政府與非政府組織關系研究摘要隨著改革開放政策的進行，我國社會組織結(jié)構發(fā)生了巨大的變化，形成了政府，企業(yè)和非政府組織這三大社會部門。非政府組織的兩面性與工具性不容忽視。目前我國已進入改革發(fā)展的關鍵時期，應因勢利導，趨利避害，加強對非政府組織的管理和利用，使其在構建和諧社會、促進發(fā)展中發(fā)揮積極作用。而我國非政府組織也出現(xiàn)了“爆發(fā)式”的增長，數(shù)量，種類不斷增加，規(guī)模不斷擴大，組織的獨立性明顯增強，合法性日益得到確認承擔起了越來越多的社會責任和功能。雖然非政府組織的發(fā)展取得了良好成效，但在非政府組織仍然存在一些問題。本文從我國非政府組織的現(xiàn)狀入手，分析了我國政府與非政府組織關系存在的問題及其存在問題的原因，并提出了相關的對策。關鍵字：政府；非政府組織；對策

前言一、導言（一）研究背景全球化、信息化和市場化的縱深推進，使我國進入了社會結(jié)構的裂變期：傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟、社會由領域合一走向領域分離，現(xiàn)代社會的開放、異質(zhì)、多元、分層性特征日趨明朗。這些結(jié)構性的變化，無疑對社會管理提出了新的更高的要求。我國傳統(tǒng)的以政企不分、政社不分、政事不分為特征的社會管理體制和“政府一單位一個人”垂直統(tǒng)一單線性的管理模式必然遭遇“窮途末路”的命運。近年來，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和市場體制的完善，非政府組織悄然崛起，以其自身的特質(zhì)和優(yōu)勢填補了正日益擴大的由政府和市場組織（企業(yè)）讓位的社會管理真空。在我國現(xiàn)階段，相對于國外的情況而言，無論對非政府組織的認識還是非政府組織自身的發(fā)展尚處在低水平的起步階段。因此，在理論上深化對非政府組織的認識，進一步確立非政府組織的社會管理地位，進而構建其發(fā)展模式，這是社會管理實踐發(fā)展的需要，也是時代賦予的使命。從性質(zhì)上分析，非政府組織是緣其某方面的共同旨趣和特質(zhì)而自愿結(jié)成的團體，它比政府和企業(yè)更便于反映和表達同類社會組織成員的共同問題，以實現(xiàn)在正式的科層組織中難以企及的目標；同時，它更是一種自律組織，以社群利益為導向，發(fā)掘、整合分散的社會資源，主動參與社會事務，在政府、企業(yè)、社會之間發(fā)揮著溝通、協(xié)調(diào)等橋梁和紐帶作用，從而使多樣性的利益訴求得到及時回應有了更多的制度渠道和組織依托，這自然為緩解諸多的社會矛盾、建構和維護現(xiàn)代社會秩序提供了現(xiàn)實基礎。因為利益矛盾才是各種社會矛盾的焦點，只有切實滿足了人們的利益要求，社會穩(wěn)定才能得到保障。（二）研究目的和意義政府與非政府組織共同努力，建立一種制度化的溝通渠道和交流機制，提高非政府組織對政府的參與程度和有效影響力。共同采取措施，加強非政府組織的能力建設，以便其能夠提供優(yōu)質(zhì)服務，推廣項目成果，增加籌資能力和渠道，提高資金使用和項目實施的信用程度。面臨非政府組織如此蓬勃發(fā)展的形勢，政府組織與非政府組織必須尋求好平衡點穩(wěn)步發(fā)展。二者肩負著共同的使命，即改善社會福利、促進發(fā)展以及推動實現(xiàn)社會和諧。這兩者在實現(xiàn)目標的過程中，都有各自的強項和弱項，所以兩者在資源分配上若能尋找到一個平衡點，才能夠顯著優(yōu)化效能。對于非政府組織大發(fā)展給中國帶來的挑戰(zhàn)，中國政府應努力調(diào)動一切積極因素，妥善處理消極因素，化消極因素為積極因素，引導非政府組織在中國經(jīng)濟建設和社會穩(wěn)定方面發(fā)揮積極作用，走向真正的長治久安與民族復興。（三）本文的研究內(nèi)容與研究方法1、研究內(nèi)容本文以對中國非政府組織關系發(fā)展的現(xiàn)狀為基礎進行分析，并分析了現(xiàn)階段政府和非政府組織關系存在的一些問題及其存在問題的原因，并提出了相關建議來建立和完善我國的非政府組織。2、研究方法本文通過查閱國內(nèi)外相關文獻，了解政府與非政府組織關系問題的研究動態(tài)。另外對現(xiàn)階段政府與非政府組織關系存在的問題采用抓住主要矛盾進行詳細分析，從而得出相應對策建議。非政府組織的定義及發(fā)展現(xiàn)狀（一）非政府組織的定義非政府組織,英文Non-governmentalOrganization,簡稱NGO，對于非政府組織的定義，學術界還沒有十分準確的結(jié)論，一般認為非政府組織是指那些具有公益性、自治性、志愿性、非營利性、合法性、非政黨性等特征以及社會服務、溝通協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等基本功能的社會組織。它又被稱作“第三部門”、“非營利部門”、“利他部門”。在中國，廣義上的非政府組織包括基層群眾性自治組織、各種形式的農(nóng)民專業(yè)合作社、轉(zhuǎn)型中的事業(yè)單位、不登記和免登記的社會團體、單位內(nèi)部活動組織、未獲得登記或以其他形式登記的草根民間組織以及由民政部民間組織管理局負責登記管理的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。（二）中國非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀在中國，隨著改革開放以來政策環(huán)境逐漸寬松，國際化水平不斷提高，原來的“全能國家”體制被打破，社會多元力量不斷生成并開始推動經(jīng)濟社會的發(fā)展。在這樣的大背景下，中國非政府組織不斷涌現(xiàn)。尤其是90年代以來，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制的影響下，非政府組織大量涌現(xiàn)。1998年新修訂的《社團登記管理條例》實施以后，民政部門對非政府組織進行了一次大規(guī)模的清理整頓工作，到1998年底，全國社會團體數(shù)量由1996年前的20萬個減至16.5萬個。這次整頓雖然是非政府組織的數(shù)量減少，但是也提高了非政府組織的質(zhì)量，一些宗旨類似的組織在合并后實力也得到提高。有數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，在民政部門登記的非政府組織共有42.47萬個。其中，社會團體23.5萬個（中央級社團1873個，省級社團22963個）；民辦非企業(yè)單位18.8萬個（中央級單位24個，省級單位4868個）；基金會1780個(中央級基金會84個)。這些非政府組織的活動范圍也越來越廣，包括教育、衛(wèi)生、扶貧、幫助弱勢群體（農(nóng)民工、婦女兒童等）等各個領域?？梢哉f，這些非政府組織取得如此發(fā)展，與自身的努力有極大的關系，但是相關部門的支持也是一個重要原因。此外，社會力量的重視也是非政府組織發(fā)展的重要原因，甚至可以說這是非政府組織發(fā)展的根本原因。一方面，社會公眾的認識程度提高，這就為非政府組織開展活動提供了良好的社會環(huán)境，只有民眾的支持才能使非政府組織真正開展切實有效的活動；另一方面，社會公眾的支持，為非政府組織募集資金和招收志愿者提供了方便。三、我國政府與非政府組織關系存在的問題改革開放以來，政府職能從行政管理向公共管理的轉(zhuǎn)變推進了我國非政府組織的興起和發(fā)展。不管是從規(guī)模上，還是從功能和作用上我國非政府組織都取得了較大的提升。我國非政府組織在發(fā)展過程中主要存在著的問題：（一）非政府組織與政府組織的界限不明確，導致政社不分我國非政府組織的成熟度總起來說比較差，還不能完全擺脫對政府行政機關的依附，“官辦”色彩太濃，許多屬于公民社會范疇的事情都發(fā)生了錯位，被納入了政治生活范圍。尤其是有些公民社會的活動仍然被政府及其派生機構所動員、管轄或牽制。（二）政府對非政府組織管得過多，統(tǒng)得過死“自治性”是非政府組織發(fā)揮作用的一個基本前提。在非政府組織與政府的互動關系上，非政府組織的自主性更多地體現(xiàn)為非政府組織的非政府性或民間性。但目前我國政府對非政府組織管制太多，嚴重影響了非政府組織的自治性。例如，進人限制：在現(xiàn)有的正式制度架構內(nèi)，政府對非政府組織的成立實行了非常嚴格的進入限制政策。數(shù)量上，實行總量控制，嚴格限制非政府組織的發(fā)展數(shù)量?！渡鐖F登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》作出了同類限制的規(guī)定，即在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體和民辦非企業(yè)單位，各級登記機關作出沒有必要成立的判斷時，可不予批準登記。另外在涉及會員人數(shù)、財產(chǎn)數(shù)額、辦公場所或固定住所、從業(yè)人員以及冠名問題等具體問題上都有相應的限制性條件，這些規(guī)定使得非政府組織都傾向于尋找行政部門進行“掛靠”而獲得相應的資格，非政府組織的“自治性”受到了嚴重的影響。四、政府與非政府組織關系之間存在問題的原因分析（一）歷史原因美國是世界上NGO發(fā)展最好的國家之一。美國人認為志愿組織的存在是實現(xiàn)民主的重要保證，而國家力量的過度介入則會損害個人自由，于是他們以憲法的形式賦予了非政府組織較大的行動權利，從而形成了一個不受國家力量控制的廣闊的社會領域，這是非政府組織繁榮的社會基礎。究其根源，西方自古存在著限制政府權力、保障個人自由的政治文化傳統(tǒng)是其重要原因。與西方不同的是，我國國家與社會關系具有國家權力對社會進行滲透與控制的特點。我國幾千年來實行的是中央集權的國家體制，在我國社會的歷史傳統(tǒng)中，社會生活的各個方面都受到統(tǒng)治者的嚴密控制，社會組織的發(fā)育本身就很不充分，人們的獨立自主意識也很弱。這一歷史傳統(tǒng)很大程度上影響著現(xiàn)有的制度架構，使得在非政府組織與政府的互動過程中，二者處于明顯的權力不對等地位，政府往往通過壟斷性的制定規(guī)則，單方面決定非政府組織的生存空間與行動權利，影響非政府組織的自主發(fā)展。非政府組織也不得不依靠政府來獲得政治合法性，處于一個半民半官的尷尬地位。（二）非政府組織管理的法制化程度低雖然總的來說，我國非政府組織管理法律體系的建設已取得可喜的成就，但是法制化建設任務仍十分艱巨。這表現(xiàn)在：一方面，立法工作滯后于民間組織的發(fā)展，有關民間組織的法規(guī)還不完善、還存在不少問題。另一方面，我國非政府組織立法的層次和質(zhì)量不高，一些具有法律效力的條例的內(nèi)容側(cè)重于登記程序，不僅與其他法規(guī)銜接差，而且在具體問題上也缺乏可操作性。更為重要的是，我們還沒有真正完整的非政府組織管理法律文本，有關的非政府組織登記管理條例實際上都稱不上是完整的非政府組織法。此外，對于不同類型的非政府組織，我們目前則缺乏這方面的配套法規(guī)。這些情況說明，我國非政府組織管理的法制化程度還相當?shù)?，跟發(fā)達國家嚴密的非政府組織法律體系相比，差距還相當遠。因此，嚴格地說，社會“中介組織在社會上的地位和作用缺乏明確法律規(guī)定，還沒有得到社會的認同”。（三）非政府組織的公民基礎薄弱在計劃經(jīng)濟條件下，非政府組織被完全行政化為政府或半政府性質(zhì)。所以，公民的非政府組織意識并不是十分強烈，對非政府組織缺乏足夠的認識。以志愿者隊伍為例，我國除了國營企事業(yè)單位和居委會發(fā)起的組織之外，幾乎沒有真正的完全民間化的志愿者隊伍。計劃經(jīng)濟所造成的“單位人”現(xiàn)象，至今仍存在。例如，公民慈善募捐大都還是單位工會、團委和居委會進行組織。而非國營企事業(yè)單位往往不注重組織員工參與公民社會的活動，所以這些單位的員工甚至完全遠離公民社會的公益事務。農(nóng)村小區(qū)在團委和村民委員會工作比較薄弱的情況下甚至根本不存在公民社會的影子，非政府組織在那里成了空白。改善我國政府與非政府組織關系的建議（一）完善我國關于非政府組織的法律體系從2O世紀80年代末期，我國加緊了NGO方面的法制建設，一系列的非政府組織法規(guī)相應建立起來。例如，1988年頒布實施了《基金會管理辦法》，1989年頒布了《社會團體登記管理條例》、《外國商會管理暫行規(guī)定》。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和形勢的變化，我國又相繼頒布實施了新修訂的《社會團體登記管理條例》(1998年)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998年)、《公益事業(yè)捐贈法》(1999年)。但是，隨著經(jīng)濟及社會的進步，這些法律法規(guī)逐漸不適應非政府組織的發(fā)展要求，這就要求我們抓緊對非政府組織法律體系的建設，早日出臺更能符合目前非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀的法律法規(guī)，給予非政府組織一個有序的發(fā)展環(huán)境，促進非政府組織的健康發(fā)展。（二）政府應當放權社會，給予非政府組織更大的發(fā)展空間我國由于特殊的政治體制，加上一些非政府組織所造成的不好的社會影響(例如，法輪功組織及東突組織等)，使得我國政府對非政府組織一直是一種矛盾的態(tài)度：既希望非政府組織能幫助政府承擔更多的社會事務，又害怕非政府組織的發(fā)展超出政府的控制范圍，從而產(chǎn)生嚴重的社會問題。但我們的觀點認為，非政府組織確實存在著良莠不齊的現(xiàn)象，但政府絕不能因噎廢食，因為害怕一小部分非政府組織的違規(guī)活動就限制大部分非政府組織的正常行為。在政府進行宏觀控制，非政府組織活動不違背基本原則的前提下給予民間組織更大的活動空間，我國非政府組織才能正常發(fā)展，才能更好地承擔起自身的相應責任，成為政府部門的輔助力量。（三）非政府組織應完善其內(nèi)部管理，更好地承擔起自身的社會責任目前，我國實際社會生活中存在的非政府組織內(nèi)部管理十分混亂，有許多是名存實亡的，所以，要真正改善非政府組織與政府的關系，除了政府部門的努力外，非政府組織也應該反省自己，理順自身內(nèi)部管理關系，積極參與并承擔社會事務，體現(xiàn)自身的社會價值，得到更多的社會認同。這樣，政府才會真正把非政府組織作為自身職能的補充，給予非政府組織更大的發(fā)展空間。六、總結(jié)政府與非政府組織之間的關系應該既不是純粹的競爭和沖突關系，也不是單純的合作伙伴關系。而是一種復雜而微妙的關系，是指政府與非政府組織之間的組織上相互獨立，職能上相互協(xié)作，相互補充，彼此監(jiān)督，相互影響，相互依存，相互促進的關系。從宏觀方面來看，政府與非政府組織的關系體現(xiàn)為政府改革對政府組織的興起與發(fā)展起到了重要的推動作用，而非政府組織的發(fā)展也在一定程度上支持了政府改革的深入進行。從微觀方面來看，政府與非政府組織的互動關系體現(xiàn)為政府對非政府組織的管理與扶持以及非政府組