公共財政制度與經(jīng)濟治理能力站在城市的街頭，看著早高峰的車流匯入新建的跨江大橋，路過社區(qū)里剛翻新的養(yǎng)老服務(wù)中心，或是在手機上查收一筆住房租金專項附加扣除的退稅提醒——這些看似日常的生活片段，都與公共財政制度的運行息息相關(guān)。公共財政不是賬本上的數(shù)字游戲，而是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其制度設(shè)計的科學(xué)性、執(zhí)行的有效性，直接決定著經(jīng)濟治理能力的高低。本文將從公共財政制度的內(nèi)涵出發(fā)，逐層剖析其與經(jīng)濟治理能力的互動邏輯，探討如何通過制度優(yōu)化推動經(jīng)濟治理現(xiàn)代化。一、公共財政制度：經(jīng)濟治理的底層支撐要理解公共財政制度的重要性，首先需要明確它的核心內(nèi)涵。簡單來說，公共財政制度是圍繞”收、支、管”三個環(huán)節(jié)構(gòu)建的一整套規(guī)則體系：“收”涉及稅收、非稅收入等財政資金的籌集機制；“支”涵蓋教育、醫(yī)療、基建等公共服務(wù)的資源分配；“管”則包括預(yù)算管理、績效評價、監(jiān)督問責(zé)等全流程約束。這套制度不是憑空產(chǎn)生的，它隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷演進。比如改革開放初期，財政體制以”分灶吃飯”為主，側(cè)重激發(fā)地方發(fā)展動力；進入新時代，“全面規(guī)范、公開透明”的現(xiàn)代預(yù)算制度成為改革重點，更強調(diào)資源配置的效率與公平。（一）三大核心功能：資源配置、分配調(diào)節(jié)、穩(wěn)定經(jīng)濟公共財政制度的功能定位，本質(zhì)上是其在經(jīng)濟治理中扮演的角色。首先是資源配置功能。市場在資源配置中起決定性作用，但教育、環(huán)保、基礎(chǔ)科研等領(lǐng)域存在市場失靈，需要財政”補位”。以鄉(xiāng)村公路建設(shè)為例，單個企業(yè)投資難以收回成本，但財政資金投入后，不僅改善了農(nóng)產(chǎn)品運輸條件，還帶動了鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)，這就是財政引導(dǎo)資源流向公共領(lǐng)域的典型體現(xiàn)。其次是分配調(diào)節(jié)功能。市場經(jīng)濟會帶來收入差距，財政通過個人所得稅累進稅率、社會保障轉(zhuǎn)移支付、保障性住房供給等手段，構(gòu)建起”三次分配”中的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)機制。記得幾年前參與基層調(diào)研時，遇到一位在工廠打工的大姐，她感慨：“以前月工資5000元要交幾十塊稅，現(xiàn)在有子女教育、贍養(yǎng)老人的專項扣除，基本不用交稅了，手里的錢更實在?！边@種稅收政策的微調(diào)，背后正是財政調(diào)節(jié)收入分配的具體實踐。第三是穩(wěn)定經(jīng)濟功能。經(jīng)濟運行有周期波動，財政政策是逆周期調(diào)節(jié)的關(guān)鍵工具。當經(jīng)濟下行時，財政通過減稅降費減輕企業(yè)負擔(dān)，通過發(fā)行專項債擴大有效投資；當經(jīng)濟過熱時，壓縮非必要支出、加強稅收征管，防止通脹失控。2020年前后應(yīng)對外部沖擊時，大規(guī)模留抵退稅政策讓數(shù)千萬市場主體直接受益，這種”精準滴灌”的財政操作，正是穩(wěn)定經(jīng)濟大盤的重要抓手。（二）制度設(shè)計的底層邏輯：公共性與可持續(xù)性的平衡公共財政的”公共性”要求其取之于民、用之于民，但”可持續(xù)性”又要求收支相抵、風(fēng)險可控。這對矛盾貫穿制度設(shè)計始終。比如在地方政府債務(wù)管理中，一方面要允許地方通過發(fā)行政府債券融資搞建設(shè)，另一方面又要設(shè)置債務(wù)限額、建立風(fēng)險預(yù)警機制，避免”寅吃卯糧”。再如基本養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌，既要提高統(tǒng)籌層次增強互濟性，又要平衡不同地區(qū)的繳費責(zé)任與待遇水平，防止”鞭打快?！薄＿@種平衡不是簡單的數(shù)學(xué)等式，而是需要動態(tài)調(diào)整的系統(tǒng)工程。二、經(jīng)濟治理能力：公共財政效能的實踐檢驗經(jīng)濟治理能力是一個綜合概念，它涵蓋政府運用政策工具、協(xié)調(diào)各方利益、應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的能力。公共財政制度的效能如何，最終要通過經(jīng)濟治理的實際效果來檢驗。具體來看，經(jīng)濟治理能力主要體現(xiàn)在四個維度，而每個維度都與財政制度緊密相關(guān)。（一）宏觀調(diào)控精準度：財政政策的”靶向性”宏觀調(diào)控的核心是”熨平”經(jīng)濟波動，但傳統(tǒng)的”大水漫灌”式刺激容易留下后遺癥?，F(xiàn)代經(jīng)濟治理要求調(diào)控更精準，這就需要財政制度提供支撐。比如，為推動產(chǎn)業(yè)升級，財政可以對高新技術(shù)企業(yè)實行研發(fā)費用加計扣除，對落后產(chǎn)能取消稅收優(yōu)惠；為促進消費，通過發(fā)放消費券時精準投向受疫情影響較大的餐飲、文旅行業(yè)，而不是”撒胡椒面”。這種”靶向調(diào)控”的背后，是財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、稅收政策的差異化設(shè)計，以及預(yù)算安排的動態(tài)調(diào)整能力。（二）公共服務(wù)均等化：財政轉(zhuǎn)移支付的”公平性”我國幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異大，公共服務(wù)供給能力參差不齊。經(jīng)濟治理的重要目標之一，是讓不同地區(qū)的群眾都能享受到基本均衡的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老服務(wù)，這就依賴財政轉(zhuǎn)移支付制度。以義務(wù)教育為例，中央財政通過”城鄉(xiāng)義務(wù)教育補助經(jīng)費”轉(zhuǎn)移支付，向人口流出地、脫貧地區(qū)傾斜，確保這些地方的學(xué)校能維持基本運轉(zhuǎn)。但轉(zhuǎn)移支付不是簡單的”錢袋子搬家”，需要科學(xué)的分配公式——既要考慮人口數(shù)量、面積等客觀因素，也要考慮財政困難程度、支出成本差異，這樣才能讓有限的資金發(fā)揮最大公平效應(yīng)。（三）市場活力激發(fā)：財政政策的”激勵性”企業(yè)是經(jīng)濟的細胞，激發(fā)市場活力關(guān)鍵要讓企業(yè)”輕裝上陣”。財政制度可以通過減稅降費、政府采購、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等方式，為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。比如，近年來持續(xù)推進的增值稅改革，將稅率檔次數(shù)目減少、整體稅負降低，直接增加了企業(yè)現(xiàn)金流；政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金采用”母基金+子基金”模式，吸引社會資本參與，放大財政資金杠桿效應(yīng)，支持初創(chuàng)期科技企業(yè)成長。這些政策能否真正激發(fā)活力，取決于財政制度是否”懂企業(yè)”——是否了解不同行業(yè)的痛點，是否能根據(jù)企業(yè)生命周期設(shè)計差異化支持措施。（四）風(fēng)險防控有效性：財政管理的”韌性”經(jīng)濟運行中難免遇到各種風(fēng)險，如地方債務(wù)風(fēng)險、養(yǎng)老金支付風(fēng)險、基層財政運轉(zhuǎn)風(fēng)險等。財政制度的韌性，決定了應(yīng)對這些風(fēng)險的能力。以地方政府債務(wù)風(fēng)險為例，近年來通過”開前門、堵后門”的改革，建立了債務(wù)限額管理、預(yù)算約束、信息公開等制度，同時推動存量債務(wù)置換，降低利息負擔(dān)。再如，為應(yīng)對人口老齡化帶來的養(yǎng)老金壓力，財政一方面加大對基本養(yǎng)老保險基金的補助力度，另一方面推動職業(yè)年金、個人養(yǎng)老金等多層次體系建設(shè)。這些措施的背后，是財政制度在”防風(fēng)險”與”穩(wěn)發(fā)展”之間的智慧平衡。三、互動共生：公共財政制度與經(jīng)濟治理能力的動態(tài)演進公共財政制度與經(jīng)濟治理能力不是單向的因果關(guān)系，而是相互作用、共同演進的關(guān)系。財政制度的優(yōu)化會提升經(jīng)濟治理效能，而經(jīng)濟治理實踐的新需求又會推動財政制度改革，這種動態(tài)互動貫穿于經(jīng)濟發(fā)展的全過程。（一）制度優(yōu)化推動治理升級：從”管錢”到”管效”的跨越傳統(tǒng)財政管理更注重”資金是否到位”，現(xiàn)代治理則要求”資金是否有效”。近年來推行的預(yù)算績效管理改革，就是這種轉(zhuǎn)變的典型體現(xiàn)。以前做項目預(yù)算，往往是”先報盤子后做事”，錢花完就算完成任務(wù)；現(xiàn)在要求”先定目標再花錢”，項目實施中要跟蹤問效，結(jié)束后要評價結(jié)果，低效無效的項目下次不再安排預(yù)算。這種從”重投入”到”重產(chǎn)出”的轉(zhuǎn)變，倒逼政府部門在決策時更注重科學(xué)性，在執(zhí)行時更注重精準性，直接提升了經(jīng)濟治理的效能。記得參與某縣的預(yù)算績效評價時，發(fā)現(xiàn)一個農(nóng)村安全飲水工程的預(yù)算執(zhí)行率高達100%，但項目建成后因管理不善，只有30%的農(nóng)戶實際使用?？冃гu價結(jié)果出來后，財政部門不僅扣減了該部門下年度預(yù)算，還推動建立了”建管并重”的長效機制。這說明，當財政制度從”管錢”延伸到”管效”，經(jīng)濟治理就從”完成任務(wù)”升級到”解決問題”。（二）治理需求倒逼制度改革：從”被動適應(yīng)”到”主動引領(lǐng)”的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟社會的發(fā)展會不斷產(chǎn)生新的治理需求，這些需求反過來推動財政制度改革。比如，隨著數(shù)字經(jīng)濟的興起，傳統(tǒng)稅收征管模式面臨挑戰(zhàn)——平臺企業(yè)的交易數(shù)據(jù)分散在多個平臺，傳統(tǒng)的”以票控稅”難以準確核算收入。為應(yīng)對這一問題，稅務(wù)部門推動”以數(shù)治稅”改革，利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)搭建稅務(wù)監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對數(shù)字經(jīng)濟主體的精準征管。這種改革不是財政部門”拍腦袋”想出來的，而是適應(yīng)經(jīng)濟治理新需求的主動調(diào)整。再如，“雙碳”目標提出后，經(jīng)濟治理需要引導(dǎo)資源向綠色產(chǎn)業(yè)集聚，這就要求財政制度在稅收、支出、補貼等方面進行調(diào)整?，F(xiàn)在，環(huán)保稅對高污染企業(yè)提高稅率，對節(jié)能減排設(shè)備給予投資抵免；財政專項支出向光伏、風(fēng)電等清潔能源項目傾斜；對傳統(tǒng)高耗能企業(yè)的補貼逐步退出。這些調(diào)整都是為了滿足”雙碳”治理的新需求，體現(xiàn)了財政制度從”被動適應(yīng)”到”主動引領(lǐng)”的轉(zhuǎn)變。（三）典型案例：基層財政改革與縣域經(jīng)濟治理的互促以某中西部縣的財政改革為例，該縣曾面臨”收入增長慢、支出壓力大、債務(wù)負擔(dān)重”的困境，經(jīng)濟治理效能低下。為破解困局，當?shù)赝七M了三項財政制度改革：一是實施全口徑預(yù)算管理，將政府性基金、國有資本經(jīng)營預(yù)算全部納入統(tǒng)籌，避免”資金碎片化”；二是建立”民生支出清單”制度，明確教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域的支出底線，確?；竟卜?wù)不縮水；三是推行”財政+產(chǎn)業(yè)”聯(lián)動機制，將部分產(chǎn)業(yè)扶持資金從直接補貼改為股權(quán)投資，吸引社會資本共同打造特色產(chǎn)業(yè)集群。改革后，該縣財政資金使用效率提升30%，民生支出占比穩(wěn)定在75%以上，特色產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長20%，經(jīng)濟治理能力顯著增強。這個案例生動說明，公共財政制度的”小改革”，可以撬動經(jīng)濟治理的”大提升”；而經(jīng)濟治理水平的提高，又會形成更多可復(fù)制的經(jīng)驗，推動財政制度向更成熟、更定型的方向發(fā)展。四、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與優(yōu)化路徑：邁向更高水平的協(xié)同發(fā)展盡管我國公共財政制度在支持經(jīng)濟治理中取得了顯著成效，但隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，一些深層次矛盾逐漸顯現(xiàn)，需要我們直面挑戰(zhàn)、精準施策。（一）當前面臨的主要挑戰(zhàn)基層財政韌性不足：部分基層政府受經(jīng)濟下行、減稅降費等因素影響，收支矛盾突出。有的地方?；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)（簡稱”三?！保毫^大，存在挪用專項經(jīng)費、拖欠工程款等問題，影響了基層治理的穩(wěn)定性。財政政策協(xié)同性待提升：稅收、支出、轉(zhuǎn)移支付等政策工具之間有時存在”各自為戰(zhàn)”的情況。比如，某些產(chǎn)業(yè)扶持政策在稅收上給予優(yōu)惠，但在土地、環(huán)保等支出政策上設(shè)置限制，導(dǎo)致企業(yè)實際獲得感不強；轉(zhuǎn)移支付資金分配與地方實際需求存在偏差，“錢等項目”與”項目等錢”現(xiàn)象并存?？冃Ъs束剛性不夠：雖然預(yù)算績效管理已全面推開，但”重評價、輕應(yīng)用”的問題仍然存在。部分單位對績效評價結(jié)果不重視，評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整的掛鉤機制尚未完全建立，導(dǎo)致財政資金”低效使用”的現(xiàn)象未得到根本扭轉(zhuǎn)。風(fēng)險防控機制需完善：地方政府隱性債務(wù)化解任務(wù)依然艱巨，部分地區(qū)通過違規(guī)擔(dān)保、虛假化債等方式掩蓋風(fēng)險；社?；鹂沙掷m(xù)性面臨挑戰(zhàn)，部分省份養(yǎng)老保險基金收支缺口擴大，依賴中央財政補助的程度較高。（二）優(yōu)化公共財政制度的關(guān)鍵路徑強化基層財政保障，筑牢治理”根基”

要建立”縣級為主、省級兜底、中央支持”的基層財政保障機制。省級財政需加大對困難縣的轉(zhuǎn)移支付力度，重點向”三保”支出缺口大、債務(wù)風(fēng)險高的地區(qū)傾斜；中央財政可探索建立基層財政運行監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，對收支矛盾突出的縣提前介入，防止風(fēng)險蔓延。同時，要規(guī)范基層政府舉債行為，嚴禁通過融資平臺公司變相舉債，從源頭上防范基層財政風(fēng)險。提升政策協(xié)同效能，形成治理”合力”

建立財政政策與產(chǎn)業(yè)、貨幣、就業(yè)等政策的協(xié)同機制。比如，在制定產(chǎn)業(yè)扶持政策時，財政、發(fā)改、工信等部門應(yīng)聯(lián)合調(diào)研，明確支持方向和重點；在設(shè)計稅收優(yōu)惠政策時，要同步考慮支出政策的配套，避免”政策打架”。此外，要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加一般性轉(zhuǎn)移支付占比，減少專項轉(zhuǎn)移支付的”條條框框”，賦予地方更多資金統(tǒng)籌使用權(quán)，讓財政政策更貼近實際需求。硬化績效約束剛性，激活治理”效能”

將預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，未通過績效評估的項目不得納入預(yù)算；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，對績效目標偏離較大的項目及時調(diào)整預(yù)算；在監(jiān)督環(huán)節(jié)，將績效評價結(jié)果與干部考核、問責(zé)掛鉤?？梢蕴剿饕氲谌綑C構(gòu)參與績效評價，提高評價結(jié)果的客觀性和公信力。只有讓”花錢必問效、無效必問責(zé)”成為硬約束，才能真正提升財政資金的使用效率。完善風(fēng)險防控體系，守住治理”底線”

對地方政府債務(wù)實行”全生命周期管理”，建立債務(wù)風(fēng)險等級評定制度，對高風(fēng)險地區(qū)實施融資限制；推動隱性債務(wù)顯性化，通過發(fā)行政府債券置換存量隱性債務(wù)，降低利息成本。在社保基金管理方面，要加快全國統(tǒng)籌步伐，建立基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的動態(tài)調(diào)整機制；同時，鼓勵發(fā)展企業(yè)年金、個人養(yǎng)老金，減輕基本養(yǎng)老保險的壓力。此外，要加強財政風(fēng)險與金融風(fēng)險、社會風(fēng)險的聯(lián)動監(jiān)測，防止單一風(fēng)險演變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險。五、結(jié)語：以財政之”治”促經(jīng)濟之”興”公共財