刑執(zhí)行現(xiàn)場(chǎng)臨場(chǎng)監(jiān)督，還可以對(duì)其他任何刑事判決裁定的執(zhí)行實(shí)行監(jiān)督?！蛟诿袷略V訟中，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督，有權(quán)對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)生效的裁判按照審判監(jiān)督程序予以抗訴，各級(jí)人民檢察院對(duì)同級(jí)人民法院的裁判可以提請(qǐng)上級(jí)檢察院提出抗訴?！蛟谛姓V訟中，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，有權(quán)依審判監(jiān)督程序提出抗訴。(2)對(duì)偵查機(jī)關(guān)及其活動(dòng)的監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)和國(guó)家安全部門(mén)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)看守所的活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督?？梢酝ㄟ^(guò)批準(zhǔn)逮捕對(duì)公安機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。(3)對(duì)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)及司法行政活動(dòng)的監(jiān)督(4)對(duì)其他行政活動(dòng)的監(jiān)督如對(duì)貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪等的立案?jìng)刹臁Q定起訴等（5）對(duì)自身的監(jiān)督上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督，糾正下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的違法行為。

四、國(guó)家審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督

1.所謂審判監(jiān)督，指審判機(jī)關(guān)對(duì)法律的適用過(guò)程進(jìn)行的監(jiān)督。2.審判機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督主要表現(xiàn)為通過(guò)行政訴訟的審判活動(dòng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的法律適用過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。3.審判機(jī)關(guān)對(duì)自身審判活動(dòng)的監(jiān)督現(xiàn)行的二審終審制、審判監(jiān)督制、死刑復(fù)核制等都屬于此種監(jiān)督類(lèi)型。4.審判機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督人民法院對(duì)人民檢察院的活動(dòng)也可以進(jìn)行監(jiān)督。如對(duì)“主要事實(shí)不清，證據(jù)不足”的案件，退回檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查.第四節(jié)社會(huì)法律監(jiān)督體系

社會(huì)法律監(jiān)督指的是國(guó)家機(jī)關(guān)以外的，包括社會(huì)組織、政治團(tuán)體、人民群眾等通過(guò)多種手段和途徑對(duì)執(zhí)法、司法和守法行為的督促。監(jiān)督的目的在于保證法律實(shí)施的合法性。其特點(diǎn)是不直接運(yùn)用國(guó)家權(quán)力，不必遵照一定的法律程序和形式。一、公民監(jiān)督公民通過(guò)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員在工作中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤提出批評(píng)意見(jiàn)，通過(guò)對(duì)違法失職的國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員的檢舉揭發(fā)，行使民主監(jiān)督權(quán)利。公民監(jiān)督作為一種社會(huì)監(jiān)督，不具有法律效力，但它可以通過(guò)法定渠道，傳輸?shù)絿?guó)家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督中去，并通過(guò)后者產(chǎn)生法律效力。國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織設(shè)立的人民來(lái)訪接待站、信訪組、監(jiān)督電話等，也是公民行使監(jiān)督權(quán)的途徑。二、社會(huì)輿論監(jiān)督

輿論監(jiān)督速度快、范圍廣、影響大，特別是在當(dāng)今信息時(shí)代，更具有特殊的威力。因此，有的學(xué)者甚至稱，社會(huì)輿論是獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之外的“第四種權(quán)力”。三、社會(huì)組織監(jiān)督

在我國(guó)，人民政協(xié)、民主黨派、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)