株洲市河長制治理效能的現(xiàn)狀調(diào)研分析報告目錄TOC\o"1-3"\h\u26463株洲市河長制治理效能的現(xiàn)狀調(diào)研分析報告 129071.1網(wǎng)絡(luò)治理理論視角下株洲市河長制治理的現(xiàn)狀 2155241.1.1株洲市河長制網(wǎng)絡(luò)中“一核多元”的治理主體 2273921.1.2株洲市河長制網(wǎng)絡(luò)中合作共治的治理結(jié)構(gòu) 529331.1.3株洲市河長制網(wǎng)絡(luò)中協(xié)商互信的治理機(jī)制 743231.2網(wǎng)絡(luò)治理理論視角下株洲市河長制的初步治理成效 9204501.2.1解決了權(quán)威缺失問題 9230361.2.2明晰了治理責(zé)任歸屬 1019471.2.3實現(xiàn)了“縱向—橫向”協(xié)作 10當(dāng)前我國的河長制經(jīng)過幾年時間的實踐完善和政策創(chuàng)新，已經(jīng)初步顯現(xiàn)了治理效能，同時在運用網(wǎng)絡(luò)治理理論對其進(jìn)行審視，可以發(fā)現(xiàn)，在全國各地的河長制工作中，已經(jīng)出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)治理理論所倡導(dǎo)的關(guān)鍵要素。縱覽全國各地的河長制工作，可以注意到株洲市的河長制政策創(chuàng)新成果顯著，多次被水利部作為先進(jìn)經(jīng)驗進(jìn)行介紹推廣，株洲市政府經(jīng)過幾年的治理，湘江水質(zhì)穩(wěn)定保持在II類，該市地表水體水質(zhì)優(yōu)于III類標(biāo)準(zhǔn)，飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%根據(jù)《湖南統(tǒng)計年鑒》記載得出.根據(jù)《湖南統(tǒng)計年鑒》記載得出.1.1網(wǎng)絡(luò)治理理論視角下株洲市河長制治理的現(xiàn)狀1.1.1株洲市河長制網(wǎng)絡(luò)中“一核多元”的治理主體河長制具體是將處于治河工作任務(wù)分配的職位上的人們的職責(zé)進(jìn)行劃分、通過層級限制進(jìn)而對河流的生態(tài)宜居宜業(yè)性進(jìn)行管控和治理，主要是實現(xiàn)清晰化和信息化。其中河長制組織結(jié)構(gòu)是體系的官方主體與非正式參與主體兩個大部分,其中官方參與主體為重點,有各級河長、河長制辦公室、河長制委員會等非正式參與主體三類。與其他省份和地區(qū)不同的是,2019年7月,株洲市委、市人民政府將株洲市兩型辦、市河長辦、市創(chuàng)建辦與株洲市湘江辦合而為一,整合成立為株洲市生態(tài)與文明建設(shè)服務(wù)中心,作為株洲市政府一級社會階層綜合業(yè)務(wù)單位，全面接受長河水系建設(shè)工作，為進(jìn)一步加強(qiáng)長河水系做出了協(xié)調(diào)。1、官方治理主體當(dāng)前的行政管理體系中官方是進(jìn)行治河任務(wù)的核心所在,是行政體系內(nèi)的各方參與成員。從株洲市的角度來說,主要是各級河長及其辦公室以及其他統(tǒng)籌協(xié)調(diào)委員。核心組織:各級河長。市級總代理河長由省級市長親自提名擔(dān)任,市級市政副總代理河長由中共市委專職黨組書記、市政府第一常務(wù)副省級市長和其他負(fù)責(zé)分管所轄城市市政水利建設(shè)相關(guān)工作的副省級市長親自提名擔(dān)任。湘江、沫江、漾江被直接納入了市級水道河長制的溝通管理任務(wù)范圍,市級水道河長分別由各縣的副總管級河長直接兼任;每條市級河道分別明確一個市直職能部門負(fù)責(zé)進(jìn)行溝通聯(lián)系指導(dǎo)協(xié)調(diào)溝通工作,負(fù)責(zé)市級溝通聯(lián)系協(xié)調(diào);目前湘江、沫江、漾江河道流經(jīng)的各個縣城、鄉(xiāng)(鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道)和縣黨(機(jī)關(guān)工)委、政府(縣長辦公室)等各個地方均以黨(政府職能部門)為主要責(zé)任人和承包商,其中黨政主要部門領(lǐng)導(dǎo)人員也可以直接擔(dān)任縣級、鄉(xiāng)級河長并對下一級河長進(jìn)行監(jiān)督。其他縣級城市或周邊地區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包括街道)的行政河道被直接納入了實行河長制監(jiān)督管理的職務(wù)范圍,全市各類淡水湖泊及大、中、小型水庫蓄洪池中的水庫擔(dān)任河長,由省級防汛抗旱行政部門責(zé)任人親自提名兼任?？偤娱L、副總指揮河長分別專職負(fù)責(zé)統(tǒng)籌組織和協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)域國家及其行政區(qū)域地方自治區(qū)域內(nèi)的江湖河長管理制度落實工作,承擔(dān)著江河總督導(dǎo)、總指揮調(diào)度的重要職責(zé),統(tǒng)籌組織處置和協(xié)調(diào)解決我國河湖生態(tài)保護(hù)與江河管理這一過程工作中的重大困難事項。各級行政河長必須特別是負(fù)責(zé)全州及其所轄市和地區(qū)對于長江河湖的規(guī)劃保護(hù)和監(jiān)督管理工作的第一人和責(zé)任人。市級責(zé)任河長部門負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全市相應(yīng)的流域河湖生態(tài)保護(hù)與規(guī)劃管理,督促指導(dǎo)下級責(zé)任河長及市直各級有關(guān)行政部門遵紀(jì)依規(guī)依法履行職責(zé)。縣級以上河長政府負(fù)責(zé)組織指揮和指導(dǎo)組織對本級所轄流域河湖的綜合管理與環(huán)境保護(hù),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)做好流域水資源綜合利用與環(huán)境保護(hù)、水域沿途及河岸線綜合管理、水污染災(zāi)害預(yù)控與綜合防治、水環(huán)境污染整體綜合治理、水資源生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)及流域河湖清潔等各個方面的水利工作,協(xié)調(diào)和組織解決本級實際工作存在的水利問題,督促指導(dǎo)下級行政河長及縣級以上水利行政責(zé)任追究機(jī)構(gòu)嚴(yán)格落實管理職責(zé)。鄉(xiāng)級行政河長的具體職責(zé)從每個縣市級和地區(qū)開始給予明確規(guī)定。協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組:組成國務(wù)院河長制委員會和國家河長制督辦。市委、市人民政府去年共同批準(zhǔn)建設(shè)省委市政府河長制建設(shè)工作委員會,由全市總河長、副主席和代河長、河長及其他工作委員共同負(fù)責(zé)組成,委員會主要職能是專門負(fù)責(zé)組織研究擬定制訂全市有關(guān)的管理制度和實施方案,審核本地區(qū)年度的財政工作發(fā)展計劃,組織協(xié)調(diào)統(tǒng)籌輔助協(xié)調(diào)全市有關(guān)部門綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作規(guī)劃和其他相關(guān)部門專業(yè)綜合發(fā)展工作規(guī)劃的研究制訂與實施執(zhí)行,統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)協(xié)助解決協(xié)同處理各個部門之間、各個省和地區(qū)之間的矛盾。湖泊保護(hù)管理工作中的各項重點工作事項,組織制定實施鹽湖綜合效益評價指標(biāo)考核。市河長制改革委員會主任辦公室(以下具體簡稱前身為鄭州市城區(qū)河管局長辦)總部位于每個城市城區(qū)水務(wù)局,辦公室的工作主任由每個城市城區(qū)水務(wù)局的副局長親自提名擔(dān)任。河長辦主要職能是專門負(fù)責(zé)通過組織協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排、調(diào)度工作監(jiān)督、檢察結(jié)果考核等檢查河長制長線執(zhí)行的相關(guān)具體情況;負(fù)責(zé)做好有關(guān)河長制長線上傳信息下達(dá)的相關(guān)工作,指導(dǎo)其會同所屬部門下級的相關(guān)河長制執(zhí)行辦公室專門繼續(xù)組織開展相關(guān)工作;同時當(dāng)河管制長線工作發(fā)生重要人員結(jié)構(gòu)改變時,公布調(diào)整名單。職能組織:委員會各成員單位。市河長制委員會成員由市創(chuàng)建辦(市湘江辦)、市發(fā)展和改革委員會，市經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)委員會，市公安局，市財政局，市國土資源局，市環(huán)境保護(hù)局，市住房和發(fā)展局，市城市管理局，市交通局，市農(nóng)業(yè)委員會，市政水務(wù)局，市政林業(yè)局，市政文化，旅游和僑務(wù)局，市政衛(wèi)生和計劃生育委員會，市政工商局，市政旅游和外事局、市畜牧局等單位主要負(fù)責(zé)人和縣市區(qū)總河長組成。根據(jù)各項工作的職能,各司其責(zé),密切配合,協(xié)同開展河長制的實施。2、非官方治理主體在行政系統(tǒng)參與者之外,多元非官方力量也是當(dāng)前株洲市河長制實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理的關(guān)鍵。涵蓋了公眾、非營利組織、市場主體這3類。而株洲市的民間河長體系幫助這三類主體加入到河流治理中來。按照株洲市行政區(qū)域分別下設(shè)10個社會大隊,大隊下根據(jù)具體工作要求分別設(shè)立社會中隊,在株洲市各城區(qū)普通市民、農(nóng)村村民、政協(xié)委員、人大代表、企事業(yè)單位全體員工、學(xué)校教師和大學(xué)生中招募熱心環(huán)保和公益事業(yè)的社會志愿者共同擔(dān)任社會民間河長,形成四級河長制度為管理主體,市民和社會參與相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)化管理新格局,建立株洲市河長制社會監(jiān)督服務(wù)體系。株洲市民間河長志愿者服務(wù)工作的范圍主要包括,在株洲市的行政轄區(qū)內(nèi)組織和開展河湖環(huán)境保護(hù)的宣傳,河長制知識的普及、河長制等公益性活動,倡導(dǎo)河湖生態(tài)環(huán)境文明觀，促進(jìn)公民們在日常生活中愛河護(hù)河,監(jiān)督和舉報破壞河湖生態(tài)等違法行為,協(xié)助相關(guān)部門進(jìn)行執(zhí)法。（如下圖1.1所示）圖1.1：株洲市民間河長工作機(jī)制注：資料來自于《株洲市民間河長辦工作實施方案》。“政府部門的介入使得公眾參與更加有序,也能夠進(jìn)一步調(diào)動公眾參加河流治理的積極性。政府在扶持民間河長協(xié)會成長的過程中,給予一定的政策,比如財政撥款,讓協(xié)會先發(fā)展,后續(xù)需求再來慢慢挖掘。民間河長辦初期通過招募志愿者、介紹政策以及發(fā)展規(guī)劃、建立專屬信息平臺,起到了牽頭作用,后期協(xié)會承接,再通過組織巡河、調(diào)研、公益活動,一方面起到宣傳推廣作用,一方面助推實現(xiàn)全民治水?！保ū辉L問對象：株洲市民間河長辦工作人員漆某，2020年9月17日）一核多元是網(wǎng)絡(luò)化最重視的一個理念，作為整個網(wǎng)絡(luò)中心的官方需要發(fā)揮總指揮地位,不意味著全部承擔(dān),是指制定之后的工作如何開展的展望、組織各個其他的成員具體實施、幫助政策落地等職能。不斷加入許多其他的網(wǎng)絡(luò)中的成員致使治理體系中的權(quán)力沒有那么集中,成員包括公眾、公益志愿者等等。在最開始的籌劃工作結(jié)束后,隨后的展示普及、考察真實需要、吸納資源都交給協(xié)會,實現(xiàn)深度創(chuàng)新,推進(jìn)長期穩(wěn)定的發(fā)展。在這其中各個成員都充分發(fā)揮了各自長處,很大程度上改進(jìn)了單一供給機(jī)制的弊端,吸引了更多的非官方成員共同參與。1.1.2株洲市河長制網(wǎng)絡(luò)中合作共治的治理結(jié)構(gòu)株洲市的河長制目前仍在不斷地創(chuàng)新和發(fā)展中,除了傳統(tǒng)的科層式縱向聯(lián)接,通過不斷的模式和創(chuàng)新,2020年開始實施了民間的河長制度,現(xiàn)有民間的河長5000多名,并于2021年開始探索企業(yè)河長制的新模式,構(gòu)建“政府主導(dǎo)、企業(yè)認(rèn)養(yǎng)、多元參與”的企業(yè)河長制工作模式,注重發(fā)揮多元主體的作用,網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各主體通過彼此間的協(xié)調(diào)合作來完成治河任務(wù)。與我國網(wǎng)絡(luò)化治理工作中的協(xié)調(diào)型合作模式有很大契合,在這樣的模式中,政府更多的意義上就是起到了協(xié)調(diào)與引導(dǎo)的作用,同時也存在著一個具有協(xié)調(diào)性的執(zhí)行實體,其主要功能就是協(xié)調(diào)、控制整個治河網(wǎng)絡(luò)以及其行為,河長制工作委員會已經(jīng)扮演了一個重要而關(guān)鍵的角色?；鶎又魏颖O(jiān)督管理工作的各個任務(wù)都需要經(jīng)常地舉行各種形式的會議、單位之間的關(guān)系聯(lián)絡(luò)以及非正式的溝通。其特征主要表現(xiàn)在三個方面。首先,治河治理網(wǎng)絡(luò)的兩個重要主體分別同時承擔(dān)了我國治理運河的主要任務(wù),網(wǎng)絡(luò)在結(jié)構(gòu)整體上基本呈現(xiàn)出一種彌散狀,并且基本具備相互之間聯(lián)系的一種高密度。從河流動態(tài)和水系結(jié)構(gòu)上來說,各個省自治區(qū)江河水系中心和節(jié)點之間的河流關(guān)系緊密,呈現(xiàn)出較高密度水系分布。治河執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)管理架構(gòu)上我們率先創(chuàng)新了“4+1”人員輪值綜合執(zhí)法監(jiān)督檢查管理機(jī)制,“4”原則即由各級城市污水生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、交通、農(nóng)業(yè)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)等執(zhí)法部門人員輪流負(fù)責(zé)組織執(zhí)法牽頭人員進(jìn)行綜合執(zhí)法和環(huán)境巡查,“1”原則即由各級公安部門選派專人牽頭負(fù)責(zé)綜合執(zhí)法和環(huán)境維護(hù),改各自為政、單獨綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合管理、聯(lián)動綜合執(zhí)法。同時,建立了農(nóng)村民間擔(dān)任河長對村服務(wù)辦,將有效推動農(nóng)村民間擔(dān)任河長對村服務(wù)優(yōu)惠政策的長效化、穩(wěn)定化,實現(xiàn)了村級黨政協(xié)管員、保潔工作人員、巡查工作人員的對村全方位服務(wù)覆蓋、網(wǎng)格化管理。將治河網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合,形成合力,推動轄區(qū)"點、線、面"的主體治河體系進(jìn)一步完善。其次,治河的主體之間應(yīng)該是平等和諧地互相協(xié)作。這一點主要表現(xiàn)為治河工程中的信息交換與溝通,對治河工程中秩序的維護(hù)和動員性任務(wù)之間的配合和協(xié)同。各個參賽主體相互交流資料和信息,信息在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)基本實現(xiàn)全面流通。株洲市通過推進(jìn)智慧河湖系統(tǒng)建設(shè)。建成市級"智慧河湖監(jiān)控管理系統(tǒng)"一期項目工程,建立和實施大數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的智慧河湖監(jiān)控管理體系,提升了河湖監(jiān)控管理能力和信息化水平。最后,存在一個具有協(xié)調(diào)性的主體,它負(fù)責(zé)將各個主體聯(lián)系起來，在合作型模式里，來聯(lián)系各個主體的機(jī)構(gòu)主要是河長辦，他主要功能是去協(xié)調(diào)，而非進(jìn)行行政處罰，以此與行政主導(dǎo)模式區(qū)別開來。河長辦本身就是協(xié)調(diào)機(jī)制,既是地方政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu),也是社會治河不同領(lǐng)域主體之間的聯(lián)系者、協(xié)調(diào)員?！罢麄€治河體系里面,河長來制定治理規(guī)劃,河長辦負(fù)責(zé)去落實,還有就是整合各方面的資源,在具體的治河工作過程中呢,我們也會去吸納各個方面的社會力量參與進(jìn)來,比如通過民間河長制度來豐富我們社會群眾的參與渠道?！保ū辉L問對象：株洲市河長辦工作人員黃某，2020年9月7日）河長制的網(wǎng)絡(luò)化治理關(guān)系到網(wǎng)絡(luò)中的各個成員、不同層次和不同的政府單位,需要以網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行回應(yīng)。從橫向上看,治理體系已經(jīng)吸納了公眾、企業(yè)、非營利組織等多元主體,這就向我們展示其實這段時間我國河長制已經(jīng)開始注重吸納到非官方成員的力量。沿著上面到下面來進(jìn)行治理在縱向上仍占據(jù)主導(dǎo)位置,應(yīng)當(dāng)注意避免因權(quán)責(zé)不清、權(quán)力依賴帶來的部門推諉責(zé)任等問題。網(wǎng)絡(luò)化治理理論主張官方體系里面、市場組織、公民群眾以及各個社會的公益組織之間在決定依照什么政策的時候，需要不斷溝通,提升相互之間的橫向鏈接的緊密程度，最終實現(xiàn)公共價值。徹底顛覆政府主導(dǎo)的那種大包大攬狀態(tài),以“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)為基礎(chǔ)開展各個網(wǎng)絡(luò)成員間服務(wù)資源的羈絆,于是便可以由一種方向的單一型慢慢優(yōu)化成交叉網(wǎng)絡(luò)型。1.1.3株洲市河長制網(wǎng)絡(luò)中協(xié)商互信的治理機(jī)制作為當(dāng)前人們對于黃河水污染綜合防控和環(huán)境治理各項工作面臨困境的一種反應(yīng),河長制首先需要表現(xiàn)暴露出來的必然是一種被動地位的應(yīng)急管理機(jī)制,其中的各項治理任務(wù)操作難免會同時出現(xiàn)短期、隨意的一些弊病。但是,歷經(jīng)五年的不斷探索和創(chuàng)新實踐,株洲市的綠色河長制已經(jīng)在其在河運行管理監(jiān)督檢查管理、考核監(jiān)督問責(zé)、信息公開等各個環(huán)節(jié)上都基本實現(xiàn)了一個革命性的技術(shù)突破和體制創(chuàng)新,形成了一個相對穩(wěn)定的健康發(fā)展的河運行管理體制。日常經(jīng)營運行上,株洲市在創(chuàng)新性地探索了“一辦三長兩員”第一辦公室，即河長官；第三辦公室，即地方官員河長，民俗河長和水路經(jīng)理；兩人，有1-2名專職河衛(wèi)和2名河湖環(huán)境清潔人員的基層治河模式,以及“4+1”輪值巡查聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制來保障河湖監(jiān)管治理的常態(tài)化運行。針對該淡水湖的日常污水控制主要內(nèi)容涉及污水問題自我檢測診斷、預(yù)防污染管護(hù)、供水安全風(fēng)險檢測、考核與績效評價等幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。水資源環(huán)境生態(tài)保護(hù)與水源治理專項工作排查行動通常主要是從對于長江河湖等流域自然環(huán)境水源治理方面可能存在的環(huán)境問題開始進(jìn)行排查診斷,株洲市從貫徹建立“一河一檔”的治理角度要求出發(fā),對每條轄區(qū)河流(其中包括江河湖泊)原始生態(tài)情況、治理工作經(jīng)歷、成效等各個方面問題進(jìn)行了完整的排查記錄,并明確要求各級行政河長在其初級責(zé)任期對所有河流轄區(qū)內(nèi)的每條河流都定期進(jìn)行了專項排查,詳細(xì)準(zhǔn)確掌握每條轄區(qū)河流的河湖積水處理情況、河流邊坡和兩岸的河水綠化管理情況、排污處理情況以及河流周邊地區(qū)污水處理管網(wǎng)上的施工管理情況等。然后根據(jù)具體的流域河流實際治理情況,制訂出具有較強(qiáng)針對性的綜合治理實施方案,形成“一河一策”。在嚴(yán)格執(zhí)行疫情突發(fā)問題監(jiān)測預(yù)警和疾病診斷的必要性和前提下,開展日常污染防治和河湖管護(hù),目前湖南株洲各個河流已經(jīng)有了一套標(biāo)準(zhǔn)的治理程序，因河施策，根據(jù)當(dāng)?shù)夭煌那闆r，制定不同的工作方案，配備相適應(yīng)的資源，定期制度化和大整治等并加強(qiáng)日常管護(hù)。在治理信息資源公開上,河湖綜合治理發(fā)展過程中的各部門工作協(xié)調(diào)及治理信息資源共享工作需要以及調(diào)動社會公眾參與監(jiān)督河長治理河湖水質(zhì)的有效改善與監(jiān)督河短流長綜合治理制度工作的有效落實,皆時都要求盡快形成一套河長治理制度并最終形成一個治理信息公開長效機(jī)制。對于如何進(jìn)行信息公開，株洲市政府積極探索具體的手段，以及謀求創(chuàng)新優(yōu)化，在全省范圍內(nèi)普遍建立河長制專門網(wǎng)站、樹立公示牌。其中網(wǎng)站已經(jīng)成為與公眾信息交互的重要陣地，定期發(fā)布了包括工作方案、河長名單等重要文件，并且對于一定階段的工作進(jìn)行簡報。另外,"河長制公示牌"既已經(jīng)成為了河長制度化改革的一個重要指南和標(biāo)志,也已經(jīng)成為了幫助公眾參與治河的一種重要手段。在其相應(yīng)的河湖沿線設(shè)置了公示欄,將該河流的相關(guān)信息都標(biāo)明其上，公眾對于河流狀況一目了然，便于監(jiān)督。株洲市境內(nèi)425條主要河流,共樹立了2186塊的河長標(biāo)志。在科目考核績效問責(zé)上,株洲市已經(jīng)基本建立了嚴(yán)格的河長職業(yè)技能責(zé)任過失追究績效考核問責(zé)機(jī)制,將當(dāng)年全市推進(jìn)河長制建設(shè)工作績效考核成果納入本市各部門上一年度的科目績效考核,按照“一河一策”、“一湖一策”的考核要求,實行了一項差異化的科目績效考核評估年度考核,該項各科目的績效考核工作成果最終可以直接作為當(dāng)年由各級地方黨政機(jī)關(guān)主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各級省委政府綜合性工作考核績效評估的重要考核基礎(chǔ)。推行“1+4”年度監(jiān)督檢查考核工作機(jī)制?！?”則意即年終季度考核,“4”則意即每個人一季度對責(zé)任單位干部進(jìn)行一次年度考核結(jié)果評比,一季一季度排名,對每次考核評比結(jié)果最后的個別責(zé)任單位干部進(jìn)行了一次約談、通報。通過對嚴(yán)格量化的河長考核成績評分,對于一些河長水質(zhì)質(zhì)量監(jiān)測不一定能夠基本達(dá)標(biāo),考核成績始終不能夠基本達(dá)標(biāo)的縣級河長,進(jìn)行了相關(guān)行政處罰約談、通報批評、并依法扣除行政保證金,甚至可以做到“一票否決”。相應(yīng)地,實施對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的直接損害或者賠償主體責(zé)任的實行終身依法追究制,要求各級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)及其負(fù)責(zé)部門統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)、社會的健康發(fā)展和對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的合理保護(hù),在推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的前期工作中必須始終做到全國同步甚至最好地地并優(yōu)先綜合考慮實施水污染環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的國家相關(guān)方針政策以及規(guī)劃,若同時出現(xiàn)了導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境和水污染持續(xù)惡化的嚴(yán)重風(fēng)險情況,則按國家有關(guān)法律規(guī)定及時予以依法追究。“在具體的落實過程中,我們最大的阻力還是意愿的不一致,一個原因就是政府和社會的意愿,現(xiàn)在我們上級的政府都非常重視對河流環(huán)境的保護(hù),但是有的地方民眾還有一些企業(yè)還沒有真正意識到環(huán)境保護(hù)的意義和重要性,也不覺得這件事情和他們有什么關(guān)系,有的企業(yè)為了自己的節(jié)省成本偷偷向河流排放污水。還一個就是上級政府和地方政府的意愿,有的地方政府還沒有擺脫唯GDP論的思想,在做工作的時候幫著企業(yè)來敷衍我們。所以我們現(xiàn)在實行民間河長制也是為了加強(qiáng)宣傳,讓環(huán)保意識更加深入到群眾思想里。”（被訪問對象：株洲市河長辦工作人員黃某，2020年9月7日）站在網(wǎng)絡(luò)化治理的視角,河流治理工作中雖然有涉及到許多不同的網(wǎng)絡(luò)組成成員,但是他們的利益目標(biāo)有沖突,而且他們的三觀和做事的套路都互相看不上。無法實現(xiàn)一致完成任務(wù)的狀態(tài)。為了進(jìn)一步發(fā)展友好的共同交流、實現(xiàn)共贏共利,避免謀取私利,建立起信任關(guān)系和橫向鏈接勢不可擋。官方的最重要的地方在于權(quán)威性,而網(wǎng)絡(luò)化治理則在于橫向的鏈接。協(xié)調(diào)是以一起交互，共同完成目標(biāo)為基礎(chǔ)的,協(xié)調(diào)是共事持續(xù)的重要條件。當(dāng)網(wǎng)絡(luò)中的成員間建立了共事關(guān)系,需要進(jìn)一步培育信任機(jī)制。橫向鏈接不是利用權(quán)威控制，而是養(yǎng)成共同的三觀,同時考慮到全部成員的需求,最終實現(xiàn)多贏的局面和持續(xù)合作。1.2網(wǎng)絡(luò)治理理論視角下株洲市河長制的初步治理成效1.2.1解決了權(quán)威缺失問題“碎片化威權(quán)體制”下,各級人民政府職能部門都必須具備著專門處理、管轄某些特定行政地區(qū)公共事務(wù)的具體組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。但是,對于許多橫穿治理部門政府治理機(jī)構(gòu)邊界、跨越基層政府治理機(jī)構(gòu)的基層復(fù)雜性治理問題而言,單個治理部門的基層治理沒有組織統(tǒng)一權(quán)威已經(jīng)根本無法真正有效實現(xiàn)它們這些復(fù)雜問題的有效綜合解決,尤其特別重要是當(dāng)不同的治理部門之間的共同協(xié)作和相互配合很難完全有效達(dá)成,治理組織行動就極有可能會因為沒有得到統(tǒng)一權(quán)威的正確指揮與有效引導(dǎo),從而導(dǎo)致使整個部門群龍無首，沒有一個權(quán)威中心領(lǐng)導(dǎo)而陷入混亂。河長制的改革很大程度上減輕了之前群龍無首的混亂，有了一個各個方面統(tǒng)籌來說綜合的權(quán)威，既不等同于傳統(tǒng)的僅僅在某一只能方面掌握權(quán)威，也不等同于縱向?qū)蛹壍臋?quán)威，而是二者混合。河長制把當(dāng)前我國在開展水環(huán)境綜合治理環(huán)境工作的各領(lǐng)域的最高政治權(quán)威貫徹落實地交給了當(dāng)?shù)馗骷夵h政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),有效地打通了之前各個部門之間的隔閡，建成了統(tǒng)一的聯(lián)動機(jī)制，實現(xiàn)了河流治理的中心權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)體制?？偟膩碚f，通過河長制改革確立的這種權(quán)威體制，增強(qiáng)了各級地方領(lǐng)導(dǎo)干部們的權(quán)力，在最終的考評當(dāng)中，依據(jù)目標(biāo)任務(wù)要求的執(zhí)行和實施結(jié)果對其進(jìn)行考核和問責(zé)。又繼承了傳統(tǒng)科層官僚體制的優(yōu)點，在河長制的治理體系之中，各個主體的權(quán)責(zé)一目了然，制度和運行的過程中都很好的發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的作用。同時，可以推動河流治理體系程序穩(wěn)定性、法制化?！昂娱L”不僅僅是形式上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，它有輔助的職能部門，即“河長辦公室”，有利于有效擺脫對其他省級領(lǐng)導(dǎo)人員及其個體政治能力的過分重視依賴。這種"職位權(quán)威"與"組織權(quán)威"的完美相互結(jié)合,提升了各級人民政府和事業(yè)單位等有關(guān)部門在深入推進(jìn)城市水環(huán)境資源管理工作和實施行動過程中的環(huán)境資源整合利用能力、執(zhí)行監(jiān)控能力。1.2.2明晰了治理責(zé)任歸屬“河長制”進(jìn)一步清楚水環(huán)境治理領(lǐng)域的職責(zé)權(quán)限歸屬,使得政府部門對水環(huán)境質(zhì)量問題承擔(dān)總責(zé)任的重大性要求進(jìn)一步落實。各個地方政府對于河流的治理肩負(fù)著第一責(zé)任，在整個河流地區(qū)的制度方案中，根據(jù)每個地方的自身實際，一河一策地制定詳細(xì)的個性化治河方案。并且通過河長辦、工作小組等組織來進(jìn)行統(tǒng)籌治理，并且各個地方在考核問責(zé)的時候都是根據(jù)不同層級來進(jìn)行的。并且,“河長制”也體現(xiàn)了對于河湖的治理責(zé)任增強(qiáng)和細(xì)化。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和相