一、何為城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平性？從“分蛋糕”到“做蛋糕”的思維進(jìn)階演講人01何為城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平性？從“分蛋糕”到“做蛋糕”的思維進(jìn)階02如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平性？從理念到行動(dòng)的實(shí)踐路徑03高中課堂中的“公平性教育”：播種一顆“空間正義”的種子目錄2025高中城鄉(xiāng)規(guī)劃之城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平性課件各位同學(xué)、同仁：站在講臺(tái)上，我常想起去年帶學(xué)生去城郊調(diào)研時(shí)的場(chǎng)景——東邊3公里外的新城區(qū)，圖書(shū)館、體育館在陽(yáng)光下熠熠生輝；而我們腳下的老社區(qū)，老人蹲在狹窄的巷子里擇菜，孩子們?cè)诳油莸乃嗟厣咸K。有位學(xué)生小聲問(wèn)：“老師，為什么規(guī)劃不能讓兩邊都變好？”這個(gè)問(wèn)題像一顆種子，在我心里發(fā)了芽。今天，我們就從這顆種子出發(fā)，共同探討“城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平性”——它不僅是規(guī)劃師的職業(yè)準(zhǔn)則，更是我們作為公民需要理解的社會(huì)價(jià)值。01何為城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平性？從“分蛋糕”到“做蛋糕”的思維進(jìn)階1公平性的核心內(nèi)涵：機(jī)會(huì)、過(guò)程與結(jié)果的三維統(tǒng)一城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平性，不是簡(jiǎn)單的“平均分配”，而是“讓每個(gè)人獲得與其需求相匹配的發(fā)展機(jī)會(huì)”。就像分蛋糕，如果有人需要更多蛋白質(zhì)（如兒童），有人需要更少糖分（如老人），公平不是每人切一塊同樣大小的，而是根據(jù)實(shí)際需求調(diào)整分配方式。從學(xué)術(shù)定義看，它包含三個(gè)維度：機(jī)會(huì)公平：城鄉(xiāng)居民平等參與規(guī)劃編制、表達(dá)訴求的權(quán)利。例如，農(nóng)村居民與城市居民同樣有權(quán)在規(guī)劃公示期提出意見(jiàn)。過(guò)程公平：規(guī)劃決策的程序公開(kāi)、透明、可監(jiān)督。比如，規(guī)劃方案的論證會(huì)不能只邀請(qǐng)專家，還要吸納利益相關(guān)者參與。結(jié)果公平：最終資源配置（如教育、醫(yī)療、交通設(shè)施）能回應(yīng)不同群體的真實(shí)需求。例如，山區(qū)村莊可能更需要通村公路，而非照搬城市的地鐵站規(guī)劃。1公平性的核心內(nèi)涵：機(jī)會(huì)、過(guò)程與結(jié)果的三維統(tǒng)一我曾參與某鎮(zhèn)的國(guó)土空間規(guī)劃，最初方案將大部分公共預(yù)算投入鎮(zhèn)中心的商業(yè)綜合體，卻忽略了下轄5個(gè)行政村的醫(yī)療站建設(shè)。后來(lái)我們組織村民座談會(huì)，一位80歲的老奶奶攥著皺巴巴的病歷說(shuō)：“我孫子發(fā)燒，騎摩托車去鎮(zhèn)醫(yī)院要40分鐘?！边@句話讓規(guī)劃組重新調(diào)整了資金分配——這就是“結(jié)果公平”的真實(shí)注腳。2為什么公平性是城鄉(xiāng)規(guī)劃的“生命線”？城鄉(xiāng)規(guī)劃本質(zhì)上是“空間資源的再分配”，而空間資源與每個(gè)人的生存質(zhì)量直接相關(guān)。舉個(gè)例子：教育資源的空間布局，決定了孩子是否需要跨區(qū)域上學(xué)、增加通勤負(fù)擔(dān)；醫(yī)療設(shè)施的覆蓋范圍，關(guān)系到突發(fā)疾病時(shí)能否及時(shí)救治；保障性住房的選址，影響低收入群體能否融入城市生活圈。2021年，自然資源部發(fā)布的《國(guó)土空間規(guī)劃公眾參與規(guī)程》中明確提到：“公平性是檢驗(yàn)規(guī)劃合理性的核心標(biāo)準(zhǔn)?！边@不僅是因?yàn)椴还降囊?guī)劃會(huì)加劇社會(huì)矛盾（如“鄰避效應(yīng)”引發(fā)的群體事件），更因?yàn)樗`背了“規(guī)劃為人民”的根本宗旨。正如聯(lián)合國(guó)《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)》（SDGs）第11條強(qiáng)調(diào)的“包容、安全、韌性和可持續(xù)的城市與人類住區(qū)”，公平性是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基礎(chǔ)。二、當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃公平性面臨的挑戰(zhàn)：從“看得見(jiàn)的差距”到“看不見(jiàn)的壁壘”1顯性差距：城鄉(xiāng)資源配置的“馬太效應(yīng)”盡管我國(guó)已推進(jìn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略多年，但城鄉(xiāng)間的資源落差依然顯著。以我2023年參與的《某省縣域公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)狀調(diào)研》為例：教育設(shè)施：縣城小學(xué)平均占地面積12畝，生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地8.2㎡；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)平均占地僅5畝，生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地3.1㎡，部分村小甚至沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)操場(chǎng)。醫(yī)療設(shè)施：縣城二級(jí)以上醫(yī)院每萬(wàn)人擁有床位42張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院每萬(wàn)人僅18張，且80%的村衛(wèi)生室只有1名村醫(yī)，缺乏基本檢查設(shè)備。交通設(shè)施：縣城公交覆蓋率95%，發(fā)車間隔平均8分鐘；鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交覆蓋率不足40%，部分行政村一周僅2班通勤車，村民進(jìn)城需步行1-2公里到主干道等車。這些數(shù)據(jù)背后，是一個(gè)個(gè)具體的生活場(chǎng)景：農(nóng)村孩子為了上體育課，要排隊(duì)使用僅有的2個(gè)籃球；老人突發(fā)心梗，因救護(hù)車半小時(shí)才能到達(dá)而錯(cuò)過(guò)最佳救治時(shí)間；菜農(nóng)凌晨3點(diǎn)挑著蔬菜步行到公路邊，就為趕第一班去縣城的中巴車。2隱性壁壘：參與機(jī)制的“玻璃天花板”除了資源分配的顯性不公，更值得警惕的是“參與權(quán)”的失衡。在傳統(tǒng)規(guī)劃模式中，“專家主導(dǎo)”“政府決策”是主流，普通居民尤其是農(nóng)村居民、低收入群體的聲音常被“過(guò)濾”。我曾全程記錄某老舊小區(qū)改造的規(guī)劃過(guò)程：第一輪公示僅在社區(qū)公告欄張貼，未通過(guò)微信群、廣播等方式通知老年人；居民座談會(huì)邀請(qǐng)的20人中，15人是退休干部、教師等“活躍群體”，3位外來(lái)租戶因“無(wú)本地戶籍”被排除；最終方案中，增設(shè)的30個(gè)停車位擠占了原有的老年活動(dòng)區(qū)，理由是“年輕人停車需求更迫切”。這種“選擇性參與”導(dǎo)致規(guī)劃結(jié)果偏向強(qiáng)勢(shì)群體，而真正需要關(guān)懷的群體（如老年人、租戶）權(quán)益被忽視。正如社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中所言：“如果規(guī)劃聽(tīng)不到泥土的聲音，那它終究是懸浮在半空的圖紙。”3認(rèn)知偏差：“現(xiàn)代化”敘事下的文化消解還有一種隱性不公常被忽視——對(duì)城鄉(xiāng)多元價(jià)值的否定。部分規(guī)劃者將“現(xiàn)代化”等同于“城市化”，盲目拆除傳統(tǒng)村落的老房子、填平有灌溉功能的池塘，代之以統(tǒng)一的“小洋樓”“景觀湖”。我在浙南山區(qū)調(diào)研時(shí)，遇到過(guò)一個(gè)正在“改造”的古村：原本依山而建、冬暖夏涼的夯土房被要求“統(tǒng)一刷白”，導(dǎo)致墻體開(kāi)裂；村民世代使用的石板路被換成大理石磚，雨天反而更滑；村中心的老樟樹(shù)被移走，說(shuō)是“影響景觀軸線”，但它是村民辦紅白事、納涼聊天的“精神地標(biāo)”。這種“一刀切”的規(guī)劃，本質(zhì)上是對(duì)鄉(xiāng)土文化、地域特色的不尊重，讓農(nóng)村失去了“根”，也讓城鄉(xiāng)居民失去了接觸多元文化的機(jī)會(huì)——這何嘗不是另一種公平的缺失？02如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平性？從理念到行動(dòng)的實(shí)踐路徑1制度保障：讓公平性“有法可依、有章可循”制度是公平的底線。2023年新修訂的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，新增了“公平性評(píng)估”專章，明確要求：規(guī)劃編制前需開(kāi)展“公平性預(yù)評(píng)估”，分析不同群體的利益訴求；規(guī)劃草案需通過(guò)“多渠道公示”（線上+線下），確保弱勢(shì)群體的知情權(quán)；規(guī)劃實(shí)施后需進(jìn)行“公平性后評(píng)估”，重點(diǎn)關(guān)注資源分配的實(shí)際效果。以浙江省為例，其推行的“共同富裕示范區(qū)”規(guī)劃中，要求每個(gè)縣（市、區(qū)）必須劃定“基本公共服務(wù)公平圈”——以15分鐘步行/騎行可達(dá)為標(biāo)準(zhǔn)，確保每個(gè)社區(qū)（村）至少有1所幼兒園、1個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、1處文化活動(dòng)中心。這種“底線思維”，正是通過(guò)制度約束避免資源過(guò)度集中。2技術(shù)支撐：用“數(shù)據(jù)+溫度”平衡效率與公平傳統(tǒng)規(guī)劃依賴“平均指標(biāo)”（如每萬(wàn)人1所小學(xué)），但這種“數(shù)字公平”可能掩蓋真實(shí)需求。例如，某城區(qū)按指標(biāo)建了3所小學(xué)，但其中2所集中在新建小區(qū)，而老城區(qū)的外來(lái)務(wù)工人員子女因戶籍限制無(wú)法入學(xué)，實(shí)際需求未被滿足。如今，GIS（地理信息系統(tǒng)）、大數(shù)據(jù)等技術(shù)為精準(zhǔn)識(shí)別需求提供了可能：通過(guò)手機(jī)信令數(shù)據(jù)，分析不同區(qū)域的人口流動(dòng)規(guī)律，識(shí)別“潮汐式”需求（如早高峰的公交壓力）；利用問(wèn)卷調(diào)查+訪談，建立“需求畫(huà)像”（如老年人的就醫(yī)頻率、兒童的上下學(xué)路線）；借助模擬軟件，測(cè)算不同規(guī)劃方案對(duì)弱勢(shì)群體的影響（如拆遷對(duì)低收入家庭的居住成本增加）。2技術(shù)支撐：用“數(shù)據(jù)+溫度”平衡效率與公平我參與的“某鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施優(yōu)化項(xiàng)目”中，團(tuán)隊(duì)用熱成像技術(shù)記錄了冬季各區(qū)域的“溫暖指數(shù)”——老社區(qū)的公共活動(dòng)中心因供暖不足，白天只有零星老人；而新建的文化廣場(chǎng)盡管設(shè)施先進(jìn)，夜晚卻空無(wú)一人。最終，我們將部分廣場(chǎng)維護(hù)資金轉(zhuǎn)投到老社區(qū)的供暖改造，真正實(shí)現(xiàn)了“資源跟著需求走”。3公眾參與：從“被通知”到“共同設(shè)計(jì)”的角色轉(zhuǎn)變0504020301公平性的核心是“讓利益相關(guān)者成為規(guī)劃的主人”。近年來(lái)，“社區(qū)工作坊”“鄉(xiāng)村規(guī)劃師”等模式在全國(guó)推廣，讓居民從“旁觀者”變?yōu)椤皡⑴c者”。以成都某老舊社區(qū)為例，他們的“規(guī)劃議事會(huì)”運(yùn)作模式值得借鑒：分層參與：針對(duì)老年人（偏好線下會(huì)議）、年輕人（通過(guò)微信群提案）、租戶（設(shè)置流動(dòng)議事點(diǎn)）設(shè)計(jì)不同參與渠道；專業(yè)賦能：規(guī)劃師用“拼圖游戲”“手工模型”等方式，幫助居民理解規(guī)劃術(shù)語(yǔ)（如“容積率”轉(zhuǎn)化為“樓間距”）；動(dòng)態(tài)調(diào)整：每季度召開(kāi)“規(guī)劃進(jìn)展聽(tīng)證會(huì)”，居民可對(duì)方案提出修改，直至80%以上同意才進(jìn)入實(shí)施階段。3公眾參與：從“被通知”到“共同設(shè)計(jì)”的角色轉(zhuǎn)變這種“參與式規(guī)劃”不僅提升了方案的合理性，更增強(qiáng)了居民的歸屬感。正如一位參與過(guò)工作坊的阿姨所說(shuō)：“以前覺(jué)得規(guī)劃是政府的事，現(xiàn)在看到自己畫(huà)的‘想要一個(gè)涼亭’真的建起來(lái)了，才明白‘我們的家要自己操心’?！?3高中課堂中的“公平性教育”：播種一顆“空間正義”的種子高中課堂中的“公平性教育”：播種一顆“空間正義”的種子4.1為什么要在高中階段講城鄉(xiāng)規(guī)劃的公平性？高中是價(jià)值觀形成的關(guān)鍵期。通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃教育，我們不僅要讓學(xué)生掌握“如何畫(huà)規(guī)劃圖”，更要理解“為什么這樣畫(huà)”——這背后是對(duì)社會(huì)公平、人文關(guān)懷的思考。我曾在課堂上做過(guò)一個(gè)小實(shí)驗(yàn)：讓學(xué)生分組設(shè)計(jì)“理想社區(qū)”，一組扮演城市中產(chǎn)家庭，一組扮演外賣(mài)騎手家庭。中產(chǎn)組的方案里有健身房、咖啡館、地下車庫(kù)；騎手組則強(qiáng)調(diào)“電動(dòng)車充電棚”“就近快遞點(diǎn)”“能臨時(shí)托管孩子的社區(qū)驛站”。當(dāng)兩組交換方案并討論時(shí)，有學(xué)生感慨：“原來(lái)不同的生活方式，對(duì)空間的需求完全不一樣。規(guī)劃不能只考慮‘大多數(shù)’，還要看到‘少數(shù)人’的需要?！边@種“角色代入”式教學(xué)，能讓學(xué)生跳出“自我中心”，學(xué)會(huì)用更包容的視角看待空間問(wèn)題——這正是公平性教育的核心目標(biāo)。2如何設(shè)計(jì)公平性導(dǎo)向的教學(xué)活動(dòng)？結(jié)合新課標(biāo)要求，我推薦以下三種教學(xué)模式：2如何設(shè)計(jì)公平性導(dǎo)向的教學(xué)活動(dòng)？2.1實(shí)地調(diào)研：用腳步丈量公平帶學(xué)生走進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)，通過(guò)“觀察-記錄-訪談”感受空間差異。例如：城市組：對(duì)比不同社區(qū)的“15分鐘生活圈”完善度（記錄超市、藥店、公交站的距離）；鄉(xiāng)村組：調(diào)研行政村與自然村的公共設(shè)施差距（如是否有衛(wèi)生室、文化禮堂）；綜合組：采訪不同群體（老人、兒童、外來(lái)務(wù)工者）對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃的滿意度。去年，我的學(xué)生在調(diào)研后寫(xiě)了一份《關(guān)于提升老舊小區(qū)適老化設(shè)施的建議》，遞交給區(qū)住建局。后來(lái)，其中“在樓梯間增設(shè)折疊座椅”的建議被采納，應(yīng)用到3個(gè)社區(qū)的改造中。這種“實(shí)踐-反饋”的閉環(huán)，讓學(xué)生真正體會(huì)到“規(guī)劃公平性”的現(xiàn)實(shí)意義。2如何設(shè)計(jì)公平性導(dǎo)向的教學(xué)活動(dòng)？2.2模擬規(guī)劃：在沖突中尋找平衡設(shè)置“規(guī)劃決策困境”，讓學(xué)生通過(guò)角色扮演協(xié)商解決方案。例如：情景：某鎮(zhèn)要在A地塊建養(yǎng)老院（滿足老人需求）或建快遞分撥中心（解決就業(yè)問(wèn)題），但土地有限只能選其一。角色：鎮(zhèn)干部、老年協(xié)會(huì)代表、快遞員代表、環(huán)保志愿者、開(kāi)發(fā)商。任務(wù)：各組收集數(shù)據(jù)（如該鎮(zhèn)60歲以上人口占比、快遞業(yè)就業(yè)人數(shù)），撰寫(xiě)提案并辯論，最終形成“折中方案”（如養(yǎng)老院一樓設(shè)快遞臨時(shí)寄存點(diǎn)，共享停車場(chǎng)）。這種模擬活動(dòng)能讓學(xué)生理解：公平不是“非此即彼”，而是“在矛盾中尋找最大公約數(shù)”。2如何設(shè)計(jì)公平性導(dǎo)向的教學(xué)活動(dòng)？2.3案例研討：從失敗與成功中學(xué)習(xí)選取國(guó)內(nèi)外典型案例，分析公平性缺失的后果與公平性實(shí)現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)。例如：反面案例：某城市為建景觀大道拆除城中村，導(dǎo)致大量租戶被迫搬離，引發(fā)抗議事件（討論：如何避免“發(fā)展?fàn)奚健保?；正面案例：上海“曹楊新村”改造中，保留工人新村的歷史記憶，同時(shí)增設(shè)年輕人共享辦公空間（討論：如何兼顧不同代際的需求）。通過(guò)案例對(duì)比，學(xué)生能更深刻地理解：公平性不是抽象的概念，而是具體的、可操作的規(guī)劃策略。結(jié)語(yǔ)：公平性是規(guī)劃的溫度，更是時(shí)代的責(zé)任回到開(kāi)頭那個(gè)學(xué)生的問(wèn)題：“為什么規(guī)劃不能讓兩邊都變好？”答案或許就藏在我們