附件2

《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)

配額總量和分配方案（征求意見稿）》編制說明

一、編制過程

為做好全國碳排放權(quán)交易市場2023、2024年度配額分配工作，

我部組織成立了《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額

總量和分配方案》（以下簡稱《配額方案》）編制組，對全國碳排

放權(quán)交易市場運(yùn)行效果進(jìn)行全面評估，廣泛開展調(diào)研并聽取各方面

意見，針對配額分配環(huán)節(jié)存在問題，在兼顧科學(xué)性、公平性和可操

作性的基礎(chǔ)上，對既往配額分配方法進(jìn)行優(yōu)化完善。近期，我們還

就《配額方案》書面征求了各相關(guān)部門、省級人民政府、行業(yè)協(xié)會

等的意見，并根據(jù)各方面反饋意見作了進(jìn)一步修改完善，形成當(dāng)前

征求意見稿。

二、總體考慮

一是堅(jiān)持服務(wù)大局。以推動實(shí)現(xiàn)我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和雙碳目

標(biāo)為根本出發(fā)點(diǎn)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、發(fā)電行業(yè)發(fā)展實(shí)際等因

素，采用基于強(qiáng)度的配額分配思路，不要求企業(yè)排放量絕對降低，

企業(yè)實(shí)際發(fā)電量、供熱量等產(chǎn)出越大，碳排放管理水平越高，獲得

配額也越多，不對電力生產(chǎn)形成約束，不影響電力供應(yīng)保障。

—23—

二是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)?！杜漕~方案》基本延續(xù)2021、2022年度配

額分配方案的總體框架，配額分配的總體思路不變、相關(guān)工作流程

基本不變。在此基礎(chǔ)上，持續(xù)完善配額分配方法，引入配額結(jié)轉(zhuǎn)政

策，優(yōu)化調(diào)整各類機(jī)組的發(fā)電、供熱基準(zhǔn)值等。

三是堅(jiān)持鼓勵先進(jìn)。鼓勵大容量、高能效、低排放機(jī)組和承擔(dān)

熱電聯(lián)產(chǎn)任務(wù)等機(jī)組，使碳排放管理水平高的企業(yè)可以通過出售富

余配額獲得收益，碳排放管理水平差的企業(yè)購買配額，樹立“排碳

有成本，減碳有收益”的政策導(dǎo)向。配額分配過程中采用冷卻方式

修正系數(shù)、調(diào)峰修正系數(shù)，以鼓勵機(jī)組更大范圍參與電力調(diào)峰，充

分發(fā)揮碳市場在優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)電力行業(yè)清潔低碳轉(zhuǎn)型方面的

引導(dǎo)作用。

三、主要內(nèi)容

《配額方案》正文包括工作原則、實(shí)施范圍、機(jī)組分類、配額

分配方法、配額發(fā)放、配額清繳、配額結(jié)轉(zhuǎn)和重點(diǎn)排放單位出現(xiàn)合

并、分立、關(guān)停等情況時的配額處理8方面內(nèi)容。6個附件分別就各

類別機(jī)組判定標(biāo)準(zhǔn)、各類別機(jī)組碳排放基準(zhǔn)值、燃煤和燃?xì)鈾C(jī)組配

額核定方法、配額結(jié)轉(zhuǎn)以及配額預(yù)分配、調(diào)整、核定及履約流程等

關(guān)鍵技術(shù)問題進(jìn)行了說明。

《配額方案》明確了2023、2024年度全國碳排權(quán)交易市場配額

管理的實(shí)施范圍、配額分配方法及規(guī)則?！杜漕~方案》以2023年各

類機(jī)組平衡值為基礎(chǔ)，充分考慮發(fā)電行業(yè)技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)承受能力，

對各類機(jī)組的基準(zhǔn)值進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，使2023、2024年度基準(zhǔn)值能

夠真實(shí)反映行業(yè)碳排放實(shí)際水平。

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根據(jù)2021、2022年度配額最終核定結(jié)果，發(fā)電行業(yè)應(yīng)發(fā)放配額量

與應(yīng)清繳配額量大致相當(dāng)，配額盈虧基本平衡。與已發(fā)布的2022年度

基準(zhǔn)值相比，2023、2024年度基準(zhǔn)值數(shù)值出現(xiàn)一定程度下降，但表

征配額松緊程度的各類機(jī)組配額盈缺率未發(fā)生大的變化，整個行業(yè)

配額將基本盈虧平衡、略有缺口，與2021、2022年度情況大致相

當(dāng)。

基準(zhǔn)值的下降主要受統(tǒng)計(jì)核算口徑變化影響。一是由原來基于

供電量改為基于發(fā)電量核算配額量，而發(fā)電量相比于供電量數(shù)值更

大，造成基準(zhǔn)值數(shù)值更小。二是不再將購入使用電力產(chǎn)生的二氧化

碳間接排放納入配額管理范圍，排放量將出現(xiàn)小幅下降，相應(yīng)降低

了基準(zhǔn)值。

四、重要問題說明

相較于《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與

分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》，《配額方案》在保持政策延續(xù)和穩(wěn)

定的基礎(chǔ)上，對以下方面作了優(yōu)化完善，具體如下。

一是優(yōu)化配額分配的基礎(chǔ)參數(shù)，由基于供電量核定配額改為基

于發(fā)電量核定配額。供電量由發(fā)電設(shè)施的發(fā)電量減去與生產(chǎn)有關(guān)輔

助設(shè)備的消耗電量得到，不是通過直接計(jì)量獲得的數(shù)據(jù)。由于與生

產(chǎn)有關(guān)輔助設(shè)備的消耗電量難以準(zhǔn)確核算核查，導(dǎo)致供電量也難以

準(zhǔn)確計(jì)量，數(shù)據(jù)質(zhì)量風(fēng)險大。為確保配額分配過程中的各項(xiàng)參數(shù)真

實(shí)準(zhǔn)確可靠，《配額方案》將“基于供電量核定供電配額”調(diào)整為

“基于發(fā)電量核定發(fā)電配額”，即根據(jù)機(jī)組產(chǎn)生的發(fā)電量、發(fā)電基

準(zhǔn)值及相關(guān)修正系數(shù)計(jì)算得到機(jī)組發(fā)電配額量，不再使用供電量與

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供電基準(zhǔn)值核算配額。

二是取消機(jī)組供熱量修正系數(shù)。2021、2022年度配額分配方案

設(shè)置了供熱量修正系數(shù)，主要目的是鼓勵高效燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組增

加供熱，以替代燃煤小鍋爐和散煤燃燒供熱。供熱量修正系數(shù)基于

大量實(shí)測樣本統(tǒng)計(jì)擬合得出，并需要使用供熱比作為關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行

核算。從第一、二個履約周期實(shí)際運(yùn)行情況來看，供熱比計(jì)算程序

繁瑣，難以準(zhǔn)確獲取，導(dǎo)致供熱量修正系數(shù)計(jì)算結(jié)果出現(xiàn)偏差。鑒

此，《配額方案》在配額計(jì)算公式中取消供熱量修正系數(shù)，而是通

過調(diào)整基準(zhǔn)值實(shí)現(xiàn)對發(fā)電機(jī)組供熱的合理激勵。

三是將機(jī)組負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)調(diào)整為機(jī)組調(diào)峰修正系

數(shù)，并修改適用范圍。為更多消納風(fēng)電、光伏等可再生能源，部分

火電機(jī)組承擔(dān)電網(wǎng)調(diào)峰任務(wù)并處于低負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)。2021、2022年

度配額分配方案中設(shè)置了“負(fù)荷系數(shù)修正系數(shù)”，負(fù)荷率在85%以

下的機(jī)組均可獲得補(bǔ)償配額，以體現(xiàn)對承擔(dān)調(diào)峰任務(wù)機(jī)組的鼓勵和

補(bǔ)償。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，2022年，300MW等級以上常規(guī)燃煤機(jī)組、300MW等級

及以下常規(guī)燃煤機(jī)組、非常規(guī)燃煤機(jī)組和燃?xì)鈾C(jī)組的年平均負(fù)荷率

分別為67%、65%、63%和69%，全國機(jī)組平均負(fù)荷率在65%左右，且

隨著非化石能源發(fā)電比重的增加，火電機(jī)組負(fù)荷率呈現(xiàn)逐年下降趨

勢，繼續(xù)保持85%的負(fù)荷率補(bǔ)償上限已脫離實(shí)際，無法突出調(diào)峰機(jī)

組負(fù)荷率較低的特性，也無法精準(zhǔn)支持鼓勵調(diào)峰機(jī)組?！杜漕~方案》

將“負(fù)荷系數(shù)修正系數(shù)”更名為“調(diào)峰修正系數(shù)”，并將補(bǔ)償負(fù)荷

率上限調(diào)整為65%，機(jī)組負(fù)荷（出力）系數(shù)在65%及以上的常規(guī)燃煤

機(jī)組不再引入大于1的修正系數(shù)，統(tǒng)計(jì)期內(nèi)機(jī)組負(fù)荷（出力）系數(shù)

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在65%以下的常規(guī)燃煤機(jī)組按照原計(jì)算公式計(jì)算并使用大于1的調(diào)峰

修正系數(shù)，獲得補(bǔ)償配額。

四是不再將購入使用電力產(chǎn)生的二氧化碳間接排放納入配額管

理范圍。第一、二個履約周期發(fā)電行業(yè)管控范圍包括了購入使用電

力產(chǎn)生的二氧化碳間接排放。經(jīng)測算，發(fā)電行業(yè)間接排放占直接排

放總量的比例較低，納入間接排放發(fā)揮的減排效果有限，但顯著增

加了企業(yè)報告、核算間接排放的工作負(fù)擔(dān)，以及生態(tài)環(huán)境主管部門

核查的監(jiān)管成本。鑒此，《配額方案》不再將購入使用電力產(chǎn)生的

二氧化碳間接排放納入配額分配的考慮范圍，并相應(yīng)調(diào)整了配額基

準(zhǔn)值。

五是引入配額結(jié)轉(zhuǎn)政策。配額結(jié)轉(zhuǎn)政策規(guī)定了市場主體持有的

配額留存至后續(xù)年度使用的條件，引導(dǎo)交易主體調(diào)整交易策略，調(diào)

節(jié)配額供需。參考國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做法，為鼓勵配額盈余企業(yè)出售

配額、釋放配額供給，《配額方案》提出了配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定，將重點(diǎn)

排放單位配額最大可結(jié)轉(zhuǎn)量與交易行為掛鉤，明確了配額結(jié)轉(zhuǎn)的相

關(guān)規(guī)則，包括各年度配額使用要求、結(jié)轉(zhuǎn)對象、時間安排、可結(jié)轉(zhuǎn)

量計(jì)算、結(jié)轉(zhuǎn)申請流程等。

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附件2

《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)

配額總量和分配方案（征求意見稿）》編制說明

一、編制過程

為做好全國碳排放權(quán)交易市場2023、2024年度配額分配工作，

我部組織成立了《2023、2024年度全國碳排放權(quán)交易發(fā)電行業(yè)配額

總量和分配方案》（以下簡稱《配額方案》）編制組，對全國碳排

放權(quán)交易市場運(yùn)行效果進(jìn)行全面評估，廣泛開展調(diào)研并聽取各方面

意見，針對配額分配環(huán)節(jié)存在問題，在兼顧科學(xué)性、公平性和可操

作性的基礎(chǔ)上，對既往配額分配方法進(jìn)行優(yōu)化完善。近期，我們還

就《配額方案》書面征求了各相關(guān)部門、省級人民政府、行業(yè)協(xié)會

等的意見，并根據(jù)各方面反饋意見作了進(jìn)一步修改完善，形成當(dāng)前

征求意見稿。

二、總體考慮

一是堅(jiān)持服務(wù)大局。以推動實(shí)現(xiàn)我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和雙碳目

標(biāo)為根本出發(fā)點(diǎn)，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、發(fā)電行業(yè)發(fā)展實(shí)際等因

素，采用基于強(qiáng)度的配額分配思路，不要求企業(yè)排放量絕對降低，

企業(yè)實(shí)際發(fā)電量、供熱量等產(chǎn)出越大，碳排放管理水平越高，獲得

配額也越多，不對電力生產(chǎn)形成約束，不影響電力供應(yīng)保障。

—23—

二是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)?！杜漕~方案》基本延續(xù)2021、2022年度配

額分配方案的總體框架，配額分配的總體思路不變、相關(guān)工作流程

基本不變。在此基礎(chǔ)上，持續(xù)完善配額分配方法，引入配額結(jié)轉(zhuǎn)政

策，優(yōu)化調(diào)整各類機(jī)組的發(fā)電、供熱基準(zhǔn)值等。

三是堅(jiān)持鼓勵先進(jìn)。鼓勵大容量、高能效、低排放機(jī)組和承擔(dān)

熱電聯(lián)產(chǎn)任務(wù)等機(jī)組，使碳排放管理水平高的企業(yè)可以通過出售富

余配額獲得收益，碳排放管理水平差的企業(yè)購買配額，樹立“排碳

有成本，減碳有收益”的政策導(dǎo)向。配額分配過程中采用冷卻方式

修正系數(shù)、調(diào)峰修正系數(shù)，以鼓勵機(jī)組更大范圍參與電力調(diào)峰，充

分發(fā)揮碳市場在優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)電力行業(yè)清潔低碳轉(zhuǎn)型方面的

引導(dǎo)作用。

三、主要內(nèi)容

《配額方案》正文包括工作原則、實(shí)施范圍、機(jī)組分類、配額

分配方法、配額發(fā)放、配額清繳、配額結(jié)轉(zhuǎn)和重點(diǎn)排放單位出現(xiàn)合

并、分立、關(guān)停等情況時的配額處理8方面內(nèi)容。6個附件分別就各

類別機(jī)組判定標(biāo)準(zhǔn)、各類別機(jī)組碳排放基準(zhǔn)值、燃煤和燃?xì)鈾C(jī)組配

額核定方法、配額結(jié)轉(zhuǎn)以及配