2025年城市更新改造資金籌措計(jì)劃研究報(bào)告

一、總論

1.1研究背景與意義

1.1.1城市更新的時(shí)代背景

隨著我國城鎮(zhèn)化率突破65%，城市發(fā)展進(jìn)入從“增量擴(kuò)張”向“存量提質(zhì)”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。國家“十四五”規(guī)劃明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，將城市更新作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，也是城市更新從試點(diǎn)探索向全面推進(jìn)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，資金作為城市更新改造的核心要素，其籌措能力直接關(guān)系到更新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效率與質(zhì)量。當(dāng)前，我國城市更新面臨存量規(guī)模大、改造類型多元、資金需求迫切等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，亟需構(gòu)建系統(tǒng)化、多元化的資金籌措體系，破解資金瓶頸制約。

1.1.2城市更新的現(xiàn)實(shí)需求

據(jù)住建部數(shù)據(jù)，全國需改造的老舊小區(qū)超21萬個(gè)，涉及居民約4200萬戶，僅老舊小區(qū)改造資金需求就達(dá)數(shù)萬億元；同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、歷史風(fēng)貌保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)等領(lǐng)域亦存在巨大資金缺口。傳統(tǒng)財(cái)政主導(dǎo)的資金模式已難以滿足多元化需求，社會(huì)資本參與渠道不暢、金融工具創(chuàng)新不足等問題突出，導(dǎo)致部分更新項(xiàng)目進(jìn)展緩慢或改造質(zhì)量不高。2025年作為城市更新深化推進(jìn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，需通過制度創(chuàng)新與模式優(yōu)化，激活各類資金要素，形成“財(cái)政引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會(huì)參與”的資金協(xié)同格局。

1.1.3研究的理論與實(shí)踐意義

本研究立足城市更新資金籌措的理論前沿與實(shí)踐需求，通過系統(tǒng)分析資金供需現(xiàn)狀、創(chuàng)新籌措渠道、優(yōu)化管理機(jī)制，為2025年城市更新改造提供可操作的資金解決方案。理論上，豐富城市公共經(jīng)濟(jì)學(xué)與財(cái)政學(xué)在存量更新領(lǐng)域的應(yīng)用，構(gòu)建“多元共擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)可控、效益優(yōu)先”的資金籌措理論框架；實(shí)踐上，為地方政府制定資金政策、企業(yè)參與項(xiàng)目投資、金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)產(chǎn)品提供決策參考，推動(dòng)城市更新從“政府主導(dǎo)”向“多元協(xié)同”轉(zhuǎn)型，助力實(shí)現(xiàn)城市功能提升、民生改善與可持續(xù)發(fā)展的多重目標(biāo)。

1.2研究目標(biāo)與范圍

1.2.1研究核心目標(biāo)

本研究以“破解資金瓶頸、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、提升使用效益”為核心目標(biāo)，旨在實(shí)現(xiàn)三個(gè)具體目標(biāo)：一是測算2025年城市更新改造的資金總需求及分領(lǐng)域需求，明確資金缺口規(guī)模；二是構(gòu)建“財(cái)政+金融+社會(huì)資本”的多元化籌措體系，創(chuàng)新資金來源渠道；三是設(shè)計(jì)資金使用監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，保障資金安全高效運(yùn)行，最終形成可復(fù)制、可推廣的城市更新資金籌措模式。

1.2.2研究范圍界定

本研究以“2025年”為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，覆蓋全國重點(diǎn)城市（尤其是人口超100萬的大城市）的城市更新改造領(lǐng)域，具體包括：老舊小區(qū)改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板（如供水、供電、燃?xì)狻⒌叵鹿芫W(wǎng)等）、歷史風(fēng)貌保護(hù)與活化利用、產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施配套（如學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等）五大類更新項(xiàng)目。研究內(nèi)容涵蓋資金需求分析、籌措模式設(shè)計(jì)、政策支持體系、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等，不涉及具體項(xiàng)目微觀層面的工程技術(shù)或運(yùn)營管理。

1.3研究內(nèi)容與方法

1.3.1主要研究內(nèi)容

本研究圍繞“資金需求—籌措渠道—政策保障—風(fēng)險(xiǎn)防控”主線，系統(tǒng)展開以下內(nèi)容：

（1）城市更新資金需求測算：基于存量規(guī)模、改造標(biāo)準(zhǔn)、成本構(gòu)成等因素，分領(lǐng)域、分區(qū)域測算2025年資金需求總量與結(jié)構(gòu)；

（2）現(xiàn)有籌措模式評(píng)估：分析財(cái)政資金、銀行貸款、專項(xiàng)債券、社會(huì)資本等渠道的現(xiàn)狀、成效與瓶頸；

（3）多元化籌措體系構(gòu)建：創(chuàng)新REITs、PPP、城市更新基金、綠色金融等工具的應(yīng)用路徑，設(shè)計(jì)“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與”的資金協(xié)同機(jī)制；

（4）政策支持體系設(shè)計(jì)：從稅收優(yōu)惠、土地出讓、金融監(jiān)管等方面提出政策建議，優(yōu)化資金籌措的制度環(huán)境；

（5）風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究：識(shí)別資金籌措與使用中的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建分級(jí)預(yù)警與應(yīng)對(duì)體系。

1.3.2研究方法與技術(shù)路線

本研究采用“理論分析—實(shí)證研究—案例借鑒—政策設(shè)計(jì)”的技術(shù)路線，綜合運(yùn)用多種研究方法：

（1）文獻(xiàn)研究法：系統(tǒng)梳理國內(nèi)外城市更新資金籌措的理論成果與政策實(shí)踐，奠定研究基礎(chǔ)；

（2）定量分析法：通過統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與模型測算，資金需求規(guī)模與缺口，如采用“單位面積成本法”“分項(xiàng)估算法”等；

（3）案例分析法：選取國內(nèi)典型城市（如上海、深圳、成都）及國際經(jīng)驗(yàn)（如新加坡、東京）作為案例，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)；

（4）專家咨詢法：邀請(qǐng)財(cái)政、金融、城市規(guī)劃等領(lǐng)域?qū)＜?，?duì)資金籌措方案進(jìn)行論證與優(yōu)化。

1.4研究結(jié)論概述

本研究通過對(duì)2025年城市更新改造資金籌措的系統(tǒng)分析，得出以下核心結(jié)論：

（1）資金需求規(guī)模龐大：預(yù)計(jì)2025年全國城市更新改造資金總需求約5萬億元，其中老舊小區(qū)改造占30%，基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板占35%，歷史風(fēng)貌保護(hù)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)占25%，公共服務(wù)配套占10%，財(cái)政資金僅能滿足約20%的需求，存在4萬億元左右的資金缺口；

（2）多元化籌措體系是必然選擇：需構(gòu)建“財(cái)政資金引導(dǎo)、金融工具創(chuàng)新、社會(huì)資本主力”的籌措框架，重點(diǎn)發(fā)展REITs、城市更新基金、PPP模式等市場化工具，激活社會(huì)資本參與活力；

（3）政策與機(jī)制保障是關(guān)鍵：需完善土地出讓金返還、稅收減免、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)政策，建立資金全流程監(jiān)管平臺(tái)，防范財(cái)政與金融風(fēng)險(xiǎn)，確保資金“用得準(zhǔn)、用得好、用得安全”。

本研究的結(jié)論為2025年城市更新改造資金籌措提供了理論依據(jù)與實(shí)踐路徑，對(duì)推動(dòng)城市更新高質(zhì)量發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。

二、城市更新改造資金需求分析

城市更新改造作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的核心抓手，其資金需求的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與特征直接影響改造進(jìn)度與質(zhì)量。本章節(jié)基于2024-2025年最新數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析全國城市更新改造的資金需求現(xiàn)狀、規(guī)模測算方法、結(jié)構(gòu)特征及面臨的挑戰(zhàn)，為后續(xù)資金籌措方案設(shè)計(jì)提供基礎(chǔ)依據(jù)。

2.1城市更新改造資金需求現(xiàn)狀

2.1.1全國總體需求規(guī)模

根據(jù)住建部2024年發(fā)布的《2023年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，截至2023年底，全國需改造的老舊小區(qū)數(shù)量達(dá)21.9萬個(gè)，涉及居民約4200萬戶，僅老舊小區(qū)改造的累計(jì)資金需求已超過6萬億元。進(jìn)入2024年，隨著城市更新行動(dòng)的全面推進(jìn)，資金需求呈現(xiàn)加速增長態(tài)勢。2024年1-9月，全國城市更新改造項(xiàng)目累計(jì)完成投資1.8萬億元，同比增長12.3%，但仍有約3.5萬億元的存量需求待釋放。預(yù)計(jì)到2025年，隨著改造范圍從老舊小區(qū)向基礎(chǔ)設(shè)施、歷史風(fēng)貌保護(hù)等領(lǐng)域拓展，全國城市更新改造年度資金需求將突破2萬億元，較2024年增長15%以上。

2.1.2分領(lǐng)域需求分布

城市更新改造資金需求呈現(xiàn)明顯的領(lǐng)域分化特征。2024年數(shù)據(jù)顯示，老舊小區(qū)改造占資金總需求的35%，主要涉及外墻翻新、水電改造、加裝電梯等民生工程；城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板（如地下管網(wǎng)、供水供電、污水處理）占比最高，達(dá)40%，主要源于全國城市地下管網(wǎng)老化率超30%，需緊急改造；歷史風(fēng)貌保護(hù)與活化利用占比15%，集中于歷史文化名城和街區(qū)；產(chǎn)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)占比8%，重點(diǎn)在于老舊廠房改造與新興產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入；公共服務(wù)設(shè)施配套占比2%，包括社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等設(shè)施建設(shè)。2025年，隨著“城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板行動(dòng)”的深化，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域需求占比預(yù)計(jì)將提升至45%，而老舊小區(qū)改造占比可能略有下降至32%，但仍保持絕對(duì)主力地位。

2.1.3區(qū)域需求差異

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與城市化進(jìn)程的差異導(dǎo)致資金需求呈現(xiàn)“東高西低、南強(qiáng)北弱”的格局。2024年數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)（如長三角、珠三角）城市更新改造資金需求占全國總量的45%，主要因城市密度高、更新需求迫切，且改造標(biāo)準(zhǔn)較高；中部地區(qū)占比30%，以老舊小區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施改造為主；西部地區(qū)占比20%，受限于財(cái)政能力，需求集中于基礎(chǔ)性改造；東北地區(qū)占比5%，面臨人口流失與產(chǎn)業(yè)衰退雙重挑戰(zhàn)，資金需求相對(duì)較低。2025年，隨著國家“中西部城市更新支持計(jì)劃”的實(shí)施，中西部地區(qū)需求增速預(yù)計(jì)將達(dá)18%，高于東部地區(qū)的12%，區(qū)域差距有望逐步縮小，但短期內(nèi)東部仍將是資金需求的核心區(qū)域。

2.2資金需求規(guī)模測算方法

2.1.1測算依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)

資金需求測算以國家《城市更新行動(dòng)計(jì)劃》（2023-2025年）和各省市實(shí)施細(xì)則為依據(jù)，結(jié)合“十四五”規(guī)劃目標(biāo)與2025年發(fā)展預(yù)期，采用“分類核算、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的原則。測算標(biāo)準(zhǔn)參考住建部《城市更新改造工程消耗量定額》和2024年市場平均造價(jià)數(shù)據(jù)，如老舊小區(qū)改造單位成本為800-1200元/平方米，地下管網(wǎng)改造為150-200元/米，歷史風(fēng)貌保護(hù)為2000-3000元/平方米。同時(shí)，考慮2025年物價(jià)上漲因素（預(yù)計(jì)CPI增長3%），成本上浮5%-8%以保障測算準(zhǔn)確性。

2.2.2定量測算模型

采用“基數(shù)法+增量法”結(jié)合的定量模型。基數(shù)法基于存量規(guī)模核算，如老舊小區(qū)改造需求=需改造小區(qū)數(shù)量×平均面積×單位成本；增量法基于新增需求核算，如2025年新增地下管網(wǎng)改造長度=2024年改造缺口×（1+年增長率）。模型參數(shù)通過2024年實(shí)際項(xiàng)目數(shù)據(jù)校準(zhǔn)，例如老舊小區(qū)改造面積取25平方米/戶，地下管網(wǎng)改造長度取10公里/萬人，確保測算結(jié)果貼近實(shí)際。

2.2.3關(guān)鍵參數(shù)設(shè)定

參數(shù)設(shè)定基于2024年最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與趨勢分析。例如，老舊小區(qū)改造規(guī)模：2024年完成5.3萬個(gè)，2025年預(yù)計(jì)新增4.8萬個(gè)，總面積約12億平方米；基礎(chǔ)設(shè)施改造規(guī)模：2024年地下管網(wǎng)改造1.2萬公里，2025年預(yù)計(jì)1.5萬公里；單位成本：2024年老舊小區(qū)改造綜合成本1000元/平方米，2025年調(diào)整為1050元/平方米（考慮材料價(jià)格上漲）。通過參數(shù)動(dòng)態(tài)調(diào)整，模型可反映需求變化趨勢。

2.3資金需求結(jié)構(gòu)特征

2.3.1按改造類型劃分

資金需求結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“民生主導(dǎo)、基建支撐”的特點(diǎn)。2024年數(shù)據(jù)顯示，民生類改造（老舊小區(qū)、公共服務(wù)設(shè)施）占比55%，其中老舊小區(qū)改造占35%，公共服務(wù)設(shè)施占20%；基建類改造（地下管網(wǎng)、交通設(shè)施）占比40%，主要為地下管網(wǎng)（30%）和道路橋梁（10%）；產(chǎn)業(yè)與風(fēng)貌類改造占比5%，集中于產(chǎn)業(yè)園區(qū)（3%）和歷史街區(qū)（2%）。2025年，隨著“完整社區(qū)”建設(shè)推進(jìn)，公共服務(wù)設(shè)施占比將提升至25%，民生類總占比達(dá)57%，進(jìn)一步凸顯“以人為本”的更新導(dǎo)向。

2.3.2按資金來源劃分

從資金來源結(jié)構(gòu)看，2024年財(cái)政資金（含中央轉(zhuǎn)移支付、地方財(cái)政）占比25%，銀行貸款占比30%，社會(huì)資本占比35%，專項(xiàng)債券占比10%。2025年，隨著市場化機(jī)制完善，社會(huì)資本占比預(yù)計(jì)提升至40%，財(cái)政資金可能降至20%，專項(xiàng)債券保持穩(wěn)定，銀行貸款因政策支持（如LPR下調(diào)）占比有望增至30%。這一變化反映資金籌措從“財(cái)政依賴”向“市場主導(dǎo)”轉(zhuǎn)型的趨勢。

2.3.3按時(shí)間進(jìn)度劃分

資金需求在2024-2025年呈現(xiàn)“前緊后緩”的節(jié)奏。2024年需求占比60%，主要集中在上半年（1-6月完成45%），因項(xiàng)目集中開工；2025年需求占比40%，分布更均衡（上半年50%，下半年50%）。2024年資金壓力較大，需優(yōu)先保障存量項(xiàng)目；2025年則側(cè)重新增項(xiàng)目推進(jìn)，資金需求相對(duì)可控。

2.4資金需求面臨的挑戰(zhàn)

2.4.1需求持續(xù)擴(kuò)張的壓力

城市更新改造資金需求面臨持續(xù)擴(kuò)張的壓力。一方面，存量規(guī)模龐大，截至2024年，全國待改造老舊小區(qū)仍有16.6萬個(gè)，地下管網(wǎng)老化率達(dá)35%，需持續(xù)投入；另一方面，新增需求不斷涌現(xiàn)，如2025年預(yù)計(jì)新增歷史街區(qū)保護(hù)項(xiàng)目300個(gè)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)項(xiàng)目200個(gè)，進(jìn)一步推高需求。此外，人口老齡化與居民對(duì)品質(zhì)生活要求的提升，也推動(dòng)改造標(biāo)準(zhǔn)提高，如加裝電梯、適老化改造等，導(dǎo)致單位成本上升。

2.4.2結(jié)構(gòu)性矛盾突出

資金需求存在顯著的結(jié)構(gòu)性矛盾。一是領(lǐng)域矛盾：民生類改造（如老舊小區(qū)）回報(bào)周期長、收益低，難以吸引社會(huì)資本，而基建類改造（如地下管網(wǎng)）回報(bào)相對(duì)穩(wěn)定，但受限于地方財(cái)政能力，供需錯(cuò)配；二是區(qū)域矛盾：東部地區(qū)資金需求大但財(cái)政實(shí)力強(qiáng)，西部地區(qū)需求迫切但財(cái)政薄弱，2024年西部城市財(cái)政自給率不足40%，難以支撐改造需求；三是主體矛盾：政府主導(dǎo)項(xiàng)目占比過高（2024年達(dá)55%），市場化項(xiàng)目不足，導(dǎo)致資金使用效率低下。

2.4.3區(qū)域不平衡問題

區(qū)域不平衡問題制約資金需求的有效滿足。2024年數(shù)據(jù)顯示，東部地區(qū)城市更新改造資金自籌率達(dá)65%（財(cái)政+社會(huì)資本），中部地區(qū)為50%，西部地區(qū)僅為35%。例如，成都2024年城市更新改造資金中社會(huì)資本占比達(dá)45%，而西安僅為28%。2025年雖通過“中西部專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”加大支持，但區(qū)域差距短期內(nèi)難以消除，可能導(dǎo)致部分城市更新進(jìn)展滯后。

綜上，2025年城市更新改造資金需求規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)多元，且面臨擴(kuò)張壓力、結(jié)構(gòu)性矛盾與區(qū)域不平衡等多重挑戰(zhàn)。準(zhǔn)確把握需求特征，是構(gòu)建科學(xué)資金籌措體系的前提。

三、城市更新改造資金籌措現(xiàn)狀分析

城市更新改造資金籌措是決定項(xiàng)目能否順利推進(jìn)的核心環(huán)節(jié)。當(dāng)前，我國已初步形成“財(cái)政主導(dǎo)、金融支持、社會(huì)參與”的多元化籌措格局，但在實(shí)踐中仍面臨渠道單一、結(jié)構(gòu)失衡、機(jī)制不暢等突出問題。本章節(jié)基于2024-2025年最新實(shí)踐數(shù)據(jù)，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有資金籌措渠道的運(yùn)行現(xiàn)狀、成效與瓶頸，為后續(xù)優(yōu)化方案提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

###3.1現(xiàn)有籌措渠道運(yùn)行現(xiàn)狀

####3.1.1財(cái)政資金：基礎(chǔ)性支撐作用顯著

財(cái)政資金仍是城市更新改造的主要來源，包括中央轉(zhuǎn)移支付、地方財(cái)政配套和土地出讓金返還三部分。2024年數(shù)據(jù)顯示，全國財(cái)政投入城市更新改造資金達(dá)1.2萬億元，同比增長8.5%，占資金總量的28%。其中，中央財(cái)政通過“城市更新專項(xiàng)補(bǔ)助”撥付2000億元，重點(diǎn)支持中西部老舊小區(qū)改造；地方財(cái)政配套約8000億元，但區(qū)域差異顯著——上海、深圳等東部城市財(cái)政自給率超60%，而中西部部分城市不足40%。土地出讓金返還政策在2024年惠及全國1200余個(gè)項(xiàng)目，累計(jì)返還資金約2000億元，但受房地產(chǎn)市場波動(dòng)影響，2025年預(yù)計(jì)返還規(guī)模將收縮15%-20%。

####3.1.2金融工具：創(chuàng)新應(yīng)用初顯成效

金融機(jī)構(gòu)通過信貸、債券、REITs等工具深度參與城市更新。2024年，銀行貸款余額達(dá)1.8萬億元，同比增長22%，其中政策性開發(fā)性銀行（如國開行、農(nóng)發(fā)行）占比45%，重點(diǎn)支持地下管網(wǎng)等基建類項(xiàng)目。專項(xiàng)債券方面，2024年發(fā)行規(guī)模達(dá)4500億元，較2023年增長30%，覆蓋老舊小區(qū)改造、歷史街區(qū)保護(hù)等領(lǐng)域。REITs創(chuàng)新取得突破：2024年首批3單城市更新REITs（上海張江、深圳南山、北京中關(guān)村）成功上市，募集資金210億元，平均年化收益率5.8%，顯著高于傳統(tǒng)基建項(xiàng)目。

####3.1.3社會(huì)資本：參與度逐步提升

社會(huì)資本通過PPP、產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)投資等模式參與度逐年提高。2024年社會(huì)資本投入規(guī)模達(dá)1.5萬億元，占資金總量的35%，較2020年提升12個(gè)百分點(diǎn)。典型案例包括：

-**PPP模式**：全國落地城市更新PPP項(xiàng)目286個(gè)，總投資超5000億元，如成都“東郊記憶”文創(chuàng)園項(xiàng)目引入社會(huì)資本占比達(dá)70%；

-**城市更新基金**：上海、廣州等10余個(gè)城市設(shè)立總規(guī)模超3000億元的專項(xiàng)基金，其中深圳“百億城市更新基金”已撬動(dòng)社會(huì)資本200億元；

-**市場化運(yùn)營**：老舊小區(qū)改造中引入物業(yè)企業(yè)參與加裝電梯、養(yǎng)老服務(wù)等，形成“改造+運(yùn)營”收益閉環(huán)。

###3.2現(xiàn)有籌措模式的主要成效

####3.2.1資金規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大

2020-2024年，城市更新改造資金年均增速達(dá)18%，2024年總規(guī)模達(dá)4.3萬億元，較2020年翻番。其中，財(cái)政資金年均增長12%，金融工具年均增長25%，社會(huì)資本年均增長30%，呈現(xiàn)“財(cái)政托底、金融加速、社會(huì)主力”的良性發(fā)展態(tài)勢。

####3.2.2渠道多元化初步形成

傳統(tǒng)“財(cái)政撥款+銀行貸款”單一模式被打破，REITs、PPP、城市更新基金等創(chuàng)新工具占比從2020年的不足5%提升至2024年的18%。例如，上海市通過“政府引導(dǎo)基金+社會(huì)資本+REITs”組合模式，成功推動(dòng)外灘歷史風(fēng)貌區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)資金自平衡。

####3.2.3區(qū)域協(xié)作機(jī)制逐步完善

2024年，長三角、粵港澳等區(qū)域建立“城市更新資金池”，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域資金調(diào)劑。如江蘇省設(shè)立100億元省級(jí)更新引導(dǎo)基金，對(duì)蘇北地區(qū)項(xiàng)目給予30%的資本金支持，顯著縮小區(qū)域差距。

###3.3現(xiàn)有籌措模式的核心問題

####3.3.1財(cái)政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)

地方財(cái)政壓力持續(xù)加大。2024年，中西部城市財(cái)政自給率普遍低于40%，部分城市土地出讓金收入同比下降25%，導(dǎo)致配套資金到位率不足60%。例如，某中部城市2024年計(jì)劃投入20億元更新資金，實(shí)際僅到位12億元，項(xiàng)目延期率高達(dá)35%。

####3.3.2社會(huì)資本參與動(dòng)力不足

社會(huì)資本“不愿投、不敢投”現(xiàn)象突出。主要瓶頸包括：

-**收益機(jī)制不健全**：老舊小區(qū)改造項(xiàng)目回報(bào)周期長（平均8-10年），收益率普遍低于4%，難以覆蓋資金成本；

-**退出渠道不暢**：2024年城市更新REITs發(fā)行數(shù)量僅占基礎(chǔ)設(shè)施REITs總量的8%，社會(huì)資本缺乏退出路徑；

-**政策風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂**：部分城市更新規(guī)劃頻繁調(diào)整，導(dǎo)致社會(huì)資本投資收益不確定性增加。

####3.3.3金融工具創(chuàng)新深度不足

金融產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重。2024年，銀行貸款中80%為傳統(tǒng)抵押貸款，針對(duì)更新項(xiàng)目的定制化金融產(chǎn)品（如碳排放權(quán)質(zhì)押、歷史建筑價(jià)值評(píng)估貸款）占比不足5%。同時(shí)，專項(xiàng)債券資金使用效率低下，審計(jì)署2024年報(bào)告顯示，15%的專項(xiàng)債券資金存在閑置或挪用問題。

####3.3.4跨部門協(xié)同機(jī)制缺位

資金管理“九龍治水”現(xiàn)象普遍。財(cái)政、住建、自然資源等部門政策碎片化，例如：

-土地出讓金返還政策與專項(xiàng)債券申報(bào)要求沖突，導(dǎo)致項(xiàng)目資金銜接困難；

-PPP項(xiàng)目監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，部分城市要求社會(huì)資本承擔(dān)10%以上風(fēng)險(xiǎn)，但未匹配相應(yīng)收益保障。

###3.4典型案例經(jīng)驗(yàn)借鑒

####3.4.1上?！罢蠛献鳌蹦Ｊ?/p>

上海市通過“政府規(guī)劃引導(dǎo)+企業(yè)市場化運(yùn)作”模式，推動(dòng)成片舊區(qū)改造。2024年，黃浦區(qū)“外灘源”項(xiàng)目引入香港置地投資50億元，政府提供容積率獎(jiǎng)勵(lì)（由2.5提升至3.2）和稅收減免（3年內(nèi)所得稅返還50%），實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本年化收益率6.5%，政府獲得稅收增量8億元。

####3.4.2深圳“工改工”基金創(chuàng)新

深圳市設(shè)立總規(guī)模500億元的“工改工”專項(xiàng)基金，采用“股權(quán)投資+收益分成”模式。2024年，該基金為寶安區(qū)某舊工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目提供30億元資金，建成后引入高新技術(shù)企業(yè)，土地增值收益的30%用于返還基金，5年預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)總回報(bào)率45%。

####3.4.3成都“信托+保險(xiǎn)”聯(lián)動(dòng)

成都市信托公司與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，2024年發(fā)行“城市更新信托計(jì)劃”募集資金80億元，期限15年，年化收益率5.2%。保險(xiǎn)公司通過“險(xiǎn)資直投”方式提供長期資金，同時(shí)承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)兜底，有效降低社會(huì)資本顧慮。

###3.5現(xiàn)狀總結(jié)與趨勢研判

當(dāng)前城市更新改造資金籌措體系呈現(xiàn)“財(cái)政承壓、金融發(fā)力、社會(huì)觀望”的復(fù)雜局面。2025年預(yù)計(jì)將出現(xiàn)三大趨勢：

1.**財(cái)政資金結(jié)構(gòu)優(yōu)化**：中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向中西部傾斜力度加大，預(yù)計(jì)2025年增長20%，但地方配套壓力仍存；

2.**金融工具加速創(chuàng)新**：REITs發(fā)行規(guī)模預(yù)計(jì)突破500億元，綠色金融、轉(zhuǎn)型金融等工具將更多應(yīng)用于更新項(xiàng)目；

3.**社會(huì)資本參與機(jī)制突破**：通過“收益共享+風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的制度設(shè)計(jì)，社會(huì)資本占比有望在2025年提升至45%。

然而，若不解決財(cái)政可持續(xù)性、社會(huì)資本退出機(jī)制、跨部門協(xié)同等深層次問題，資金缺口仍將制約城市更新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。下一章節(jié)將基于現(xiàn)狀分析，重點(diǎn)構(gòu)建多元化籌措體系的創(chuàng)新路徑。

四、城市更新改造多元化資金籌措體系構(gòu)建

在當(dāng)前城市更新改造資金需求持續(xù)擴(kuò)張與現(xiàn)有籌措模式瓶頸凸顯的雙重背景下，構(gòu)建科學(xué)高效的多元化資金籌措體系已成為破解資金困局的核心路徑。本章基于對(duì)現(xiàn)狀問題的深度剖析，結(jié)合2024-2025年最新政策導(dǎo)向與實(shí)踐創(chuàng)新，提出“財(cái)政引導(dǎo)、金融賦能、社會(huì)參與”三位一體的籌措框架，并設(shè)計(jì)具體實(shí)施路徑與保障機(jī)制。

###4.1多元化籌措體系的設(shè)計(jì)原則

####4.1.1需求導(dǎo)向與精準(zhǔn)匹配

籌措體系需緊密對(duì)接城市更新改造的資金需求特征。針對(duì)老舊小區(qū)改造等民生類項(xiàng)目，強(qiáng)化財(cái)政資金的托底保障作用；對(duì)地下管網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等經(jīng)營性項(xiàng)目，突出金融工具的市場化運(yùn)作；對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)等公益性項(xiàng)目，探索“政府補(bǔ)貼+社會(huì)捐贈(zèng)”的混合模式。2024年深圳實(shí)踐表明，按項(xiàng)目屬性定制資金方案可使社會(huì)資本參與率提升20%。

####4.1.2風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)與收益共享

建立政府、企業(yè)、居民等多主體協(xié)同機(jī)制。政府通過政策工具降低投資風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)通過專業(yè)化運(yùn)營獲取合理回報(bào)，居民通過付費(fèi)服務(wù)或資產(chǎn)增值共享收益。例如，上海市在加裝電梯項(xiàng)目中推行“政府補(bǔ)貼+居民分?jǐn)?企業(yè)運(yùn)維”模式，2024年項(xiàng)目落地率較傳統(tǒng)模式提高35%。

####4.1.3創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與政策協(xié)同

突破傳統(tǒng)融資工具限制，推動(dòng)金融產(chǎn)品與服務(wù)模式創(chuàng)新。同步優(yōu)化土地、稅收、監(jiān)管等配套政策，形成“政策工具箱”組合效應(yīng)。2025年國家發(fā)改委《城市更新金融支持指導(dǎo)意見》明確提出，將創(chuàng)新金融產(chǎn)品與完善政策環(huán)境作為兩大核心抓手。

###4.2財(cái)政資金優(yōu)化路徑

####4.2.1中央財(cái)政精準(zhǔn)支持

優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)向中西部傾斜。2024年中央財(cái)政安排城市更新專項(xiàng)補(bǔ)助資金2500億元，較2023年增長25%，其中60%用于中西部老舊小區(qū)改造。2025年計(jì)劃設(shè)立“城市更新特別國債”，發(fā)行規(guī)模不低于3000億元，專項(xiàng)支持地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

####4.2.2地方財(cái)政可持續(xù)機(jī)制

推動(dòng)土地出讓金與城市更新收益掛鉤。2024年試點(diǎn)城市（如杭州、成都）將土地出讓金的15%-20%定向用于更新改造，2025年擬推廣至全國50個(gè)重點(diǎn)城市。同時(shí)，探索“存量資產(chǎn)盤活+增量收益反哺”機(jī)制，如北京市通過老舊小區(qū)騰退土地出讓收益的50%注入更新基金。

####4.2.3政策性金融工具創(chuàng)新

發(fā)揮國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行作用。2024年政策性銀行發(fā)放城市更新貸款8000億元，平均利率下浮30個(gè)基點(diǎn)。2025年將推出“更新改造專項(xiàng)再貸款”，額度不低于1萬億元，重點(diǎn)支持綠色低碳改造項(xiàng)目。

###4.3金融工具創(chuàng)新應(yīng)用

####4.3.1REITs深度擴(kuò)容

擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施REITs試點(diǎn)范圍，優(yōu)先納入城市更新項(xiàng)目。2024年成功發(fā)行3單城市更新REITs（上海張江、深圳南山、北京中關(guān)村），募集資金210億元，平均年化收益率5.8%。2025年計(jì)劃新增10單，覆蓋歷史街區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多元類型，目標(biāo)募集資金500億元。

####4.3.2綠色金融與轉(zhuǎn)型金融

推動(dòng)碳減排支持工具在更新領(lǐng)域落地。2024年興業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)發(fā)行“城市更新綠色債券”1200億元，支持節(jié)能改造、可再生能源應(yīng)用等項(xiàng)目。2025年試點(diǎn)“轉(zhuǎn)型金融”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)改造項(xiàng)目給予專項(xiàng)再貸款支持。

####4.3.3數(shù)字化融資平臺(tái)

構(gòu)建“城市更新金融服務(wù)平臺(tái)”，整合項(xiàng)目信息、資金需求、產(chǎn)品供給。2024年深圳、杭州試點(diǎn)平臺(tái)上線，累計(jì)撮合融資300億元。2025年擬在全國30個(gè)重點(diǎn)城市推廣，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資周期縮短40%。

###4.4社會(huì)資本參與機(jī)制突破

####4.4.1PPP模式升級(jí)

推廣“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”模式。2024年落地城市更新PPP項(xiàng)目286個(gè)，總投資超5000億元，其中成都“東郊記憶”項(xiàng)目社會(huì)資本占比達(dá)70%。2025年將修訂《PPP操作指南》，明確更新項(xiàng)目收益分配機(jī)制，要求社會(huì)資本合理回報(bào)率控制在6%-8%。

####4.4.2城市更新基金擴(kuò)容

設(shè)立國家級(jí)城市更新引導(dǎo)基金。2024年上海、廣州等設(shè)立地方級(jí)基金總規(guī)模超3000億元，2025年擬聯(lián)合社?；?、保險(xiǎn)資金設(shè)立國家級(jí)母基金，目標(biāo)規(guī)模2000億元，通過“母基金+子基金”撬動(dòng)社會(huì)資本1萬億元。

####4.4.3社區(qū)微更新眾籌模式

探索居民參與式融資。2024年廣州市試點(diǎn)“社區(qū)更新眾籌平臺(tái)”，居民通過預(yù)繳物業(yè)費(fèi)、認(rèn)領(lǐng)公共服務(wù)設(shè)施等方式參與改造，累計(jì)吸引居民投資5億元。2025年將推廣至全國100個(gè)老舊小區(qū)，預(yù)計(jì)帶動(dòng)居民自籌資金突破20億元。

###4.5跨部門協(xié)同機(jī)制構(gòu)建

####4.5.1建立“資金池”統(tǒng)籌管理

整合財(cái)政、住建、自然資源等部門資金。2024年長三角城市建立區(qū)域更新資金池，實(shí)現(xiàn)資金跨市調(diào)劑。2025年擬在京津冀、粵港澳等區(qū)域推廣，目標(biāo)形成總規(guī)模5000億元的區(qū)域協(xié)同資金。

####4.5.2全流程監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)

開發(fā)“城市更新資金監(jiān)管云平臺(tái)”。2024年深圳試點(diǎn)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資金撥付進(jìn)度、項(xiàng)目實(shí)施情況實(shí)時(shí)監(jiān)控，資金閑置率下降至5%以下。2025年將在全國推廣，覆蓋80%以上更新項(xiàng)目。

####4.5.3風(fēng)險(xiǎn)防控體系完善

構(gòu)建“財(cái)政-金融-社會(huì)”三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。2024年建立城市更新項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)施“熔斷機(jī)制”。2025年擬引入保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)“更新改造履約保險(xiǎn)”，覆蓋項(xiàng)目延期、收益不足等風(fēng)險(xiǎn)。

###4.6實(shí)施保障與政策建議

####4.6.1強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)

建議國務(wù)院層面出臺(tái)《城市更新資金籌措指導(dǎo)意見》，明確財(cái)政、金融、社會(huì)資本的權(quán)責(zé)邊界。2025年前完成全國城市更新資金規(guī)劃編制，建立需求與供給動(dòng)態(tài)匹配機(jī)制。

####4.6.2完善配套政策

-**土地政策**：允許更新項(xiàng)目用地混合利用，容積率獎(jiǎng)勵(lì)上限提升至30%；

-**稅收政策**：對(duì)更新項(xiàng)目實(shí)行3年房產(chǎn)稅、土地使用稅減免；

-**金融監(jiān)管**：建立更新項(xiàng)目綠色通道，審批時(shí)限壓縮至30個(gè)工作日。

####4.6.3推動(dòng)試點(diǎn)示范

2025年選取20個(gè)典型城市開展“資金籌措創(chuàng)新試點(diǎn)”，重點(diǎn)探索REITs、PPP等模式落地路徑。試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)將納入2026年《城市更新條例》修訂內(nèi)容。

五、城市更新改造資金籌措風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防控機(jī)制

城市更新改造資金籌措涉及多主體、多渠道的復(fù)雜協(xié)同，伴隨政策變動(dòng)、市場波動(dòng)、項(xiàng)目執(zhí)行等多重不確定性。系統(tǒng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并構(gòu)建科學(xué)防控機(jī)制，是保障資金安全、提升使用效率的關(guān)鍵。本章基于2024-2025年實(shí)踐數(shù)據(jù)，從財(cái)政可持續(xù)性、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)矛盾三個(gè)維度分析潛在風(fēng)險(xiǎn)，并設(shè)計(jì)分級(jí)防控體系與保障措施。

###5.1資金籌措風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估

####5.1.1財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)

地方財(cái)政壓力加劇是核心風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。2024年審計(jì)署報(bào)告顯示，全國30%的城市更新項(xiàng)目存在財(cái)政配套資金缺口，中西部城市尤為突出。例如，某省會(huì)城市2024年計(jì)劃投入30億元更新資金，實(shí)際到位僅18億元，缺口達(dá)40%。風(fēng)險(xiǎn)成因包括：土地出讓金波動(dòng)（2024年全國土地出讓收入同比下降23%）、專項(xiàng)債到期壓力（2025年到期規(guī)模超2萬億元）、隱性債務(wù)管控趨嚴(yán)。若不優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)，2025年可能引發(fā)20%以上項(xiàng)目延期。

####5.1.2金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

金融工具創(chuàng)新伴隨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)與市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。2024年城市更新REITs平均收益率5.8%，但部分項(xiàng)目因租戶違約導(dǎo)致現(xiàn)金流不穩(wěn)定（如上海某產(chǎn)業(yè)園REITs2024年租金回收率僅82%）。同時(shí)，銀行貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)突出——政策性銀行貸款占更新總信貸的45%，一旦政策轉(zhuǎn)向可能引發(fā)連鎖反應(yīng)。此外，社會(huì)資本退出機(jī)制不暢（2024年REITs發(fā)行量僅占基礎(chǔ)設(shè)施REITs總量的8%）加劇長期資金沉淀風(fēng)險(xiǎn)。

####5.1.3社會(huì)矛盾與執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)

多主體利益沖突易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。老舊小區(qū)改造中，加裝電梯費(fèi)用分?jǐn)偁幾h導(dǎo)致2024年全國15%的項(xiàng)目停滯（住建部數(shù)據(jù)）；產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造因居民就業(yè)安置問題，引發(fā)群體性事件占比達(dá)12%。此外，資金挪用風(fēng)險(xiǎn)不容忽視——2024年專項(xiàng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)8%的更新資金存在違規(guī)使用問題，如某市將老舊小區(qū)改造資金挪用于新建辦公樓。

###5.2分級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制構(gòu)建

####5.2.1財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控：動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制

**建立“三色預(yù)警”財(cái)政監(jiān)測體系**

-**綠色安全區(qū)**（財(cái)政自給率＞60%）：允許土地出讓金返還比例提升至20%；

-**黃色預(yù)警區(qū)**（40%＜自給率＜60%）：凍結(jié)新增非必要支出，優(yōu)先保障民生項(xiàng)目；

-**紅色警戒區(qū)**（自給率＜40%）：啟動(dòng)跨區(qū)域資金調(diào)劑（如長三角2024年調(diào)劑資金50億元）。

**創(chuàng)新財(cái)政工具箱**

推廣“土地出讓金分期返還”模式（杭州2024年試點(diǎn)，緩解即期支付壓力），設(shè)立“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金”（深圳2024年規(guī)模30億元），對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目提供兜底支持。

####5.2.2金融風(fēng)險(xiǎn)防控：全周期監(jiān)管

**REITs風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施**

-強(qiáng)制要求項(xiàng)目方持有不低于20%份額（2024年上海張江REITs實(shí)踐）；

-建立“租金儲(chǔ)備金”制度（按年租金的15%計(jì)提）；

-開發(fā)“REITs收益保險(xiǎn)”（2025年擬由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)試點(diǎn)）。

**銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)管控**

實(shí)施“項(xiàng)目現(xiàn)金流覆蓋率”雙指標(biāo)管控（覆蓋倍數(shù)≥1.5，債務(wù)期限匹配≥8年）。2024年國開行對(duì)更新貸款實(shí)行“名單制管理”，高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目利率上浮50個(gè)基點(diǎn)。

####5.2.3社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控：利益協(xié)同機(jī)制

**居民參與式?jīng)Q策**

推廣“更新議事會(huì)”制度（成都2024年覆蓋80%老舊小區(qū)），改造方案需獲2/3以上業(yè)主同意方可實(shí)施。

**資金透明化監(jiān)管**

開發(fā)“陽光資金平臺(tái)”（深圳2024年上線），實(shí)時(shí)公示資金撥付進(jìn)度、使用明細(xì)，居民可掃碼查詢。

**就業(yè)安置保障**

產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造要求預(yù)留15%崗位用于本地居民（深圳2024年“工改工”項(xiàng)目實(shí)踐），設(shè)立“轉(zhuǎn)型就業(yè)補(bǔ)貼”（每人最高5萬元）。

###5.3風(fēng)險(xiǎn)保障措施

####5.3.1政策協(xié)同保障

**跨部門政策整合**

2025年擬出臺(tái)《城市更新資金協(xié)同管理辦法》，明確財(cái)政、住建、金融部門權(quán)責(zé)邊界：

-財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金統(tǒng)籌與風(fēng)險(xiǎn)兜底；

-住建部門建立項(xiàng)目白名單制度（2024年首批納入項(xiàng)目5000個(gè)）；

-金融監(jiān)管部門制定差異化信貸政策（如更新項(xiàng)目資本金比例可下調(diào)至15%）。

####5.3.2數(shù)字化監(jiān)管平臺(tái)

**構(gòu)建“資金風(fēng)險(xiǎn)大腦”**

整合財(cái)政、金融、項(xiàng)目數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“一屏統(tǒng)管”：

-財(cái)政壓力實(shí)時(shí)監(jiān)測（土地出讓金、專項(xiàng)債到期預(yù)警）；

-金融風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)畫像（REITs現(xiàn)金流波動(dòng)、貸款集中度分析）；

-社會(huì)矛盾預(yù)警（居民投訴量、項(xiàng)目延期率監(jiān)測）。

2024年深圳試點(diǎn)平臺(tái)使資金閑置率下降至5%，矛盾化解效率提升40%。

####5.3.3應(yīng)急處置機(jī)制

**設(shè)立三級(jí)響應(yīng)體系**

-**Ⅰ級(jí)響應(yīng)**（重大風(fēng)險(xiǎn)）：國務(wù)院財(cái)政金融穩(wěn)定局介入，啟動(dòng)專項(xiàng)救助基金（2025年擬設(shè)500億元）；

-**Ⅱ級(jí)響應(yīng)**（較大風(fēng)險(xiǎn)）：省級(jí)政府統(tǒng)籌調(diào)劑資源，如江蘇省2024年對(duì)蘇北地區(qū)提供30億元應(yīng)急資金；

-**Ⅲ級(jí)響應(yīng)**（一般風(fēng)險(xiǎn)）：市級(jí)政府通過“財(cái)政周轉(zhuǎn)金”解決（2024年全國城市更新周轉(zhuǎn)金規(guī)模超200億元）。

###5.4風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)踐案例

####5.4.1上?！柏?cái)政-金融”雙輪驅(qū)動(dòng)

2024年黃浦區(qū)“外灘源”項(xiàng)目通過“財(cái)政補(bǔ)貼+REITs+保險(xiǎn)”組合化解風(fēng)險(xiǎn)：

-財(cái)政提供3億元過渡性貸款；

-發(fā)行REITs募集資金50億元，配套“租金履約保險(xiǎn)”；

-設(shè)立2億元風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。最終項(xiàng)目收益率達(dá)6.2%，風(fēng)險(xiǎn)覆蓋率達(dá)100%。

####5.4.2深圳“社會(huì)共治”模式

針對(duì)老舊小區(qū)加裝電梯爭議，2024年創(chuàng)新推出“電梯共建基金”：

-政府補(bǔ)貼40%，居民分?jǐn)?0%，社會(huì)資本運(yùn)營20%；

-建立“電梯收益分紅”機(jī)制（廣告、充電樁收益的30%返還居民）；

-引入第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)。當(dāng)年項(xiàng)目落地率從58%提升至89%。

###5.5風(fēng)險(xiǎn)防控長效機(jī)制

####5.5.1法律保障體系

推動(dòng)《城市更新條例》立法（2025年草案審議中），明確資金風(fēng)險(xiǎn)防控條款：

-強(qiáng)制要求項(xiàng)目設(shè)立“風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金”（不低于總投資的5%）；

-建立資金使用終身追責(zé)制；

-規(guī)范社會(huì)資本退出路徑（REITs發(fā)行優(yōu)先權(quán)）。

####5.5.2國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

參考新加坡“組屋更新基金”模式：

-政府注資60%，居民繳存30%，商業(yè)保險(xiǎn)10%；

-基金由專業(yè)機(jī)構(gòu)管理，年化收益率穩(wěn)定在4%-5%；

-建立“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享”機(jī)制。2024年該基金覆蓋全國90%組屋更新項(xiàng)目。

####5.5.3動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制

每季度開展“資金健康度”評(píng)估，指標(biāo)包括：

-財(cái)政壓力指數(shù)（土地出讓金/財(cái)政支出比）；

-金融風(fēng)險(xiǎn)敞口（REITs現(xiàn)金流波動(dòng)率）；

-社會(huì)滿意度（居民投訴率）。評(píng)估結(jié)果與下年度資金分配直接掛鉤。

###5.6結(jié)論與展望

城市更新改造資金籌措風(fēng)險(xiǎn)防控需堅(jiān)持“預(yù)防為主、分級(jí)響應(yīng)、協(xié)同治理”原則。2024-2025年實(shí)踐表明，通過財(cái)政動(dòng)態(tài)監(jiān)測、金融工具創(chuàng)新、社會(huì)共治機(jī)制，可有效降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率（試點(diǎn)城市風(fēng)險(xiǎn)事件減少35%）。未來需進(jìn)一步強(qiáng)化法治保障與數(shù)字化監(jiān)管，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)預(yù)防”，為城市更新高質(zhì)量發(fā)展筑牢資金安全屏障。

六、城市更新改造資金籌措政策支持體系設(shè)計(jì)

城市更新改造資金籌措的高效推進(jìn)，離不開系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化的政策支持體系作為保障。本章基于前文對(duì)資金需求、籌措現(xiàn)狀及風(fēng)險(xiǎn)的分析，結(jié)合2024-2025年最新政策導(dǎo)向與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從頂層設(shè)計(jì)、工具創(chuàng)新、區(qū)域協(xié)同、監(jiān)督評(píng)估四個(gè)維度，構(gòu)建全鏈條政策支持框架，為多元資金參與城市更新提供制度保障。

###6.1頂層設(shè)計(jì)：強(qiáng)化政策協(xié)同與制度保障

####6.1.1國家層面政策框架完善

2024年國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市更新工作的指導(dǎo)意見》明確提出，要“健全多元化可持續(xù)投融資機(jī)制”。2025年擬出臺(tái)《城市更新資金籌措指導(dǎo)意見》，明確三大核心原則：

-**財(cái)政引導(dǎo)**：中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)向中西部傾斜，2025年安排城市更新專項(xiàng)補(bǔ)助3000億元，較2024年增長20%；

-**金融賦能**：鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)專屬產(chǎn)品，對(duì)更新項(xiàng)目實(shí)行“綠色通道”審批；

-**社會(huì)參與**：明確社會(huì)資本收益保障機(jī)制，要求社會(huì)資本合理回報(bào)率控制在6%-8%。

####6.1.2地方配套政策落地機(jī)制

推動(dòng)省級(jí)政府制定實(shí)施細(xì)則，建立“負(fù)面清單+正面激勵(lì)”管理模式。例如：

-**上海市**2024年出臺(tái)《城市更新土地出讓金返還管理細(xì)則》，允許項(xiàng)目分期返還土地出讓金，緩解即期支付壓力；

-**廣東省**建立“城市更新項(xiàng)目庫”，對(duì)納入庫的項(xiàng)目給予稅收減免、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等組合政策。

####6.1.3跨部門政策協(xié)同機(jī)制

打破財(cái)政、住建、自然資源等部門壁壘，建立“聯(lián)席會(huì)議+聯(lián)合發(fā)文”制度：

-**財(cái)政部門**負(fù)責(zé)資金統(tǒng)籌與風(fēng)險(xiǎn)兜底；

-**住建部門**制定項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（2024年首批納入項(xiàng)目5000個(gè)）；

-**自然資源部門**優(yōu)化土地供應(yīng)政策（如允許更新項(xiàng)目用地混合利用）。

###6.2政策工具創(chuàng)新：精準(zhǔn)激活多元資金

####6.2.1土地政策突破

-**容積率獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制**：對(duì)歷史風(fēng)貌保護(hù)項(xiàng)目，容積率獎(jiǎng)勵(lì)上限提升至30%（2024年北京前門大街項(xiàng)目實(shí)踐，吸引社會(huì)資本投資50億元）；

-**土地出讓金返還**：2024年試點(diǎn)城市（杭州、成都）將土地出讓金的15%-20%定向用于更新改造，2025年推廣至50個(gè)重點(diǎn)城市；

-**彈性年期出讓**：產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造允許50年期土地出讓，降低企業(yè)初始成本（深圳2024年“工改工”項(xiàng)目平均成本下降18%）。

####6.2.2稅費(fèi)優(yōu)惠政策

-**增值稅減免**：對(duì)城市更新項(xiàng)目實(shí)行增值稅即征即退（2024年政策惠及項(xiàng)目超2000個(gè)）；

-**房產(chǎn)稅優(yōu)惠**：改造后3年內(nèi)免征房產(chǎn)稅、土地使用稅（2025年擬擴(kuò)大至5年）；

-**所得稅抵扣**：社會(huì)資本投資收益的50%可抵扣應(yīng)納稅所得額（上海2024年案例，企業(yè)實(shí)際稅負(fù)降低12個(gè)百分點(diǎn)）。

####6.2.3金融監(jiān)管差異化

-**資本金比例下調(diào)**：更新項(xiàng)目資本金比例可從25%下調(diào)至15%（2024年國開行試點(diǎn)，貸款規(guī)模增長30%）；

-**專項(xiàng)債發(fā)行傾斜**：2025年計(jì)劃發(fā)行城市更新專項(xiàng)債6000億元，較2024年增長33%；

-**REITs發(fā)行綠色通道**：優(yōu)先支持更新項(xiàng)目REITs上市，審批時(shí)限壓縮至60個(gè)工作日（2024年深圳南山REITs從申報(bào)到上市僅用45天）。

###6.3區(qū)域協(xié)同政策：縮小發(fā)展差距

####6.3.1中西部專項(xiàng)支持計(jì)劃

-**中央財(cái)政傾斜**：2025年中西部城市更新補(bǔ)助資金占比提升至70%（2024年為60%）；

-**跨區(qū)域資金調(diào)劑**：建立“東部對(duì)口支援西部”機(jī)制，如2024年江蘇省向貴州省提供20億元資金支持；

-**人才技術(shù)輸出**：組織東部城市專家團(tuán)隊(duì)赴西部指導(dǎo)項(xiàng)目規(guī)劃（2024年累計(jì)培訓(xùn)5000人次）。

####6.3.2城市群協(xié)同機(jī)制

-**長三角資金池**：2024年設(shè)立總規(guī)模500億元的區(qū)域更新基金，實(shí)現(xiàn)跨市項(xiàng)目資金調(diào)劑；

-**粵港澳跨境融資**：允許港澳資金參與大灣區(qū)更新項(xiàng)目，享受國民待遇（2024年吸引香港投資超100億元）；

-**京津冀協(xié)同規(guī)劃**：統(tǒng)一項(xiàng)目庫標(biāo)準(zhǔn)，避免重復(fù)建設(shè)（2024年節(jié)省資金15億元）。

####6.3.3特殊類型城市幫扶

-**資源枯竭型城市**：設(shè)立轉(zhuǎn)型更新專項(xiàng)基金（2025年規(guī)模100億元），重點(diǎn)支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造；

-**邊境城市**：給予土地出讓金全額返還（2024年內(nèi)蒙古滿洲里市實(shí)踐，吸引社會(huì)資本30億元）；

-**革命老區(qū)**：紅色文化保護(hù)項(xiàng)目享受“三免三減半”稅收優(yōu)惠（2024年江西瑞金案例）。

###6.4監(jiān)督評(píng)估與動(dòng)態(tài)優(yōu)化

####6.4.1政策效果評(píng)估體系

建立“三維評(píng)估”指標(biāo)體系：

-**資金效率維度**：財(cái)政資金撬動(dòng)比（2024年達(dá)1:4.5，即1元財(cái)政資金帶動(dòng)4.5元社會(huì)資本）；

-**社會(huì)效益維度**：居民滿意度（2024年老舊小區(qū)改造滿意度達(dá)85%）；

-**風(fēng)險(xiǎn)防控維度**：資金閑置率（2024年降至5%以下）。

####6.4.2動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

-**年度政策修訂**：每年根據(jù)評(píng)估結(jié)果優(yōu)化政策工具，如2025年將REITs發(fā)行門檻從“項(xiàng)目運(yùn)營滿3年”放寬至“滿2年”；

-**試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推廣**：對(duì)成功模式（如深圳“工改工”基金）納入國家層面政策包；

-**退出機(jī)制設(shè)計(jì)**：對(duì)低效政策實(shí)施“日落條款”（如2024年廢止3項(xiàng)過時(shí)補(bǔ)貼政策）。

####6.4.3社會(huì)監(jiān)督與公眾參與

-**陽光資金平臺(tái)**：2024年深圳試點(diǎn)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資金流向全公開，居民掃碼可查項(xiàng)目進(jìn)度；

-**第三方評(píng)估**：委托高校、智庫開展獨(dú)立評(píng)估（2024年發(fā)布《城市更新資金白皮書》）；

-**居民議事會(huì)**：改造方案需經(jīng)2/3以上業(yè)主同意方可實(shí)施（2024年成都試點(diǎn)項(xiàng)目通過率提升40%）。

###6.5政策落地保障措施

####6.5.1能力建設(shè)與培訓(xùn)

-**地方政府培訓(xùn)**：2025年計(jì)劃舉辦100期專題培訓(xùn)班，覆蓋全國300個(gè)地級(jí)市；

-**專業(yè)人才認(rèn)證**：設(shè)立“城市更新資金管理師”職業(yè)資格（2024年首批認(rèn)證500人）；

-**案例庫建設(shè)**：匯編《城市更新資金籌措100例》（2024年發(fā)布電子版）。

####6.5.2技術(shù)支撐體系

-**數(shù)字化監(jiān)管平臺(tái)**：2025年建成全國統(tǒng)一的“城市更新資金云平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”；

-**大數(shù)據(jù)分析預(yù)警**：通過AI算法監(jiān)測財(cái)政壓力、金融風(fēng)險(xiǎn)（2024年深圳試點(diǎn)提前預(yù)警12個(gè)項(xiàng)目延期風(fēng)險(xiǎn)）；

-**區(qū)塊鏈存證**：資金使用全程上鏈，確?？勺匪荩?024年杭州試點(diǎn)項(xiàng)目資金撥付效率提升50%）。

####6.5.3國際經(jīng)驗(yàn)本土化

-**新加坡“組屋更新基金”模式借鑒**：政府注資60%、居民繳存30%、商業(yè)保險(xiǎn)10%（2024年廣州試點(diǎn)）；

-**德國“城市更新銀行”經(jīng)驗(yàn)**：提供低息貸款（利率2%-3%）和擔(dān)保服務(wù)（2025年擬在上海試點(diǎn)）；

-**日本“都市再生機(jī)構(gòu)”模式**：專業(yè)化運(yùn)營與市場化融資結(jié)合（2024年與北京合作保障房更新項(xiàng)目）。

###6.6政策實(shí)施預(yù)期成效

通過上述政策支持體系，預(yù)計(jì)2025年將實(shí)現(xiàn)三大突破：

1.**資金規(guī)模擴(kuò)大**：社會(huì)資本參與率提升至45%，總資金規(guī)模突破5萬億元；

2.**區(qū)域差距縮小**：中西部項(xiàng)目落地速度提升30%，東部中西部資金需求比從9:1降至7:3；

3.**風(fēng)險(xiǎn)有效管控**：資金閑置率降至3%以下，社會(huì)矛盾事件減少50%。

政策體系的系統(tǒng)化設(shè)計(jì)，將為城市更新從“政府主導(dǎo)”向“多元共治”轉(zhuǎn)型提供堅(jiān)實(shí)保障，最終實(shí)現(xiàn)城市功能提升、民生改善與可持續(xù)發(fā)展的多重目標(biāo)。

七、城市更新改造資金籌措計(jì)劃實(shí)施路徑與保障措施

城市更新改造資金籌措計(jì)劃的落地實(shí)施，需建立科學(xué)有序的推進(jìn)機(jī)制與系統(tǒng)完備的保障體系。本章基于前文對(duì)資金需求、籌措現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)防控及政策支持的綜合分析，結(jié)合2024-2025年實(shí)踐探索，提出分階段實(shí)施路徑、責(zé)任分工方案及長效保障措施，確保多元資金高效協(xié)同，推動(dòng)城市更新目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

###7.1分階段實(shí)施路徑設(shè)計(jì)

####7.1.12024年基礎(chǔ)夯實(shí)階段

**重點(diǎn)任務(wù)**：完成存量項(xiàng)目資金缺口填補(bǔ)，創(chuàng)新試點(diǎn)模式。

-**財(cái)政資金精準(zhǔn)投放**：中央財(cái)政安排2500億元專項(xiàng)補(bǔ)助，重點(diǎn)支持中西部16.6萬個(gè)老舊小區(qū)改造；地方財(cái)政配套資金到位率提升至85%，建立“資金撥付進(jìn)度與項(xiàng)目進(jìn)度掛鉤”機(jī)制（如2024年杭州試點(diǎn)項(xiàng)目資金撥付周期縮短至45天）。

-**金融工具試點(diǎn)突破**：發(fā)行3單城市更新REITs（上海張江、深圳南山、北京中關(guān)村），募集資金210億元；推廣“綠色債券+轉(zhuǎn)型金融”組合，發(fā)行規(guī)模不低于1200億元。

-**社會(huì)資本激活**：在10個(gè)重點(diǎn)城市推廣“工改工”基金模式，撬動(dòng)社會(huì)資本200億元；老舊小區(qū)加裝電梯項(xiàng)目推行“政府補(bǔ)貼40%+居民分?jǐn)?0%+企業(yè)運(yùn)維20%”模式，落地率提升至65%。

####7.1.22025年全面推廣階段

**重點(diǎn)任務(wù)**：構(gòu)建多元化籌措體系，實(shí)現(xiàn)資金供需動(dòng)態(tài)平衡。

-**國家級(jí)基金設(shè)立**：聯(lián)合社保基金、保險(xiǎn)資金設(shè)立2000億元城市更新母基金，通過“母基金+子基金”撬動(dòng)社會(huì)資本1萬億元，重點(diǎn)覆蓋歷史街區(qū)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級(jí)領(lǐng)域。

-**REITs深度擴(kuò)容**：新增10單城市更新REITs，覆蓋歷史風(fēng)貌、公共服務(wù)等多元類型，目標(biāo)募集資金500億元；試點(diǎn)“公募REITs+私募基金”雙軌模式，降低社會(huì)資本參與門檻。

-**區(qū)域協(xié)同深化**：在長三角、粵港澳等區(qū)域推廣“城市更新資金池”，實(shí)現(xiàn)跨市資金調(diào)劑500億元；中西部城市建立“對(duì)口支援”機(jī)制，東部地區(qū)提供資金、技術(shù)雙支持。

####7.1.3長期動(dòng)態(tài)優(yōu)化階段（2026年及以后）

**重點(diǎn)任務(wù)**：形成“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”長效機(jī)制。

-**財(cái)政角色轉(zhuǎn)型**：中央財(cái)政補(bǔ)助資金占比降至15%，重點(diǎn)投向公益性項(xiàng)目；地方財(cái)政通過“土地出讓金分期返還+稅收增量反哺”實(shí)現(xiàn)資金自平衡。

-**金融產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化**：制定《城市更新金融產(chǎn)品指引》，規(guī)范REITs、PPP等操作流程；建立“更新項(xiàng)目收益共享平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)資金跨區(qū)域、跨周期調(diào)劑。

-**居民深度參與**：推廣“社區(qū)更新眾籌”模式，居民自籌資金占比提升至10%；建立“更新項(xiàng)目收益分紅”機(jī)制，如電梯廣告收益的30%返還居民。

###7.2責(zé)任主體分工與協(xié)同機(jī)制

####7.2.1政府部門職責(zé)明確

-**中央政府**：制定全國性規(guī)劃與政策框架（如2025年《城市更新資金籌措指導(dǎo)意見》），統(tǒng)籌轉(zhuǎn)移支付資金分配；建立跨部門聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決重大問題。

-**省級(jí)政府**：編制省級(jí)更新資金規(guī)劃，設(shè)立區(qū)域協(xié)同基金（如2024年長三角500億元資金池）；監(jiān)督市縣資金使用效率，開展年度績效評(píng)估。

-**市縣政府**：作為實(shí)施主體，負(fù)責(zé)項(xiàng)目庫建設(shè)、土地供應(yīng)、資金監(jiān)管；推行“一項(xiàng)目一專班”機(jī)制，如2024年深圳成立由副市長牽頭的城市更新資金協(xié)調(diào)小組。

####7.2.2市場主體參與路徑

-**金融機(jī)構(gòu)**：開發(fā)定制化產(chǎn)品，如國開行推出“更新改造專項(xiàng)再貸款”（利率下浮30個(gè)基點(diǎn)）；保險(xiǎn)公司開發(fā)“租金履約保險(xiǎn)”“項(xiàng)目延期險(xiǎn)”，降低投資風(fēng)險(xiǎn)。

-**社會(huì)資本**：通過PPP模式參與經(jīng)營性項(xiàng)目（如成都“東郊記憶”項(xiàng)目社會(huì)資本占比70%）；設(shè)立城市更新產(chǎn)業(yè)基金，重點(diǎn)投資產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造（如深圳“百億基金”年化收益率達(dá)6.5%）。

-**居民與社區(qū)**：通過“議事會(huì)”參與決策（2024年成都覆蓋80%老舊小區(qū)），預(yù)繳物業(yè)費(fèi)或認(rèn)領(lǐng)公共服務(wù)設(shè)施參與微更新（廣州試點(diǎn)眾籌平臺(tái)吸引居民投資5億元）。

####7.2.3第三方機(jī)構(gòu)支撐

-**專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)**：提供項(xiàng)目策劃、財(cái)務(wù)測算服務(wù)（如2024年上海某項(xiàng)目通過專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)“REITs+信托”組合方案，融資成本降低1.5個(gè)百分點(diǎn)）。

-**評(píng)估與審計(jì)機(jī)構(gòu)**：開展資金使用績效審計(jì)（2024年審計(jì)署抽查發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用資金比例降至8%），建立“資金健康度”評(píng)估體系（財(cái)政壓力、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)滿意度三維指標(biāo)）。

-**技術(shù)平臺(tái)服務(wù)