第十四屆中國國際水務高峰論壇第四分論壇，2019年11月5日，北京城市洪澇風險的演變特征

與綜合治水的適宜模式程曉陶中國水利水電科學研究院，教高水利某省市水利專委會，主任委員水利學報，主編?

結語

提

要?

某省市洪澇風險特征及其演變趨向?

我國水安全保障進入了綜合治水的新階段?

關于綜合治水適宜模式的探討1.某省市洪澇風險特征及其演變趨向?雨熱同期，有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展；?

線東南側降水相對豐沛，

澇區(qū)內(nèi)人口資產(chǎn)密集，城鎮(zhèn)星羅棋布；?

642座某省市，地理氣候差異顯著?

濱某省市57座（8.9%）

?

平某省市288座（44.8%）?

山某省市297座（46.3%）某省市的擴某省市群的形成，極大提升

了水安全保障的難度與需求。圖例：·

第一批試點某省市·

第二批試點某省市···

··········

···

···········空前迅猛的城鎮(zhèn)化進程對水安全保障構成巨大壓力?

改革開放40年來我國城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展階段。

1978—1998年的20年間常住人口城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到30.4%，前20年僅上升12.5個百分點；而2018年城鎮(zhèn)化率達到59.6%，后20年增長了29.2個百分點，可見城鎮(zhèn)化進程之迅猛。本世紀新增某省市人口超過美國全國人口的總和。?

快速發(fā)展初某省市建設普遍存在“先地上、后地下”現(xiàn)象，1990年代一度水患頻仍，1998年舉國上下的抗洪斗爭，凸現(xiàn)了水利基礎設施建設滯后、欠賬太多

，發(fā)展不均衡不充分上升為主要矛盾。?

同時，水問題日趨復雜艱巨與水安全保障要求日益提高的矛盾日益突出，處理不當會演變?yōu)樗C。1998年大洪水之后，國家持續(xù)增大

了治水的投入，其中防洪體系建設

的投入占1/3。Worldaverageadvanced

countriesAsian

countriesChina9080706050403020100迅猛城鎮(zhèn)化背景下水災損失變化特征?隨著大江大河防洪能力的逐步增強，我國洪災相對損失與人員傷亡顯著下降。然而，

直接損失呈雙峰型變化。

2010年以來，

8年中有4年損失高達2600億～3700億元之間。但相對損失進一步下降到0.4%，人員傷亡明顯減少，說明水利投入持續(xù)增長對支撐發(fā)展與保障安全起到了重要的作用。然而，一旦遭遇不利年份，仍可能發(fā)生較大傷亡。中國1900

—

2017年洪澇災害經(jīng)濟損失與受災人口Shiqiang

Duetal.

Briefmunication:

Rethinkingthe

1998China

floods

to

prepare

for

a

nonstationaryfuture

[J].

Natural

Hazardand

EarthSystemSciences.

19,715-719,2019525201510500

2

4

6

8縣（區(qū)）人均GDP/萬元2016某省市長江兩岸23縣區(qū)潰圩數(shù)與人均GDP關系我國水安全保障的形勢空前嚴峻統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：2006年以來我國每年遭受洪某省市都在百座以上，水災總損失與某省市數(shù)明顯成正比。而農(nóng)村大量青壯勞力外出務工，貧困地區(qū)防災能力更

為薄弱。同時，伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的迅猛進程，水資源短缺、水環(huán)境污染與水生態(tài)惡化問題也日益突出,迫切需要全方位構建更加強有力的水安全保障體系。

2010199820200706

2

2008009050

1001502002503002006-2016年歷年受洪澇某省市數(shù)（座）450400350300250200150100500年洪澇直接經(jīng)濟總損失(109Y)潰堤圩數(shù)/座2012

2015201620132014011

2城市的正常運轉(zhuǎn)依賴于其各類基礎設施與生命線系統(tǒng)（交通、通訊、互聯(lián)網(wǎng)、供水、供電、供氣、垃圾處理、污水處理與排水治澇防洪等等）。

這些系統(tǒng)在關鍵點或面上一旦因洪澇而遭受損害，會在系統(tǒng)內(nèi)以致系統(tǒng)之間形成連鎖反應，甚至出現(xiàn)災情的急劇擴展某省市洪澇災害損失與影響激增的現(xiàn)象，不某省市排水治澇防洪標準有關，而且取決于承災體的脆弱性。某省市洪澇災害的連鎖性與突變性，是強化應急管理的重要基礎。某省市洪澇災害

損失的突變特征一般年份洪澇災害造成直接經(jīng)濟損失

數(shù)百萬至數(shù)千萬量級2011年

6.23暴雨最大雨量192

，6mm；雨強

192.6mm，平均面雨量63mm,經(jīng)濟損失12.83億元2012年

7.21暴雨最大雨量460mm；雨強100.3mm；平均年面雨量170mm,經(jīng)濟損失116.4億元?

連鎖性：城鎮(zhèn)化區(qū)域更容易發(fā)生次生、衍生災害，形成

連鎖反應。受災范圍超出受

淹范圍，間接損失甚至超出

直接損失?

突變某省市洪澇調(diào)控與適

應能力增強，一旦超出能力

的限度，

損失急劇增長。R城市洪澇風險特性的演變機理城鎮(zhèn)化+標準提高現(xiàn)代社會中洪澇風險的演變趨向工程保護

標準提高經(jīng)濟發(fā)展固有特性D全面樹立水安全保障的理念?

2011年中央一號文件明確指出，“加快水利改革發(fā)展，

不僅事關農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，

而且事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局；不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且

關系到經(jīng)濟安全、生態(tài)安全、國家安全

”。?2014年3月14日，習近平總書記指出，河川之危、

水源之危是生存環(huán)境之危、

民族

存續(xù)之危。全黨要大力增強水憂患意識、水危機意識，從全面建成小康社會、實

現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，

重視解決好水安全問題。?

2017年黨的十九大明確提出要樹立“共同、綜合、合作、

可持續(xù)

”的新安全觀。

確保安全？

風險？

安全第一?隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展，加之全球氣候變暖的影響，2010

年以來我國水災損失再度攀升。與水資源短缺、

水環(huán)境污染與水生態(tài)惡化交織一起，洪水風險更為復雜。?

“重視解決好水安全問題”，被提到“全面建成小康社會、

實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度

”。?我國水安全保障體系建設進入了綜合治水的新階段。2.

我國水安全保障進入了綜合治水的新階段江

排

資源

航

排水

景觀水利

水能利用生態(tài)水利

城市水文化保護

城市給運水利節(jié)水水利城市環(huán)境水利灌洪田防農(nóng)河從老問題看，我國自然

地理和氣候特征決定了

水旱災害將長期存在，并伴有突發(fā)性、反常性、

不確定性等特點。與之

相比，水利工程體系仍

存在一些突出問題和薄

弱環(huán)節(jié)，必須通過“水

利工程補短板

”，進一

步提升我國水旱災害防

御能力。鄂竟平：

工程補短板

行業(yè)強

監(jiān)管

奮力開創(chuàng)新時代水利事

業(yè)新局面，2019-1-1民生

水

利現(xiàn)代水利的發(fā)展模式與方向傳統(tǒng)/農(nóng)業(yè)水利現(xiàn)某省市水利水利信息化與水管理水平是現(xiàn)代水利健康發(fā)展的標志觀

念體

制技

術資

金資

源水利明確水是有限的資源，建立水權、水價與水足跡的理論體系，強調(diào)資源優(yōu)化配置、依法治水與流域綜合治水，要求洪水資源化建立對區(qū)域、部門間水資源合理

配置的管理體制，依法對水資源利用的沖突進行有效協(xié)調(diào)，某省市場化的水權交易開源節(jié)流新技術，水資源監(jiān)

控與優(yōu)化配置技術，水利工

程多目標優(yōu)化調(diào)度與決策支

持技術等增加水資源監(jiān)控信

息系統(tǒng)與水源地保

護的投資

，提高用

水量保障水平環(huán)境

水利明確水是重要的環(huán)境要素，建立水質(zhì)監(jiān)測、評價體系，強調(diào)環(huán)境保護中公眾參與的必要性，重視洪水環(huán)境效益，完善水安全理念水利與規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)部門的

協(xié)調(diào)運作機制，健全水污染防治與水土保持的執(zhí)法與公眾監(jiān)督體系，推進河長制水質(zhì)監(jiān)測指標體系與技術，水污染防治與底泥處置技術，

水土保持技術，地下水回補

技術等增加水質(zhì)監(jiān)控

、污

水處理與底泥處理

系統(tǒng)的投資

，滿足

水質(zhì)保障水平景觀

水利建立安全、舒適，親水的環(huán)境，關注民眾生活質(zhì)量的提高，強調(diào)價值觀念的調(diào)整，提高安全保障水平建立水利與某省市政、環(huán)衛(wèi)、

園林等部門協(xié)調(diào)運作機制，推動愛護河湖水域的全民教育活動水安全評估與保障技術，工

程裝飾技術，施工與運行的

減震、消音技術等增加創(chuàng)建安全

、舒

適

、秀美水域及岸

邊景觀環(huán)境的投資生態(tài)水利與自然共存共榮，兼顧水生生物多

樣性的需求，對生態(tài)系價值的認知，

強調(diào)和諧、可持續(xù)的發(fā)展模式建立有利于促進生態(tài)工程規(guī)劃、

設計、實施、維護的運作機制，提高全社會道德規(guī)范標準生態(tài)環(huán)境復育、修復、改善、

重構等近自然土木工法,智能化網(wǎng)絡調(diào)控技術增加生態(tài)用水調(diào)配

及保護水生生物繁

衍條件的投資現(xiàn)代水利內(nèi)涵的擴展呼喚體制機制創(chuàng)新2015年10月11日，國務院辦公廳發(fā)布《關于推進

某省市建設的指導意見》（國辦發(fā)〔2015〕75

號）

目標：小雨不積水，大雨不內(nèi)澇，水體不黑

臭，熱島有緩解。要求：到2020某省市建成區(qū)

20%以上的面積達到目標要求；到2030某省市建成區(qū)80%以上面積達到目標要求。針對水污染防治工作面臨的嚴峻形勢，環(huán)境保護部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計生委、海洋局等部門，共同編制了《水污染防治行動計劃》(即“水十條

”)

，并于2015年4月2日由國務院發(fā)布實施。2014年11月，住房和城鄉(xiāng)建設部出

臺了《某省市建設技術指南》；2015年2月財政部、住建部、水利部

辦公廳聯(lián)合引發(fā)《關于組織申報2015年某省市建設某省市的通

知》。兩批共安排30座某省市。2018年1月中辦國

辦《關于在湖泊

實施湖長制的指

導意見》，進一

步加強河湖管理

保護工作，落實

屬地責任，

健全長效機制。2016年12月中辦

國辦《關于全面

推行河長制的意

見》，以保護水資源、

防治水污

染、

改善水環(huán)境、

修復水生態(tài)為主

要任務。2014年起，浙某省市委省政府

全面推行“五

水共治

”行動

計劃：治污水、

防洪水、排澇

水、保供水、抓節(jié)水。部門協(xié)作已成綜合治水的必然要求.

在2003年“非典”事件的觸發(fā)下，我國現(xiàn)代化應急管理體制、機制、法制

與能力建設全面推進，

逐步健全。2001年，我國開始編寫綜合性應急預案2016年，

推進防災減災三個“轉(zhuǎn)變

”：

從注重災后救助向注重災前預防轉(zhuǎn)變，從應對單一災種向綜合減災轉(zhuǎn)變，

從減少災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變，全面提

升全社會抵御自然災害的綜合防范能力。新世紀以來我國應急管理體系的發(fā)展2004年，國務院辦公廳發(fā)布《國務院有關部門

和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應急預案框架

指南》，使重大事故應急預案的編寫有章可循2003年“

非典”事件推動了應急管

理理論與實踐的發(fā)展，成為我國

全面加強應急管理研究與體系建

設的起步之年。2014年國務院辦公廳關于加

快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見2008年南方雪災、

汶川地震：進一步加強應急管理能力建設2007年，

《突發(fā)事

件應對法》頒布實施2019年4月自然災害防治部際聯(lián)席會議制度建立2018年4月應急管理部

正式掛牌成立2005年國務院應急管理辦公室成立水利、氣象：監(jiān)防報

應急：抗救援3.

關于綜合治水適宜模式的探討?我國經(jīng)濟社會發(fā)展尚處于從低水平向高水平競升的爬坡階段，

快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對區(qū)域之間、人與自然之間基于水的脆弱平衡必然產(chǎn)生強烈沖擊。?然而，面對復雜嚴峻、

相互交織、相互制約的水問題，區(qū)域

之間、治水目標之間往往涉及到利害相關與轉(zhuǎn)化的矛盾沖突，

局部區(qū)域的治水活動并非標準越高、獲利越多就越好。?新時期綜合治水的成敗，關鍵在于把握適度。萬億投入效果不佳，治水“失度

”難逃其咎?

近20年來我國各級政府在治水上的投入持續(xù)倍增，已達年度近萬億的量級。

然而，現(xiàn)實中仍未擺脫“前期建設欠賬太多，后期壓力持續(xù)增大

”的困境。

究其成因，除發(fā)展中新問題層出之外，某些治水活動“失度

”而非“適度

”，也難逃其咎。舉例如下：?

熱心于形象工程，只求面子，不顧里子。有的地方不計代價打造亮點，為獲得“美麗

”

景觀不惜降低防洪標準，反使風險大增。?

運動式進，急于求成，

欲速不達。有些治水活動聲勢浩大，以為靠短期高投入可一舉解決水問題，結果卻是勞民傷財。?

部門間各自為政，單打獨斗，互相掣肘。治水本是系統(tǒng)工程，但卻缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以

偏概全，以致事倍功半，甚至事與愿違。?

措施上脫離實際，盲目模仿，顧此失彼。治水講究因地制宜、因勢利導，忽視區(qū)域特

征與發(fā)展階段的差異，難免失敗的結局。?

綜合治水公益性強，所需投資巨大，

一些政府愿意采取PPP模式。若達到預期效果，

造福后人，功德無量；若治理失敗，一屆政府花掉了幾屆政府的錢，后人既要還債，

還要再籌巨資治水，

則是遺患無窮。在綜合治水中要變“失度”為“適度

”，

必須奉行生態(tài)文明的理念?要建立起決策民主化、科學化與法制化的運行機制，既遵循自然規(guī)律，亦遵循經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律；?要以國土空間規(guī)劃為基礎、以流域為單元，編制“山水林田湖草

”生命共同體協(xié)同治理的綜合治水規(guī)劃；?要形成“自上而下”與“自下而上

”良性互動的推進模式，切實

加強部門協(xié)作與信息共享，鼓勵社會參與，

推行與自然環(huán)境和諧

的綜合治水措施；?任何治水方案務必經(jīng)過嚴格的論證程序，用數(shù)據(jù)分析與風險評估為“補短板

”和“強監(jiān)管”中把握適度提供基本的依據(jù)，逐步建

立、

健全起與發(fā)展需求相適宜的現(xiàn)代化水安全保障體系。利的方面環(huán)境特性害的方面在我國國情下，“標準適度、布局合理，維護良好、調(diào)度運用科學的

水利工程體系”是實現(xiàn)人與自然和諧的基礎與前提；需要以流域為單元，道法自然、

天人合一，推進綜合治水方略。定義：洪水管理是人類按可持續(xù)發(fā)

展的原則，以協(xié)調(diào)人與洪水的關系為目的，理性規(guī)范洪水調(diào)控行為，增強自適應能力，適度承受一定風

險以合理利用洪水資源，并有助于

改善水環(huán)境等一系列活動的總稱。以洪水管理理念為指導推進綜合治水方略洪水災害的自然屬性洪水災害的社會屬性

的水洪性特害災洪水的利害兩重性

的水洪性特源資洪水的?某省市地處干旱少雨的晉北黃土高原，年降水量400～500mm。

大部分河流屬于季節(jié)性河，汛期洪水暴漲暴落，枯水期河水

銳減直至斷流。?近年來，通過實施御河城區(qū)段綜合治理、文瀛湖防滲加固等工程某省市成了一些蓄水景觀工程，凈化、美化了

河道、湖區(qū)的境，提某省市形象。但這些蓄水工程

都是“死水

”，每年需要從上游孤山水庫調(diào)水對其進行補水，

由于不流動，水質(zhì)難保證。?

如何準確理解與把握水生態(tài)文明建設的內(nèi)涵，因地制宜采用既適應流量季節(jié)性變化，又便于居民休閑娛樂，能最大限度提高土地利用率，降低運營維護成本，且有一定經(jīng)濟效益的治理模式，

是值

得深入探討的大問題。某省市人均水資源量111m3

，為全國人均

占有量的9%左右2018年大同水之行調(diào)研流域面上措施：雨洪調(diào)節(jié)設施加之鶴見川滯洪區(qū)、川和調(diào)節(jié)水庫、恩迴公園調(diào)節(jié)水庫等大型工程400余萬

m3

的調(diào)節(jié)能力，

每平方公里人工建設的雨洪蓄滯能力達3萬m3

以上，有效抑制了洪峰流量隨某省市化進程而增長的趨勢。●

雨洪調(diào)節(jié)設施（2002年以前建）●

雨洪調(diào)節(jié)設施（2003年以來建）《某省市河川浸水被害對策法》

（2003年頒布，2004年5月15日起實施）流域面積：

235km2

河流長度：

42.5km

鶴見川流域19“河川的管理者、下水道管理者、流域的地方公共團體有共同承擔制定《流域水害對策計劃》

的職責，要切實協(xié)力、強化實施更為安全、更為有效的浸水被害對策

”（河川整治、下水道建設、雨水蓄留滲透設施等）[法第4條]；

同時要求“流域內(nèi)的居民、事業(yè)者要努力促使雨水的蓄留與滲透

”[法第5條、第19條]；新的“雨水滲透的阻礙行

為在面積1000m2

以上的情況下，必須取得

”[法第9條]；鶴見川流域的雨洪調(diào)節(jié)設施數(shù)量:

約

4300

座；總容積:

約300萬m3綜合治水適宜方案的評估與抉擇?

首先要做好規(guī)劃，規(guī)劃的失誤是最大的失誤。?

其次要做出可行的方案，

目標優(yōu)化，分步實施。?

法律與行政管理?

社會與價值觀念?

經(jīng)濟發(fā)展水平?

認知、技術與信息?

環(huán)境與生態(tài)?

習俗與文化道德等貫徹科學治水方針，推進決策的科學化和民主化！對策?案1對策?案2對策方案對策?案n?

經(jīng)濟效益（減災效益）?

社會效益（安定、威信）?

環(huán)境效益與生態(tài)效益?

不同利益相關者的述求?

關系全局與長遠的需求?

風險辨識?

風險估計?

風險管控約束條件分析成本效益分析問題分析成因分析風險分析需求分析.

為了實現(xiàn)從減輕損失向減輕風險轉(zhuǎn)變，

我國應急管理機制需要從“自上而下”

的單向推動轉(zhuǎn)變?yōu)椤?/p>

自上而下”與“自下而上

”的良性互動。.

可考慮的模式之一：推動應急服務業(yè)與現(xiàn)代保險服務業(yè)相結合，

將保險納入

災害事故防范救助體系，加快推行巨災保險?！?/p>

國務院辦公廳關于加快應急產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見，國發(fā)辦[2014]63號供給如何避免惡性的競爭？打開銷路把握適度的關鍵，在于能否建立起良性互動的機制如何保證產(chǎn)品

的質(zhì)量？應急

產(chǎn)業(yè)如何納入政府

的計劃？如何獲得可

靠的產(chǎn)品？如何降低安保

的成本？如何滿足個性

化需求？產(chǎn)品

用戶政府主導保險行業(yè)

需求

投入計劃監(jiān)管指令質(zhì)量認證保險理賠服

務投

保?

生態(tài)文明是中華文明在現(xiàn)代化進程中的延續(xù)

水利為國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)

農(nóng)耕文明（水利是農(nóng)業(yè)的命脈）生態(tài)文明工業(yè)文明是以工業(yè)化為重要標志、機械化大生產(chǎn)占主導地位的一種現(xiàn)代社會文明狀態(tài)。其主

要特點大致表現(xiàn)為工業(yè)某省市化、法制化與民主化、社會階層流動性增強、

教育普及、信息傳遞加速、非農(nóng)業(yè)人口比例大幅度增長，開始進入知識經(jīng)濟和謀求可持續(xù)發(fā)展的階段。生態(tài)文明旨在構

建人與自然、

人

與社會的和諧共

生，實現(xiàn)良性互

動、均衡發(fā)展與

持續(xù)繁榮，這是

中華農(nóng)耕文明融

納工業(yè)文明的進

程，

是中華文明

偉大復興的戰(zhàn)略

抉擇，是全面、

協(xié)調(diào)、

可持續(xù)科

學發(fā)展觀的根本

體現(xiàn)。人類從食物的采集者

變?yōu)槭澄锏纳a(chǎn)者；在長期農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖活動中形成了適應氣候環(huán)境，

滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活需要的國家制度、風俗禮儀、文化教育，等等。聚族而居、精耕細作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)孕育了內(nèi)斂式自給

自足的生活方式、兼收并蓄的文化傳統(tǒng)、