完善我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法：現(xiàn)狀、問(wèn)題與路徑探索一、引言1.1研究背景與意義隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，國(guó)際投資活動(dòng)日益頻繁，外資對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響愈發(fā)顯著。在這一背景下，外資國(guó)家安全審查制度作為維護(hù)國(guó)家安全的重要手段，受到世界各國(guó)的廣泛關(guān)注。外資的流入在帶來(lái)資金、技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也可能對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成潛在威脅，如關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)被外資控制、重要技術(shù)流失等。因此，建立健全外資國(guó)家安全審查立法，對(duì)于平衡吸引外資與維護(hù)國(guó)家安全之間的關(guān)系至關(guān)重要。在國(guó)際層面，許多發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、加拿大、澳大利亞等，早已建立起較為完善的外資國(guó)家安全審查法律體系。以美國(guó)為例，其1988年通過(guò)的《?？松鹆_里奧修正案》，授權(quán)總統(tǒng)基于國(guó)家安全考慮，對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行審查；2007年的《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》進(jìn)一步完善了審查機(jī)制，擴(kuò)大了審查范圍，細(xì)化了審查標(biāo)準(zhǔn)和程序。這些國(guó)家的立法實(shí)踐為我國(guó)提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)作為全球重要的外資流入國(guó)，近年來(lái)吸引外資規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)。自改革開(kāi)放以來(lái)，外資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)、技術(shù)創(chuàng)新和就業(yè)增長(zhǎng)。然而，隨著外資在一些關(guān)鍵領(lǐng)域的不斷滲透，國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)也逐漸顯現(xiàn)。例如，在能源、通信、金融等重要行業(yè)，外資的大規(guī)模進(jìn)入可能影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和戰(zhàn)略利益；在一些涉及關(guān)鍵技術(shù)的領(lǐng)域，外資并購(gòu)可能導(dǎo)致技術(shù)外流，削弱國(guó)家的科技競(jìng)爭(zhēng)力。在此背景下，我國(guó)逐步構(gòu)建并完善外資國(guó)家安全審查立法。2011年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，標(biāo)志著我國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度的初步建立。2020年，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資安全審查辦法》，進(jìn)一步明確了審查范圍、審查機(jī)構(gòu)和審查程序，為我國(guó)外資國(guó)家安全審查提供了更為具體的法律依據(jù)。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的外資國(guó)家安全審查立法仍存在一些不足之處，如審查標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化、審查程序不夠透明、審查機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善等，亟待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。研究我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法的完善，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。從理論層面來(lái)看，有助于豐富和完善國(guó)際投資法理論，深入探討外資與國(guó)家安全之間的關(guān)系，為構(gòu)建科學(xué)合理的外資國(guó)家安全審查法律體系提供理論支持。從實(shí)踐角度而言，能夠?yàn)槲覈?guó)外資國(guó)家安全審查工作提供更加明確、具體的法律指引，提高審查工作的效率和公正性，有效防范外資對(duì)國(guó)家安全的潛在威脅，同時(shí)也有利于營(yíng)造穩(wěn)定、透明、可預(yù)期的外商投資環(huán)境，促進(jìn)外資的合理利用和健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家安全與促進(jìn)外資發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。1.2國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀隨著外資在全球經(jīng)濟(jì)中的影響力不斷增強(qiáng)，外資國(guó)家安全審查立法成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的重要議題。國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度對(duì)該領(lǐng)域展開(kāi)研究，取得了一系列成果，同時(shí)也存在一些有待進(jìn)一步深入探討的問(wèn)題。1.2.1國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)外資國(guó)家安全審查立法的研究起步相對(duì)較晚，但近年來(lái)隨著我國(guó)外資國(guó)家安全審查制度的逐步建立和完善，相關(guān)研究成果日益豐富。在制度構(gòu)建方面，許多學(xué)者深入剖析了我國(guó)外資國(guó)家安全審查制度的發(fā)展歷程，從早期的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制和審批制下的外資國(guó)家安全關(guān)注，到外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)中的“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”探索，再到統(tǒng)一的外商投資國(guó)家安全審查制度框架的建立，如2020年發(fā)布的《外商投資安全審查辦法》。學(xué)者們指出，我國(guó)外資國(guó)家安全審查制度在不斷演進(jìn)過(guò)程中，逐漸明確了審查范圍、審查機(jī)構(gòu)和審查程序，但仍存在立法層級(jí)較低、審查標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化等問(wèn)題。在審查標(biāo)準(zhǔn)的研究上，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確和細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，避免標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于模糊導(dǎo)致審查的不確定性和隨意性。如參考美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家將外國(guó)政府控制的投資、對(duì)關(guān)鍵設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)的潛在影響、外資來(lái)源國(guó)與我國(guó)的關(guān)系等因素納入審查標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，明確我國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)的范圍，使審查標(biāo)準(zhǔn)更具可操作性。審查程序也是國(guó)內(nèi)研究的重點(diǎn)之一。學(xué)者們普遍認(rèn)為，目前我國(guó)審查程序的決策機(jī)制存在缺失，應(yīng)建立明確的決策機(jī)制，規(guī)范審查流程，確保審查工作的高效、公正進(jìn)行。同時(shí)，完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)審查過(guò)程的監(jiān)督，保障審查結(jié)果的合法性和公正性。此外，一些學(xué)者從國(guó)際比較的視角出發(fā)，研究美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)的外資國(guó)家安全審查制度，分析其立法模式、審查主體、審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)等方面的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，為我國(guó)制度的完善提供有益借鑒。例如，研究美國(guó)以外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）為中心的審查機(jī)制，包括其職權(quán)法定化、強(qiáng)制申報(bào)和單邊啟動(dòng)機(jī)制、完善的審查程序以及細(xì)化的控制標(biāo)準(zhǔn)等；探討加拿大“投資—國(guó)家安全”雙層審查機(jī)制的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查對(duì)象；分析澳大利亞以外國(guó)投資審查委員會(huì)（FIRB）為中心的審查制度的審查機(jī)構(gòu)與程序、審查標(biāo)準(zhǔn)與對(duì)象等。1.2.2國(guó)外研究現(xiàn)狀國(guó)外關(guān)于外資國(guó)家安全審查立法的研究較為成熟，特別是美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)，由于其外資國(guó)家安全審查制度建立時(shí)間早，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，相關(guān)研究成果也更為系統(tǒng)。在美國(guó)，學(xué)者們對(duì)其外資國(guó)家安全審查制度的各個(gè)方面進(jìn)行了深入研究。從立法演進(jìn)角度，分析1988年《?？松鹆_里奧修正案》、2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》以及2018年《外資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》等重要立法對(duì)外資國(guó)家安全審查制度的完善和影響。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，研究如何平衡國(guó)家安全與外資開(kāi)放之間的關(guān)系，以及如何根據(jù)國(guó)際形勢(shì)和國(guó)家利益的變化調(diào)整審查標(biāo)準(zhǔn)。例如，隨著新興技術(shù)的發(fā)展，對(duì)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的外資審查標(biāo)準(zhǔn)不斷更新，以防止關(guān)鍵技術(shù)外流對(duì)國(guó)家安全造成威脅。在歐盟，相關(guān)研究主要圍繞歐盟層面和各成員國(guó)的外資安全審查制度展開(kāi)。歐盟近年來(lái)加強(qiáng)了對(duì)外資安全審查的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，研究重點(diǎn)包括歐盟外資安全審查框架的建立和實(shí)施，以及各成員國(guó)如何在歐盟框架下制定和執(zhí)行本國(guó)的審查制度，以實(shí)現(xiàn)既保障歐盟整體安全利益，又尊重各成員國(guó)主權(quán)和政策空間的目標(biāo)。此外，國(guó)外研究還關(guān)注外資國(guó)家安全審查制度的國(guó)際協(xié)調(diào)問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入，跨國(guó)投資活動(dòng)日益頻繁，不同國(guó)家的外資國(guó)家安全審查制度可能存在沖突和重疊，因此研究如何加強(qiáng)國(guó)際合作與協(xié)調(diào)，避免審查制度成為貿(mào)易保護(hù)主義的工具，促進(jìn)全球投資自由化和便利化，也是國(guó)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。1.2.3研究現(xiàn)狀總結(jié)國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有研究為我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法的完善提供了豐富的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒。國(guó)內(nèi)研究緊密結(jié)合我國(guó)國(guó)情，深入分析了我國(guó)制度存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)建議，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性；國(guó)外研究則在制度設(shè)計(jì)、審查標(biāo)準(zhǔn)和程序等方面提供了成熟的經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的理念。然而，現(xiàn)有研究仍存在一些不足之處。一方面，在審查標(biāo)準(zhǔn)的量化和細(xì)化方面，雖然提出了一些參考因素，但如何構(gòu)建具體、可操作的量化指標(biāo)體系仍有待進(jìn)一步研究；另一方面，在審查程序的透明度和當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)方面，研究還不夠深入，如何在保障國(guó)家安全的前提下，充分保障外國(guó)投資者的合法權(quán)益，提高審查程序的透明度和公正性，需要進(jìn)一步探討。此外，隨著全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和新興技術(shù)的發(fā)展，外資國(guó)家安全審查面臨新的挑戰(zhàn)和問(wèn)題，如數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的外資安全審查等，現(xiàn)有研究在這些新興領(lǐng)域的覆蓋還不夠全面，需要進(jìn)一步拓展研究視野，加強(qiáng)對(duì)新問(wèn)題的研究。1.3研究方法與創(chuàng)新點(diǎn)1.3.1研究方法本文在研究我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法的完善過(guò)程中，綜合運(yùn)用了多種研究方法，以確保研究的科學(xué)性、全面性和深入性。文獻(xiàn)研究法：通過(guò)廣泛查閱國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)，包括學(xué)術(shù)著作、期刊論文、政府報(bào)告、法律法規(guī)等，梳理外資國(guó)家安全審查立法的理論基礎(chǔ)、發(fā)展歷程和研究現(xiàn)狀。對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于外資國(guó)家安全審查的理論研究成果進(jìn)行分析，了解不同學(xué)者的觀點(diǎn)和研究方向，為本文的研究提供理論支持；同時(shí)，對(duì)各國(guó)相關(guān)立法和政策文件進(jìn)行整理和解讀，掌握外資國(guó)家安全審查制度在實(shí)踐中的具體運(yùn)作和發(fā)展趨勢(shì)。例如，通過(guò)對(duì)美國(guó)《?？松鹆_里奧修正案》《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》以及我國(guó)《外商投資安全審查辦法》等法律法規(guī)的研究，深入了解外資國(guó)家安全審查的法律框架和制度要點(diǎn)。比較分析法：選取美國(guó)、加拿大、澳大利亞等具有代表性的國(guó)家，對(duì)其外資國(guó)家安全審查立法進(jìn)行比較研究。分析這些國(guó)家在審查主體、審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序等方面的規(guī)定，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)和不足之處，并與我國(guó)的立法現(xiàn)狀進(jìn)行對(duì)比，找出我國(guó)立法需要改進(jìn)和完善的方向。如對(duì)比美國(guó)以外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）為中心的審查機(jī)制與我國(guó)現(xiàn)有的審查機(jī)構(gòu)設(shè)置，探討如何優(yōu)化我國(guó)的審查主體；比較加拿大“投資—國(guó)家安全”雙層審查機(jī)制的審查標(biāo)準(zhǔn)與我國(guó)的審查標(biāo)準(zhǔn)，為細(xì)化我國(guó)審查標(biāo)準(zhǔn)提供參考。案例分析法：結(jié)合實(shí)際發(fā)生的外資并購(gòu)案例，如凱雷并購(gòu)徐工案、華為在美投資受阻等案例，分析我國(guó)外資國(guó)家安全審查制度在實(shí)踐中存在的問(wèn)題，以及這些案例對(duì)外資國(guó)家安全審查立法完善的啟示。通過(guò)對(duì)具體案例的剖析，能夠更加直觀地了解外資國(guó)家安全審查制度在實(shí)際操作中的難點(diǎn)和挑戰(zhàn)，為提出針對(duì)性的立法完善建議提供實(shí)踐依據(jù)。例如，在凱雷并購(gòu)徐工案中，分析審查過(guò)程中出現(xiàn)的審查標(biāo)準(zhǔn)不明確、審查程序不透明等問(wèn)題，從而探討如何在立法中明確審查標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范審查程序。1.3.2創(chuàng)新點(diǎn)本文的研究創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：審查標(biāo)準(zhǔn)量化研究：針對(duì)現(xiàn)有研究中審查標(biāo)準(zhǔn)不夠量化和細(xì)化的問(wèn)題，嘗試構(gòu)建具體、可操作的量化指標(biāo)體系。在分析傳統(tǒng)審查因素的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和國(guó)家安全戰(zhàn)略需求，引入關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)份額、技術(shù)控制程度、供應(yīng)鏈依存度等量化指標(biāo)，對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化和量化，提高審查標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和確定性，為審查實(shí)踐提供更明確的依據(jù)。程序透明度與權(quán)益保護(hù)研究：深入研究外資國(guó)家安全審查程序的透明度和當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。在保障國(guó)家安全的前提下，從信息公開(kāi)、聽(tīng)證程序、救濟(jì)途徑等方面提出完善建議，構(gòu)建更加透明、公正的審查程序，充分保障外國(guó)投資者的合法權(quán)益，增強(qiáng)我國(guó)外資國(guó)家安全審查制度的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。例如，提出建立審查信息公開(kāi)平臺(tái)，及時(shí)公布審查進(jìn)展和結(jié)果；完善聽(tīng)證程序，保障當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利；明確外國(guó)投資者的救濟(jì)途徑，如行政復(fù)議、行政訴訟等，確保其合法權(quán)益受到侵害時(shí)能夠得到有效救濟(jì)。新興領(lǐng)域?qū)彶檠芯浚宏P(guān)注全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化和新興技術(shù)發(fā)展對(duì)外資國(guó)家安全審查帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，將研究視野拓展到數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、生物科技等新興領(lǐng)域。分析這些領(lǐng)域外資投資的特點(diǎn)和潛在安全風(fēng)險(xiǎn)，提出相應(yīng)的審查立法建議，填補(bǔ)現(xiàn)有研究在新興領(lǐng)域的空白，完善我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法體系，以適應(yīng)新形勢(shì)下維護(hù)國(guó)家安全的需要。例如，針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題，研究如何在立法中明確數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的審查標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施，保障國(guó)家數(shù)據(jù)安全和公民個(gè)人信息安全。二、我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法的重要性2.1維護(hù)國(guó)家安全的必然要求在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，外資的大量涌入為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇，但也對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成了潛在威脅。外資國(guó)家安全審查立法作為維護(hù)國(guó)家安全的重要防線，對(duì)于保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、保護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略資源以及防范非傳統(tǒng)安全威脅具有不可或缺的作用。2.1.1保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)，外資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的潛在影響不容忽視。在經(jīng)濟(jì)全球化的浪潮中，外資的大量涌入為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了資金、技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，但也可能導(dǎo)致關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)被外資壟斷，從而威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。以汽車(chē)行業(yè)為例，一些外資汽車(chē)品牌憑借其先進(jìn)的技術(shù)和成熟的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)汽車(chē)市場(chǎng)占據(jù)了較大份額。雖然外資汽車(chē)企業(yè)的進(jìn)入促進(jìn)了我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，但也在一定程度上擠壓了本土汽車(chē)品牌的發(fā)展空間。如果外資在汽車(chē)行業(yè)的市場(chǎng)份額進(jìn)一步擴(kuò)大，形成壟斷地位，可能會(huì)對(duì)我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)安全造成不利影響。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，外資對(duì)種業(yè)的滲透也引發(fā)了廣泛關(guān)注。種業(yè)是農(nóng)業(yè)的核心，關(guān)系到國(guó)家的糧食安全。一些外資種業(yè)公司通過(guò)收購(gòu)、合資等方式進(jìn)入我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)，憑借其先進(jìn)的育種技術(shù)和雄厚的資金實(shí)力，逐漸在部分農(nóng)作物種子市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位。例如，在蔬菜種子市場(chǎng)，部分外資品牌的種子在高端品種市場(chǎng)占有率較高。如果外資種業(yè)公司控制了我國(guó)種業(yè)市場(chǎng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可能會(huì)影響我國(guó)種業(yè)的自主發(fā)展能力，進(jìn)而威脅國(guó)家糧食安全。在金融領(lǐng)域，外資金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)入雖然豐富了我國(guó)金融市場(chǎng)的主體和產(chǎn)品，但也帶來(lái)了潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)。例如，一些外資金融機(jī)構(gòu)可能通過(guò)復(fù)雜的金融工具和交易策略，影響我國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。2008年全球金融危機(jī)期間，部分外資金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)的業(yè)務(wù)受到?jīng)_擊，對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。因此，加強(qiáng)外資國(guó)家安全審查立法，能夠有效防范外資對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的威脅，確保國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行。2.1.2保護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略資源國(guó)家戰(zhàn)略資源是指對(duì)國(guó)家生存和發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義的資源，如能源、礦產(chǎn)等。外資進(jìn)入戰(zhàn)略資源領(lǐng)域可能帶來(lái)資源被控制、資源過(guò)度開(kāi)發(fā)等風(fēng)險(xiǎn)，從而威脅國(guó)家戰(zhàn)略資源安全。以能源領(lǐng)域?yàn)槔?，石油和天然氣是我?guó)重要的戰(zhàn)略能源資源。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)能源的需求不斷增加，外資在我國(guó)能源領(lǐng)域的投資也日益增多。一些外資企業(yè)通過(guò)與我國(guó)企業(yè)合作開(kāi)發(fā)油田、氣田，或者收購(gòu)能源企業(yè)股權(quán)等方式，參與我國(guó)能源資源的開(kāi)發(fā)和利用。雖然外資的進(jìn)入在一定程度上緩解了我國(guó)能源開(kāi)發(fā)的資金和技術(shù)壓力，但也可能導(dǎo)致我國(guó)能源資源的控制權(quán)受到影響。如果外資企業(yè)在我國(guó)能源領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，可能會(huì)在能源價(jià)格、供應(yīng)等方面對(duì)我國(guó)施加影響，威脅國(guó)家能源安全。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，我國(guó)擁有豐富的稀土、鎢、錫等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源。這些礦產(chǎn)資源在現(xiàn)代工業(yè)、國(guó)防等領(lǐng)域具有重要應(yīng)用價(jià)值。然而，過(guò)去由于監(jiān)管不力，一些外資企業(yè)通過(guò)各種方式參與我國(guó)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的開(kāi)采和貿(mào)易，導(dǎo)致部分資源被過(guò)度開(kāi)采和低價(jià)出口，造成了資源的浪費(fèi)和流失。加強(qiáng)外資國(guó)家安全審查立法，能夠?qū)ν赓Y進(jìn)入戰(zhàn)略資源領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格審查和監(jiān)管，保護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略資源的合理開(kāi)發(fā)和利用，維護(hù)國(guó)家戰(zhàn)略資源安全。2.1.3防范非傳統(tǒng)安全威脅隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全等非傳統(tǒng)安全威脅日益凸顯，外資在這些領(lǐng)域的投資活動(dòng)也可能帶來(lái)潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)。在網(wǎng)絡(luò)安全方面，一些外資企業(yè)在我國(guó)開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)、通信等業(yè)務(wù)，可能會(huì)收集大量的用戶數(shù)據(jù)和關(guān)鍵信息。如果這些數(shù)據(jù)被泄露或被惡意利用，將對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)家利益造成嚴(yán)重?fù)p害。例如，某些外資互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)曾被曝光存在數(shù)據(jù)安全漏洞，導(dǎo)致用戶信息泄露，引發(fā)了公眾對(duì)數(shù)據(jù)安全的擔(dān)憂。此外，一些外資企業(yè)可能受到其母國(guó)政府的影響，在網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、軟件中植入后門(mén)或惡意代碼，對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全構(gòu)成潛在威脅。在數(shù)據(jù)安全方面，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)已成為重要的生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源。外資企業(yè)在我國(guó)的數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、傳輸和使用等環(huán)節(jié)中，可能會(huì)違反我國(guó)的數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄露、濫用等問(wèn)題。例如，一些外資企業(yè)未經(jīng)授權(quán)收集我國(guó)公民的個(gè)人敏感信息，并將這些信息傳輸?shù)骄惩?，?yán)重侵犯了公民的隱私權(quán)和國(guó)家的數(shù)據(jù)安全。因此，通過(guò)外資國(guó)家安全審查立法，加強(qiáng)對(duì)外資在網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全等領(lǐng)域投資活動(dòng)的審查和監(jiān)管，能夠有效防范非傳統(tǒng)安全威脅，保障國(guó)家網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全。2.2促進(jìn)外資健康發(fā)展的保障外資國(guó)家安全審查立法不僅是維護(hù)國(guó)家安全的關(guān)鍵舉措，也是促進(jìn)外資健康發(fā)展的重要保障。通過(guò)增強(qiáng)外資政策的穩(wěn)定性和可預(yù)期性、營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境以及提升國(guó)際投資合作的質(zhì)量和水平，該立法能夠吸引更多優(yōu)質(zhì)外資，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮。2.2.1增強(qiáng)外資政策的穩(wěn)定性和可預(yù)期性明確且穩(wěn)定的外資國(guó)家安全審查立法能夠?yàn)橥赓Y提供清晰的政策預(yù)期，這對(duì)于吸引外資至關(guān)重要。以特斯拉在上海投資建設(shè)超級(jí)工廠為例，在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，我國(guó)明確的外資國(guó)家安全審查政策使特斯拉清楚了解其投資在國(guó)家安全相關(guān)方面的要求和標(biāo)準(zhǔn)。從工廠的選址，到生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)涉及的能源、數(shù)據(jù)安全等各個(gè)環(huán)節(jié)，特斯拉能夠依據(jù)審查立法的規(guī)定，提前規(guī)劃并滿足相關(guān)安全要求，確保投資項(xiàng)目順利進(jìn)行。這種明確的政策預(yù)期讓特斯拉對(duì)在中國(guó)的投資充滿信心，也吸引了更多類(lèi)似的外資企業(yè)加大在華投資力度。再如，寶馬集團(tuán)計(jì)劃在我國(guó)擴(kuò)大新能源汽車(chē)生產(chǎn)基地的投資時(shí)，依據(jù)我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法中對(duì)汽車(chē)產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)、供應(yīng)鏈安全等方面的審查標(biāo)準(zhǔn)，提前做好技術(shù)合規(guī)、供應(yīng)鏈多元化布局等準(zhǔn)備工作，使得投資項(xiàng)目得以高效推進(jìn)。這些案例表明，外資國(guó)家安全審查立法通過(guò)明確審查標(biāo)準(zhǔn)和程序，為外資企業(yè)提供了穩(wěn)定的政策環(huán)境，讓外資企業(yè)在投資決策過(guò)程中能夠準(zhǔn)確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)了其投資的信心和意愿，從而促進(jìn)外資的持續(xù)流入和健康發(fā)展。2.2.2營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境外資國(guó)家安全審查立法在防止外資不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序方面發(fā)揮著重要作用。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，部分外資企業(yè)可能憑借其雄厚的資金實(shí)力、先進(jìn)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，采取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段排擠本土企業(yè)，擾亂市場(chǎng)秩序。通過(guò)嚴(yán)格的外資國(guó)家安全審查，能夠?qū)赡艽嬖诓徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的外資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管和限制。例如，在軟件行業(yè)，某些外資軟件企業(yè)可能利用技術(shù)壟斷地位，對(duì)本土軟件企業(yè)進(jìn)行不公平的技術(shù)封鎖或價(jià)格歧視，影響市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。外資國(guó)家安全審查立法可以從維護(hù)國(guó)家信息安全和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的角度出發(fā)，對(duì)這類(lèi)外資軟件企業(yè)的投資和市場(chǎng)行為進(jìn)行審查和規(guī)范，防止其濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位，保護(hù)本土軟件企業(yè)的合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在高端制造業(yè)領(lǐng)域，一些外資企業(yè)在進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)時(shí)，可能試圖通過(guò)并購(gòu)本土關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)，消除潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)壟斷。外資國(guó)家安全審查立法能夠?qū)@類(lèi)并購(gòu)行為進(jìn)行嚴(yán)格審查，評(píng)估其對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的影響，阻止可能導(dǎo)致壟斷的并購(gòu)交易，確保市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)各類(lèi)企業(yè)在公平的環(huán)境中創(chuàng)新發(fā)展。2.2.3提升國(guó)際投資合作的質(zhì)量和水平我國(guó)的外資國(guó)家安全審查立法在國(guó)際投資合作中發(fā)揮著積極作用，能夠促進(jìn)互利共贏局面的形成。以“一帶一路”倡議下的國(guó)際投資合作為例，在我國(guó)企業(yè)與沿線國(guó)家開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資合作時(shí)，外資國(guó)家安全審查立法為合作項(xiàng)目提供了安全保障。例如，在巴基斯坦的某能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，我國(guó)企業(yè)在參與投資建設(shè)過(guò)程中，依據(jù)我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法中對(duì)能源項(xiàng)目安全的相關(guān)規(guī)定，與巴基斯坦當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)共同制定了嚴(yán)格的安全保障措施，包括能源供應(yīng)安全、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)安全以及數(shù)據(jù)安全等方面。通過(guò)這種合作方式，不僅確保了項(xiàng)目的順利實(shí)施，滿足了巴基斯坦當(dāng)?shù)氐哪茉葱枨?，也提升了我?guó)企業(yè)在國(guó)際投資合作中的信譽(yù)和影響力，實(shí)現(xiàn)了雙方的互利共贏。在與歐洲國(guó)家的科技領(lǐng)域投資合作中，我國(guó)的外資國(guó)家安全審查立法也為合作提供了規(guī)范和指導(dǎo)。當(dāng)我國(guó)企業(yè)對(duì)歐洲某高科技企業(yè)進(jìn)行投資時(shí)，按照我國(guó)審查立法對(duì)關(guān)鍵技術(shù)保護(hù)和國(guó)家安全的要求，與歐洲企業(yè)進(jìn)行充分溝通和協(xié)商，在保障雙方核心技術(shù)安全的前提下，實(shí)現(xiàn)了技術(shù)共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同推動(dòng)了相關(guān)技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用，提升了國(guó)際投資合作的質(zhì)量和水平。三、我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法的現(xiàn)狀3.1立法發(fā)展歷程3.1.1早期分散立法階段我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法的發(fā)展歷程可追溯至早期的分散立法階段。在改革開(kāi)放初期，我國(guó)為吸引外資，制定了一系列外資法律法規(guī)，如1979年的《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、1986年的《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》和1988年的《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》。這些法律法規(guī)主要側(cè)重于規(guī)范外資的市場(chǎng)準(zhǔn)入、企業(yè)設(shè)立、經(jīng)營(yíng)管理等方面，對(duì)于外資國(guó)家安全審查僅有一些原則性規(guī)定。隨著外資規(guī)模的不斷擴(kuò)大和投資領(lǐng)域的逐漸拓寬，外資對(duì)我國(guó)國(guó)家安全的潛在影響開(kāi)始受到關(guān)注。2003年，原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部等部門(mén)發(fā)布的《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》首次明確提出對(duì)影響“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的外商投資作出報(bào)告。這一規(guī)定雖然較為籠統(tǒng)，但標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始在立法層面關(guān)注外資國(guó)家安全問(wèn)題。2006年，商務(wù)部等六部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》將經(jīng)濟(jì)安全審查從反壟斷審查中獨(dú)立出來(lái)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)外資并購(gòu)中經(jīng)濟(jì)安全的審查。2007年頒布的《中華人民共和國(guó)反壟斷法》明確規(guī)定外資參與經(jīng)營(yíng)者集中需要獨(dú)立進(jìn)行國(guó)家安全審查，擴(kuò)大了安全審查的范圍，從法律層面正式確立了安全審查的獨(dú)立地位。在這一階段，我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法呈現(xiàn)出分散、原則性的特點(diǎn)，缺乏統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序，主要通過(guò)在不同法律法規(guī)中對(duì)特定領(lǐng)域或行為進(jìn)行規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)外資的安全審查。例如，在能源領(lǐng)域，對(duì)外資進(jìn)入石油、天然氣等關(guān)鍵能源行業(yè)的項(xiàng)目審批中，會(huì)考慮其對(duì)國(guó)家能源安全的影響；在通信領(lǐng)域，對(duì)外資投資電信企業(yè)的股權(quán)比例等方面有嚴(yán)格限制，以保障國(guó)家通信安全。然而，這種分散的立法模式在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題，如審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、審查程序不規(guī)范、審查機(jī)構(gòu)職責(zé)不明確等，難以有效應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的外資國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。3.1.2專(zhuān)項(xiàng)立法逐步完善階段為了進(jìn)一步完善外資國(guó)家安全審查制度，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入專(zhuān)項(xiàng)立法逐步完善階段。2011年2月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》，對(duì)外資并購(gòu)安全審查的范圍、內(nèi)容、工作機(jī)制、審查程序等作出具體規(guī)范，以法規(guī)形式正式建立對(duì)外資并購(gòu)的安全審查制度。該通知明確規(guī)定了審查范圍包括外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)軍工及軍工配套企業(yè)，重點(diǎn)、敏感軍事設(shè)施周邊企業(yè)，以及關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)；審查內(nèi)容涵蓋并購(gòu)交易對(duì)國(guó)防安全、國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行、社會(huì)基本生活秩序以及涉及國(guó)家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力的影響等方面。同年8月，商務(wù)部發(fā)布《實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》，進(jìn)一步細(xì)化了外商投資國(guó)家安全審查的具體程序，明確了申報(bào)文件、審查流程、審查期限等內(nèi)容，使外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度更具可操作性。2015年，國(guó)務(wù)院開(kāi)始在上海、廣東、天津、福建4個(gè)自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施與負(fù)面清單管理模式相適應(yīng)的外商投資國(guó)家安全審查措施，并頒布《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》。該辦法擴(kuò)大了安全審查的范圍，不再局限于外資并購(gòu)領(lǐng)域，還包括外國(guó)投資者在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)投資新建項(xiàng)目或設(shè)立企業(yè)等情形；同時(shí)，對(duì)取得所投資企業(yè)實(shí)際控制權(quán)的情形進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步明確了審查的標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象。2015年7月，《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》從國(guó)家安全的宏觀層面為我國(guó)外資安全審查制度的建立提供了法律基礎(chǔ)，為后續(xù)專(zhuān)項(xiàng)立法的完善指明了方向。2019年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)外商投資法》再次強(qiáng)調(diào)國(guó)家建立外商投資安全審查制度，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資進(jìn)行安全審查。雖然該法僅規(guī)定了原則性條款，但標(biāo)志著我國(guó)首次以法律形式確立外商投資安全審查制度，提升了外資國(guó)家安全審查制度的法律層級(jí)和權(quán)威性。2020年12月，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《外商投資安全審查辦法》，對(duì)外資安全審查制度在“外商投資”的類(lèi)型、審查范圍、申報(bào)程序、審查程序、審查決定、監(jiān)督機(jī)制以及處罰機(jī)制等方面進(jìn)行了系統(tǒng)、全面的規(guī)定。該辦法明確了外商投資的多種形式，包括外國(guó)投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在境內(nèi)投資新建項(xiàng)目或者設(shè)立企業(yè)、通過(guò)并購(gòu)方式取得境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)或者資產(chǎn)以及通過(guò)其他方式在境內(nèi)投資等；進(jìn)一步細(xì)化了審查范圍，除國(guó)防安全領(lǐng)域外，對(duì)關(guān)系國(guó)家安全的九大重要領(lǐng)域以及其他重要領(lǐng)域并取得實(shí)際控制權(quán)的外商投資均納入審查范圍；完善了審查程序，分為一般審查和特別審查，明確了各階段的審查期限和審查決定的具體情形?！锻馍掏顿Y安全審查辦法》的實(shí)施為今后在實(shí)踐中細(xì)化、具化國(guó)家安全審查實(shí)踐提供了更為明確的指導(dǎo)，標(biāo)志著我國(guó)外資國(guó)家安全審查制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。三、我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法的現(xiàn)狀3.2現(xiàn)行立法主要內(nèi)容3.2.1審查機(jī)構(gòu)與職責(zé)我國(guó)建立了外商投資安全審查工作機(jī)制，該機(jī)制在整個(gè)外資國(guó)家安全審查體系中處于核心地位。工作機(jī)制辦公室設(shè)立在國(guó)家發(fā)展改革委，由國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部共同牽頭，承擔(dān)著外商投資安全審查的日常工作。這一設(shè)置體現(xiàn)了我國(guó)在審查工作中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與商務(wù)活動(dòng)的綜合考量，旨在從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和國(guó)際貿(mào)易管理的角度，全面把控外資對(duì)國(guó)家安全的影響。在實(shí)際審查過(guò)程中，各相關(guān)部門(mén)依據(jù)自身職能發(fā)揮作用。例如，在涉及軍工、國(guó)防安全領(lǐng)域的外資審查中，國(guó)防部、工信部等部門(mén)憑借其專(zhuān)業(yè)知識(shí)和對(duì)行業(yè)的深入了解，對(duì)投資項(xiàng)目是否影響國(guó)防安全進(jìn)行評(píng)估；在能源資源領(lǐng)域，國(guó)家能源局、自然資源部等部門(mén)負(fù)責(zé)審查外資投資對(duì)國(guó)家能源安全和資源戰(zhàn)略的影響。各部門(mén)之間通過(guò)信息共享、協(xié)同合作，形成了一個(gè)有機(jī)的審查整體。以某外資對(duì)我國(guó)新能源汽車(chē)電池研發(fā)企業(yè)的投資審查為例，國(guó)家發(fā)展改革委從宏觀產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)安全角度，評(píng)估該投資對(duì)我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的影響；商務(wù)部從國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和市場(chǎng)準(zhǔn)入角度，審查投資是否符合國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則以及對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的影響；工信部則從行業(yè)技術(shù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)安全角度，分析投資是否會(huì)導(dǎo)致關(guān)鍵技術(shù)外流，影響我國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新能力。通過(guò)各部門(mén)的協(xié)同配合，確保了審查工作的全面性和專(zhuān)業(yè)性，能夠準(zhǔn)確識(shí)別和防范外資投資可能帶來(lái)的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。3.2.2審查對(duì)象與范圍我國(guó)外資國(guó)家安全審查的對(duì)象明確為外國(guó)投資者直接或者間接在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的投資活動(dòng)。這里的外國(guó)投資者不僅涵蓋了來(lái)自其他國(guó)家的投資者，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，還包括香港、澳門(mén)、臺(tái)灣地區(qū)的投資者。投資活動(dòng)的形式多樣，主要包括外國(guó)投資者單獨(dú)或者與其他投資者共同在境內(nèi)投資新建項(xiàng)目或者設(shè)立企業(yè)，通過(guò)并購(gòu)方式取得境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)或者資產(chǎn)，以及通過(guò)其他方式在境內(nèi)投資。其中，“其他方式”可參照《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》中列舉的協(xié)議控制、代持、信托、再投資、境外交易、租賃、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)換債券等方式。審查范圍主要包括兩大方面。一是投資軍工、軍工配套等直接關(guān)系國(guó)防安全的領(lǐng)域，以及在軍事設(shè)施和軍工設(shè)施周邊地域投資。此類(lèi)投資直接涉及國(guó)家軍事安全核心，必須進(jìn)行嚴(yán)格審查。例如，若有外國(guó)投資者計(jì)劃在某軍工企業(yè)周邊投資建設(shè)相關(guān)配套設(shè)施，該投資項(xiàng)目將被納入嚴(yán)格審查范圍，以確保軍事設(shè)施的安全運(yùn)行和軍事信息的保密性，防止因周邊投資活動(dòng)而可能帶來(lái)的軍事安全隱患。二是投資關(guān)系國(guó)家安全的重要領(lǐng)域并取得所投資企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)。這些重要領(lǐng)域包括重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重大裝備制造、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、重要文化產(chǎn)品與服務(wù)、重要信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品與服務(wù)、重要金融服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)以及其他重要領(lǐng)域。對(duì)于取得實(shí)際控制權(quán)的認(rèn)定，主要包括外國(guó)投資者持有企業(yè)50%以上股權(quán)；外國(guó)投資者持有企業(yè)股權(quán)不足50%，但其所享有的表決權(quán)能夠?qū)Χ聲?huì)、股東會(huì)或者股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響；以及其他導(dǎo)致外國(guó)投資者能夠?qū)ζ髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)決策、人事、財(cái)務(wù)、技術(shù)等產(chǎn)生重大影響的情形。以重要能源領(lǐng)域?yàn)槔?，若外?guó)投資者通過(guò)并購(gòu)取得我國(guó)某大型油田企業(yè)50%以上股權(quán)，或者雖持股不足50%，但在董事會(huì)中擁有足以影響重大決策的表決權(quán)，該投資行為將被納入審查范圍，以評(píng)估其對(duì)國(guó)家能源安全的潛在影響，包括能源供應(yīng)穩(wěn)定性、能源價(jià)格調(diào)控能力以及國(guó)家能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備等方面。3.2.3審查程序與標(biāo)準(zhǔn)我國(guó)外資國(guó)家安全審查程序主要包括申報(bào)、審查、決定三個(gè)關(guān)鍵階段。在申報(bào)階段，啟動(dòng)申報(bào)的主體分為三種情形。首先，外國(guó)投資者或者境內(nèi)相關(guān)當(dāng)事人在實(shí)施特定投資前應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向工作機(jī)制辦公室申報(bào)，這些特定投資主要是前文所述審查范圍內(nèi)的投資。其次，第三方如有關(guān)機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)公眾等，若認(rèn)為外商投資影響或者可能影響國(guó)家安全的，可以向工作機(jī)制辦公室提出進(jìn)行安全審查的建議。最后，對(duì)于屬于申報(bào)范圍內(nèi)的外商投資，工作機(jī)制辦公室有權(quán)要求當(dāng)事人申報(bào)。當(dāng)事人在申報(bào)時(shí)，需要提交申報(bào)書(shū)、投資方案、外商投資是否影響國(guó)家安全的說(shuō)明以及工作機(jī)制辦公室規(guī)定的其他材料。審查階段分為一般審查和特別審查。工作機(jī)制辦公室在收到符合規(guī)定的申報(bào)材料之日起15個(gè)工作日內(nèi)，需對(duì)申報(bào)的外商投資作出是否需要進(jìn)行安全審查的決定，并書(shū)面通知當(dāng)事人。若決定進(jìn)行安全審查，則進(jìn)入一般審查階段，應(yīng)當(dāng)自決定之日起30個(gè)工作日內(nèi)完成。審查期間，當(dāng)事人不得實(shí)施投資。經(jīng)一般審查，若認(rèn)為申報(bào)的外商投資不影響國(guó)家安全，工作機(jī)制辦公室將作出通過(guò)安全審查的決定；若認(rèn)為影響或者可能影響國(guó)家安全，將作出啟動(dòng)特別審查的決定。特別審查應(yīng)當(dāng)自啟動(dòng)之日起60個(gè)工作日內(nèi)完成；特殊情況下，可以延長(zhǎng)審查期限，但延長(zhǎng)審查期限應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知當(dāng)事人。在審查期間，當(dāng)事人同樣不得實(shí)施投資。決定階段，根據(jù)審查結(jié)果作出相應(yīng)決定。若申報(bào)的外商投資不影響國(guó)家安全，作出通過(guò)安全審查的決定，當(dāng)事人可以實(shí)施投資。若申報(bào)的外商投資影響國(guó)家安全，作出禁止投資的決定，當(dāng)事人不得實(shí)施投資；若已經(jīng)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)限期處分股權(quán)或者資產(chǎn)以及采取其他必要措施，恢復(fù)到投資實(shí)施前的狀態(tài)，消除對(duì)國(guó)家安全的影響。對(duì)于通過(guò)附加條件能夠消除對(duì)國(guó)家安全的影響，且當(dāng)事人書(shū)面承諾接受附加條件的，可以作出附條件通過(guò)安全審查的決定，并在決定中列明附加條件，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照附加條件實(shí)施投資。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，主要判斷外商投資是否影響國(guó)家安全，綜合考慮多方面因素。在國(guó)防安全方面，評(píng)估外商投資對(duì)國(guó)防需要的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、國(guó)內(nèi)服務(wù)提供能力和有關(guān)設(shè)施的影響。例如，某外資對(duì)我國(guó)某軍事裝備零部件生產(chǎn)企業(yè)的投資，需審查該投資是否會(huì)削弱我國(guó)軍事裝備的自主生產(chǎn)能力，是否會(huì)影響軍事設(shè)施的正常運(yùn)行和維護(hù)。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行方面，分析投資對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局等的影響。如外資對(duì)我國(guó)金融行業(yè)的投資，需考量其是否會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，是否會(huì)擾亂國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)秩序。在社會(huì)基本生活秩序方面，考慮投資對(duì)民生領(lǐng)域如食品供應(yīng)、能源供應(yīng)、公共交通等的影響。若外資投資涉及重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通領(lǐng)域，需評(píng)估其是否會(huì)影響農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定，是否會(huì)威脅到居民的基本生活物資供應(yīng)。在涉及國(guó)家安全關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)能力方面，審查投資是否會(huì)導(dǎo)致關(guān)鍵技術(shù)外流，是否會(huì)阻礙我國(guó)自主研發(fā)能力的提升。例如，外資對(duì)我國(guó)某人工智能核心技術(shù)研發(fā)企業(yè)的投資，需判斷該投資是否會(huì)使我國(guó)在人工智能關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域失去自主創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，是否會(huì)影響國(guó)家在該領(lǐng)域的戰(zhàn)略安全。四、我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法存在的問(wèn)題4.1立法層級(jí)較低4.1.1缺乏高位階法律支撐我國(guó)現(xiàn)行的外資國(guó)家安全審查立法多為規(guī)章、規(guī)范性文件，缺乏法律層面的高位階支撐。目前，關(guān)于外資國(guó)家安全審查的核心規(guī)定主要體現(xiàn)在《外商投資安全審查辦法》，該辦法由國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布，屬于部門(mén)規(guī)章。雖然《中華人民共和國(guó)外商投資法》對(duì)建立外商投資安全審查制度作出了原則性規(guī)定，但并未對(duì)審查的具體標(biāo)準(zhǔn)、程序等關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)闡述，使得在實(shí)際操作中，部門(mén)規(guī)章成為主要的審查依據(jù)。這種立法層級(jí)較低的狀況導(dǎo)致在審查過(guò)程中，缺乏明確的法律依據(jù)和權(quán)威性的指導(dǎo)。例如，在面對(duì)復(fù)雜的外資投資項(xiàng)目時(shí)，部門(mén)規(guī)章難以對(duì)各種潛在的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的界定和規(guī)范，容易出現(xiàn)審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、審查程序不規(guī)范的問(wèn)題。由于缺乏法律層面的明確授權(quán)，審查機(jī)構(gòu)在行使職權(quán)時(shí)可能面臨合法性質(zhì)疑，影響審查工作的順利開(kāi)展。在一些涉及多個(gè)部門(mén)職能的外資審查案件中，由于各部門(mén)依據(jù)的規(guī)章和規(guī)范性文件存在差異，可能導(dǎo)致部門(mén)之間協(xié)調(diào)困難，審查效率低下。4.1.2影響審查制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性低層級(jí)立法嚴(yán)重影響了外資國(guó)家安全審查制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性。以某外資對(duì)我國(guó)某關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)的投資審查為例，由于審查依據(jù)主要是部門(mén)規(guī)章，外國(guó)投資者對(duì)審查結(jié)果的認(rèn)可度較低，認(rèn)為其缺乏足夠的法律權(quán)威性。該外國(guó)投資者質(zhì)疑審查程序的合法性和公正性，認(rèn)為審查過(guò)程中存在隨意性和不透明性，進(jìn)而對(duì)我國(guó)的投資環(huán)境產(chǎn)生疑慮，甚至考慮撤回投資。這一案例表明，低層級(jí)立法使得審查制度在國(guó)際投資市場(chǎng)中缺乏公信力，難以有效維護(hù)國(guó)家的主權(quán)和安全利益。此外，規(guī)章和規(guī)范性文件的修訂相對(duì)較為頻繁，缺乏穩(wěn)定性。隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)家安全形勢(shì)的變化，相關(guān)部門(mén)可能會(huì)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)審查規(guī)定進(jìn)行調(diào)整，這使得外國(guó)投資者難以形成穩(wěn)定的投資預(yù)期。例如，在某一時(shí)期，由于政策調(diào)整，對(duì)某一領(lǐng)域外資投資的審查標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化，一些已經(jīng)提交投資申請(qǐng)的外國(guó)投資者不得不重新調(diào)整投資方案，增加了投資成本和不確定性。這種審查制度的不穩(wěn)定性不僅影響了外國(guó)投資者的積極性，也不利于我國(guó)吸引外資和維護(hù)良好的國(guó)際投資形象。四、我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法存在的問(wèn)題4.2審查標(biāo)準(zhǔn)不夠明確4.2.1“國(guó)家安全”概念界定模糊“國(guó)家安全”作為外資國(guó)家安全審查的核心概念，在我國(guó)立法中缺乏明確、具體的界定。目前，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)雖對(duì)其有所提及，但均未給出精確的定義。《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》從宏觀層面指出國(guó)家安全涵蓋政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等多個(gè)領(lǐng)域。然而，這一寬泛的定義在具體的外資國(guó)家安全審查實(shí)踐中，難以作為直接的判斷依據(jù)。例如，在某外資對(duì)我國(guó)一家互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)的投資審查中，對(duì)于該投資是否會(huì)影響信息安全和科技安全，由于缺乏對(duì)“國(guó)家安全”在這一領(lǐng)域的明確界定，審查機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確判斷。是依據(jù)數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)和傳輸安全，還是依據(jù)技術(shù)研發(fā)的獨(dú)立性來(lái)判斷，沒(méi)有清晰的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致審查過(guò)程中存在不確定性。在《外商投資安全審查辦法》中，也未對(duì)“國(guó)家安全”作出具體解釋?zhuān)皇橇信e了可能影響國(guó)家安全的投資領(lǐng)域和情形。這種模糊的概念界定使得審查機(jī)構(gòu)在面對(duì)具體投資項(xiàng)目時(shí)，缺乏統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，容易出現(xiàn)審查尺度不一致的情況。不同的審查人員可能基于不同的理解和判斷，對(duì)同一投資項(xiàng)目得出不同的審查結(jié)論，影響了審查的公正性和權(quán)威性。同時(shí)，對(duì)于外國(guó)投資者而言，由于“國(guó)家安全”概念的模糊，他們難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)投資項(xiàng)目是否會(huì)通過(guò)審查，增加了投資的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，從而影響了外國(guó)投資者的投資積極性。4.2.2具體審查因素缺乏細(xì)化規(guī)定我國(guó)外資國(guó)家安全審查在關(guān)鍵技術(shù)、重要基礎(chǔ)設(shè)施等具體審查因素上缺乏細(xì)化規(guī)定，這在一定程度上影響了審查的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，隨著科技的快速發(fā)展，新興技術(shù)不斷涌現(xiàn)，如人工智能、區(qū)塊鏈、量子通信等。然而，我國(guó)立法中對(duì)于關(guān)鍵技術(shù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確，缺乏具體的技術(shù)指標(biāo)和評(píng)估方法。例如，在某外資對(duì)我國(guó)一家人工智能企業(yè)的投資審查中，對(duì)于該企業(yè)所掌握的人工智能技術(shù)是否屬于關(guān)鍵技術(shù)，以及該投資是否會(huì)導(dǎo)致關(guān)鍵技術(shù)外流，由于缺乏細(xì)化規(guī)定，審查機(jī)構(gòu)難以準(zhǔn)確評(píng)估。沒(méi)有明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估體系，無(wú)法判斷該投資對(duì)我國(guó)人工智能技術(shù)研發(fā)能力和產(chǎn)業(yè)安全的影響程度。在重要基礎(chǔ)設(shè)施方面，雖然《外商投資安全審查辦法》將重要基礎(chǔ)設(shè)施納入審查范圍，但對(duì)于重要基礎(chǔ)設(shè)施的具體范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及投資對(duì)其影響的評(píng)估方法等，均未作出詳細(xì)規(guī)定。以能源基礎(chǔ)設(shè)施為例，對(duì)于外資投資能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如何判斷其是否會(huì)影響國(guó)家能源供應(yīng)安全、能源價(jià)格穩(wěn)定以及能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備等，缺乏具體的審查標(biāo)準(zhǔn)和操作指南。在實(shí)際審查中，審查機(jī)構(gòu)可能會(huì)因?yàn)槿狈γ鞔_的標(biāo)準(zhǔn)而難以作出準(zhǔn)確判斷，導(dǎo)致審查結(jié)果的主觀性和不確定性增加。此外，對(duì)于一些新型基礎(chǔ)設(shè)施，如5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心等，由于其具有技術(shù)含量高、發(fā)展變化快等特點(diǎn)，現(xiàn)行立法中缺乏針對(duì)性的審查規(guī)定，使得在審查相關(guān)外資投資項(xiàng)目時(shí)面臨困難。4.3審查程序有待優(yōu)化4.3.1申報(bào)程序不夠清晰我國(guó)外資國(guó)家安全審查的申報(bào)程序存在諸多不清晰之處，給外國(guó)投資者和審查工作帶來(lái)了困擾。在主動(dòng)申報(bào)方面，雖然規(guī)定外國(guó)投資者或者境內(nèi)相關(guān)當(dāng)事人在實(shí)施特定投資前應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向工作機(jī)制辦公室申報(bào)，但對(duì)于“特定投資”的界定不夠明確。例如，《外商投資安全審查辦法》中列舉的審查范圍較為寬泛，對(duì)于一些處于邊緣地帶的投資項(xiàng)目，外國(guó)投資者難以準(zhǔn)確判斷是否屬于應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申報(bào)的范疇。在某外資對(duì)我國(guó)一家從事高端裝備零部件制造的中小企業(yè)投資時(shí)，該企業(yè)雖不屬于大型關(guān)鍵裝備制造企業(yè)，但所生產(chǎn)的零部件在特定高端裝備中具有重要作用。對(duì)于這樣的投資項(xiàng)目，外國(guó)投資者不清楚是否需要主動(dòng)申報(bào)，導(dǎo)致在投資決策過(guò)程中猶豫不決，增加了投資的不確定性。第三方建議申報(bào)程序也存在問(wèn)題。雖然第三方如有關(guān)機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)公眾等可以提出進(jìn)行安全審查的建議，但對(duì)于第三方提出建議的具體條件、程序以及審查機(jī)構(gòu)對(duì)建議的處理方式等，缺乏明確規(guī)定。這使得第三方在提出建議時(shí)缺乏指引，審查機(jī)構(gòu)在收到建議后也難以進(jìn)行規(guī)范處理。例如，某社會(huì)團(tuán)體認(rèn)為某外資對(duì)我國(guó)某新興技術(shù)企業(yè)的投資可能影響國(guó)家安全并提出審查建議，但由于缺乏明確的程序規(guī)定，該社會(huì)團(tuán)體不清楚如何準(zhǔn)確提交建議材料，審查機(jī)構(gòu)也沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷該建議是否合理，導(dǎo)致建議的處理過(guò)程拖沓，影響了審查工作的效率。此外，對(duì)于工作機(jī)制辦公室要求當(dāng)事人申報(bào)的情形，也沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定要求申報(bào)的具體依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。這可能導(dǎo)致審查機(jī)構(gòu)在行使要求申報(bào)的權(quán)力時(shí)缺乏明確的法律約束，存在一定的隨意性。例如，在某外資投資項(xiàng)目中，審查機(jī)構(gòu)要求當(dāng)事人申報(bào)，但當(dāng)事人對(duì)要求申報(bào)的原因和依據(jù)并不清楚，認(rèn)為審查機(jī)構(gòu)的要求缺乏合理性，從而對(duì)審查工作產(chǎn)生抵觸情緒。4.3.2審查期限規(guī)定不夠合理我國(guó)外資國(guó)家安全審查期限的規(guī)定在實(shí)際操作中存在不夠合理的情況，對(duì)審查效率和外資項(xiàng)目推進(jìn)產(chǎn)生了不利影響。一方面，審查期限過(guò)短可能導(dǎo)致審查工作不夠充分、細(xì)致。以一般審查期限為例，規(guī)定自決定之日起30個(gè)工作日內(nèi)完成，在面對(duì)復(fù)雜的外資投資項(xiàng)目時(shí)，這一期限顯得較為緊張。例如，在某外資對(duì)我國(guó)一家涉及多個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、擁有復(fù)雜股權(quán)結(jié)構(gòu)的大型企業(yè)的并購(gòu)項(xiàng)目審查中，審查機(jī)構(gòu)需要對(duì)該企業(yè)的業(yè)務(wù)情況、財(cái)務(wù)狀況、技術(shù)實(shí)力、市場(chǎng)影響等多個(gè)方面進(jìn)行全面評(píng)估，還需要協(xié)調(diào)多個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)。由于審查期限較短，審查機(jī)構(gòu)可能無(wú)法充分收集和分析相關(guān)信息，難以對(duì)投資項(xiàng)目是否影響國(guó)家安全作出準(zhǔn)確判斷，從而影響審查結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。另一方面，審查期限過(guò)長(zhǎng)則會(huì)增加外資項(xiàng)目的不確定性和成本，影響外國(guó)投資者的積極性。特別審查在特殊情況下可以延長(zhǎng)審查期限，但對(duì)于延長(zhǎng)的次數(shù)、每次延長(zhǎng)的期限以及延長(zhǎng)的具體情形等，缺乏明確規(guī)定。這可能導(dǎo)致審查期限的延長(zhǎng)具有較大的隨意性，使外資項(xiàng)目長(zhǎng)時(shí)間處于不確定狀態(tài)。例如，某外資對(duì)我國(guó)某能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資審查，由于審查期限多次延長(zhǎng)，且沒(méi)有明確的時(shí)間表，外國(guó)投資者無(wú)法確定項(xiàng)目何時(shí)能夠通過(guò)審查，導(dǎo)致其資金長(zhǎng)期占用，增加了投資成本。同時(shí)，這種不確定性也使得外國(guó)投資者對(duì)我國(guó)的投資環(huán)境產(chǎn)生擔(dān)憂，可能會(huì)影響其未來(lái)在我國(guó)的投資決策，甚至導(dǎo)致部分外資項(xiàng)目的撤資。4.3.3缺乏有效的救濟(jì)程序我國(guó)外資國(guó)家安全審查在作出審查決定后，當(dāng)事人缺乏有效的救濟(jì)途徑，這是審查程序中存在的一個(gè)突出問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定，依法作出的安全審查決定為最終決定，外國(guó)投資者對(duì)國(guó)家安全審查決定不得提起行政復(fù)議或行政訴訟。這意味著一旦審查決定作出，外國(guó)投資者即使認(rèn)為審查決定不合理、不公正，也無(wú)法通過(guò)常規(guī)的行政復(fù)議或行政訴訟途徑來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。例如，某外國(guó)投資者對(duì)我國(guó)某審查機(jī)構(gòu)作出的禁止其投資某關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)的決定不服，認(rèn)為該決定缺乏充分的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，且在審查過(guò)程中存在程序瑕疵，但由于缺乏有效的救濟(jì)途徑，該外國(guó)投資者只能接受這一決定，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行質(zhì)疑和申訴。這種缺乏救濟(jì)程序的現(xiàn)狀，不僅損害了外國(guó)投資者的合法權(quán)益，也可能影響我國(guó)的國(guó)際投資形象。在國(guó)際投資領(lǐng)域，投資者通常期望在遇到不公平待遇時(shí)有相應(yīng)的救濟(jì)渠道來(lái)保障自己的權(quán)益。我國(guó)缺乏有效的救濟(jì)程序，可能會(huì)讓外國(guó)投資者認(rèn)為我國(guó)的投資環(huán)境缺乏法治保障，從而降低我國(guó)對(duì)外資的吸引力。此外，缺乏救濟(jì)程序也不利于審查機(jī)構(gòu)自我監(jiān)督和改進(jìn)，可能導(dǎo)致審查權(quán)力的濫用，因?yàn)榧词箤彶闆Q定存在錯(cuò)誤或不合理之處，也沒(méi)有外部的監(jiān)督和糾正機(jī)制。4.4審查監(jiān)督機(jī)制不完善4.4.1內(nèi)部監(jiān)督缺乏有效制衡我國(guó)外資國(guó)家安全審查工作機(jī)制內(nèi)部監(jiān)督存在明顯不足，部門(mén)間監(jiān)督缺失是其中的關(guān)鍵問(wèn)題。在審查過(guò)程中，雖然各部門(mén)依據(jù)自身職能參與審查，但缺乏明確的部門(mén)間監(jiān)督機(jī)制。以某外資對(duì)我國(guó)某通信基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的投資審查為例，國(guó)家發(fā)展改革委、工信部、商務(wù)部等多個(gè)部門(mén)參與其中。國(guó)家發(fā)展改革委從宏觀經(jīng)濟(jì)安全角度進(jìn)行審查，工信部從通信行業(yè)技術(shù)安全角度評(píng)估，商務(wù)部則從國(guó)際貿(mào)易規(guī)則和市場(chǎng)準(zhǔn)入角度考量。然而，在整個(gè)審查過(guò)程中，各部門(mén)之間缺乏相互監(jiān)督的有效措施，難以確保其他部門(mén)審查工作的合法性和公正性。例如，若工信部在審查中對(duì)該通信企業(yè)的技術(shù)安全評(píng)估存在疏漏，其他部門(mén)由于缺乏監(jiān)督機(jī)制，可能無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正。這種部門(mén)間監(jiān)督的缺失，容易導(dǎo)致審查權(quán)力的濫用，影響審查結(jié)果的公正性和權(quán)威性。同時(shí)，由于缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督制衡，審查工作可能會(huì)受到部門(mén)利益、地方保護(hù)主義等因素的干擾。在一些涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外資項(xiàng)目審查中，地方政府可能會(huì)為了吸引外資，對(duì)本地相關(guān)部門(mén)施加影響，使得審查部門(mén)在審查時(shí)難以嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行，從而削弱了審查制度的有效性。4.4.2外部監(jiān)督缺乏有效參與公眾、媒體等外部監(jiān)督在我國(guó)外資國(guó)家安全審查過(guò)程中參與嚴(yán)重不足。從公眾角度來(lái)看，普通民眾難以獲取外資國(guó)家安全審查的相關(guān)信息，無(wú)法有效參與監(jiān)督。我國(guó)目前缺乏完善的信息公開(kāi)機(jī)制，對(duì)于外資審查項(xiàng)目的基本情況、審查進(jìn)展、審查依據(jù)等信息，公眾獲取渠道有限。例如，在某外資對(duì)我國(guó)某重要能源企業(yè)的投資審查中，公眾無(wú)法及時(shí)了解審查的具體情況，包括該投資可能對(duì)國(guó)家能源安全產(chǎn)生的影響、審查機(jī)構(gòu)的評(píng)估過(guò)程等。這使得公眾無(wú)法對(duì)審查過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，難以表達(dá)自己的意見(jiàn)和訴求。媒體作為重要的外部監(jiān)督力量，在審查過(guò)程中的參與也受到限制。由于審查信息的不公開(kāi)，媒體難以對(duì)審查工作進(jìn)行全面、深入的報(bào)道和監(jiān)督。在一些外資審查案件中，媒體只能獲取有限的信息，無(wú)法對(duì)審查過(guò)程中的問(wèn)題進(jìn)行曝光和監(jiān)督。這不僅影響了媒體監(jiān)督作用的發(fā)揮，也使得審查工作缺乏輿論壓力，不利于審查工作的公開(kāi)、透明進(jìn)行。此外，缺乏外部監(jiān)督還可能導(dǎo)致審查機(jī)構(gòu)的決策缺乏充分的社會(huì)考量，難以充分反映社會(huì)公眾的利益和訴求。在全球化背景下，外資投資項(xiàng)目往往涉及社會(huì)的各個(gè)方面，公眾的意見(jiàn)和建議對(duì)于審查決策具有重要參考價(jià)值。然而，由于外部監(jiān)督參與不足，審查機(jī)構(gòu)在決策時(shí)可能無(wú)法充分考慮社會(huì)公眾的利益，從而影響審查決策的科學(xué)性和合理性。五、國(guó)外外資國(guó)家安全審查立法的經(jīng)驗(yàn)借鑒5.1美國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)5.1.1完善的法律體系美國(guó)構(gòu)建了一套較為完善的外資國(guó)家安全審查法律體系，這為其審查工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和全面的規(guī)范指引。1988年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《?？松鹆_里奧修正案》，授權(quán)總統(tǒng)基于國(guó)家安全考慮，對(duì)外資并購(gòu)進(jìn)行審查，標(biāo)志著美國(guó)外資國(guó)家安全審查制度的初步確立。該修正案賦予了總統(tǒng)廣泛的權(quán)力，在有充分證據(jù)表明外資并購(gòu)可能威脅美國(guó)國(guó)家安全時(shí)，總統(tǒng)有權(quán)采取措施阻止并購(gòu)行為。這一法案的出臺(tái)，是美國(guó)應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)外資并購(gòu)浪潮，特別是日本企業(yè)對(duì)美國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)大規(guī)模收購(gòu)的重要舉措，旨在保護(hù)美國(guó)的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和國(guó)家安全利益。2007年，美國(guó)頒布《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》，進(jìn)一步完善了審查機(jī)制，擴(kuò)大了審查范圍，細(xì)化了審查標(biāo)準(zhǔn)和程序。該法將外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）的執(zhí)法地位法律化，明確了CFIUS在審查過(guò)程中的職責(zé)和權(quán)限，使其能夠更加有效地開(kāi)展審查工作。同時(shí)，該法拓寬了國(guó)家安全審查范圍，不僅關(guān)注傳統(tǒng)的國(guó)防安全領(lǐng)域，還將涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、能源資源等領(lǐng)域的外資投資納入審查范圍。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，明確了外國(guó)政府控制的投資、對(duì)關(guān)鍵設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)的潛在影響、外資來(lái)源國(guó)與美國(guó)的關(guān)系等作為重要審查因素。例如，在判斷外資對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的影響時(shí)，會(huì)綜合考慮技術(shù)的敏感性、技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用前景以及外資企業(yè)獲取技術(shù)后的可能行為等因素。在審查程序上，規(guī)定了更為嚴(yán)格的申報(bào)、審查和調(diào)查程序，確保審查工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。2018年，美國(guó)通過(guò)《外資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》，進(jìn)一步強(qiáng)化了CFIUS的審查權(quán)限。該法案擴(kuò)大了審查范圍，對(duì)涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或搜集及掌握美國(guó)公民之“敏感個(gè)人數(shù)據(jù)”（TID企業(yè)）的非控股投資企業(yè)和特定房地產(chǎn)交易也納入審查范圍。這一擴(kuò)大使得美國(guó)能夠更全面地防范外資對(duì)其國(guó)家安全的潛在威脅，尤其是在新興技術(shù)和數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域。在程序方面，新增了強(qiáng)制性申報(bào)制度，對(duì)于特定類(lèi)型的投資交易，外國(guó)投資者必須向CFIUS進(jìn)行申報(bào)。同時(shí)，對(duì)管轄范圍和申報(bào)程序的豁免情形作出了規(guī)定，使審查程序更加合理和靈活。此外，該法案還加強(qiáng)了CFIUS的執(zhí)法權(quán)力，提高了對(duì)違反審查規(guī)定行為的處罰力度。通過(guò)這一系列法律法規(guī)的不斷完善，美國(guó)形成了一個(gè)層次分明、內(nèi)容全面的外資國(guó)家安全審查法律體系。從授權(quán)總統(tǒng)進(jìn)行審查的基本法律，到明確審查機(jī)構(gòu)職責(zé)、細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)和程序的具體法律，再到適應(yīng)新形勢(shì)、強(qiáng)化審查權(quán)限的現(xiàn)代化法案，各個(gè)法律之間相互配合、相互補(bǔ)充，為美國(guó)的外資國(guó)家安全審查工作提供了全面、細(xì)致的法律依據(jù)，使其在審查實(shí)踐中能夠做到有法可依、有章可循。5.1.2明確的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序美國(guó)在審查標(biāo)準(zhǔn)和程序方面的規(guī)定十分明確和細(xì)致，這使得審查工作具有較高的可操作性和透明度。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，綜合考慮多方面因素。對(duì)于外國(guó)政府控制的投資，美國(guó)給予特別關(guān)注。如果投資來(lái)自外國(guó)政府控制的企業(yè)，CFIUS會(huì)重點(diǎn)審查其投資目的、投資行為是否可能受到外國(guó)政府的政治干預(yù)以及對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的潛在影響。例如，在某一涉及外國(guó)政府背景企業(yè)對(duì)美國(guó)關(guān)鍵能源企業(yè)的投資案例中，CFIUS深入調(diào)查了該外國(guó)政府的能源政策、投資企業(yè)與政府之間的關(guān)系以及投資后對(duì)美國(guó)能源供應(yīng)穩(wěn)定性的影響。通過(guò)對(duì)這些因素的綜合評(píng)估，判斷該投資是否會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅。在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，美國(guó)根據(jù)技術(shù)的敏感性、對(duì)國(guó)防安全和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的重要性等因素，確定關(guān)鍵技術(shù)的范圍。對(duì)于涉及關(guān)鍵技術(shù)的外資投資，CFIUS會(huì)評(píng)估投資是否會(huì)導(dǎo)致關(guān)鍵技術(shù)外流，是否會(huì)削弱美國(guó)在相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。例如，在半導(dǎo)體技術(shù)領(lǐng)域，美國(guó)將高端芯片制造技術(shù)、芯片設(shè)計(jì)技術(shù)等視為關(guān)鍵技術(shù)。當(dāng)外資企業(yè)試圖投資美國(guó)的半導(dǎo)體企業(yè)時(shí)，CFIUS會(huì)詳細(xì)審查投資項(xiàng)目是否涉及這些關(guān)鍵技術(shù)，以及投資后是否會(huì)使關(guān)鍵技術(shù)被外國(guó)企業(yè)獲取，進(jìn)而影響美國(guó)在半導(dǎo)體領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和國(guó)家安全。在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施方面，美國(guó)明確界定了關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的范圍，包括能源、交通、通信、金融等領(lǐng)域。對(duì)于外資投資關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，CFIUS會(huì)評(píng)估投資是否會(huì)影響基礎(chǔ)設(shè)施的安全運(yùn)行、是否會(huì)使美國(guó)在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域依賴外國(guó)企業(yè)，從而影響國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。例如，在某外資對(duì)美國(guó)通信基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的投資審查中，CFIUS從通信網(wǎng)絡(luò)的安全性、數(shù)據(jù)傳輸?shù)谋Ｃ苄砸约皩?duì)美國(guó)通信產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展能力的影響等方面進(jìn)行全面評(píng)估。在審查程序上，美國(guó)的CFIUS安全審查一般包括三個(gè)階段。第一階段是非正式申請(qǐng)。交易有關(guān)方在正式提交申請(qǐng)之前，可以向CFIUS進(jìn)行咨詢，也可以提交一份審查草案。這一階段有助于交易各方提前了解CFIUS的關(guān)注點(diǎn)和審查要求，同時(shí)也讓CFIUS有足夠的時(shí)間識(shí)別潛在風(fēng)險(xiǎn)。例如，某外國(guó)企業(yè)在計(jì)劃投資美國(guó)一家科技企業(yè)前，通過(guò)非正式申請(qǐng)與CFIUS進(jìn)行溝通，了解到CFIUS對(duì)該投資項(xiàng)目中涉及的人工智能技術(shù)數(shù)據(jù)安全問(wèn)題較為關(guān)注。于是，該外國(guó)企業(yè)在正式申報(bào)前，對(duì)數(shù)據(jù)安全保障措施進(jìn)行了完善，提高了審查通過(guò)的可能性。第二階段是自愿申報(bào)和審查。企業(yè)應(yīng)按照要求提交相關(guān)信息，進(jìn)行自愿申報(bào)。如果企業(yè)未發(fā)起自愿申報(bào)，一旦CFIUS認(rèn)為該項(xiàng)交易可能危害美國(guó)國(guó)家安全，CFIUS就有權(quán)對(duì)該交易發(fā)起審查，即使該項(xiàng)交易已經(jīng)完成，也可能會(huì)被要求撤銷(xiāo)。在這一階段，CFIUS會(huì)對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行初步審查，評(píng)估投資項(xiàng)目是否存在國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。如果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，CFIUS會(huì)要求申報(bào)方補(bǔ)充材料或進(jìn)行進(jìn)一步說(shuō)明。例如，在某外資對(duì)美國(guó)一家生物技術(shù)企業(yè)的投資申報(bào)中，CFIUS在審查申報(bào)材料時(shí)，發(fā)現(xiàn)申報(bào)方對(duì)企業(yè)的技術(shù)研發(fā)情況和知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題說(shuō)明不夠清晰。于是，CFIUS要求申報(bào)方提供詳細(xì)的技術(shù)研發(fā)報(bào)告和知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)合同，以進(jìn)一步評(píng)估該投資對(duì)美國(guó)生物技術(shù)領(lǐng)域國(guó)家安全的影響。第三階段是調(diào)查階段。如果CFIUS在初步審查后認(rèn)為投資項(xiàng)目存在重大國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，將啟動(dòng)調(diào)查程序。調(diào)查過(guò)程中，CFIUS會(huì)全面深入地審查投資項(xiàng)目的各個(gè)方面，包括投資者的背景、投資目的、投資項(xiàng)目對(duì)美國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響等。CFIUS有權(quán)要求相關(guān)方提供更多的信息和文件，甚至可以進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。例如，在某一涉及外資對(duì)美國(guó)國(guó)防軍工企業(yè)投資的審查中，CFIUS啟動(dòng)調(diào)查程序后，對(duì)投資者的資金來(lái)源、企業(yè)的組織架構(gòu)、與外國(guó)政府的關(guān)系等進(jìn)行了詳細(xì)調(diào)查。同時(shí)，對(duì)投資項(xiàng)目對(duì)美國(guó)國(guó)防軍工產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力、供應(yīng)鏈安全等方面的影響進(jìn)行了全面評(píng)估。通過(guò)調(diào)查，CFIUS最終決定是否批準(zhǔn)該投資項(xiàng)目。5.1.3嚴(yán)格的審查監(jiān)督機(jī)制美國(guó)建立了嚴(yán)格的審查監(jiān)督機(jī)制，以確保審查機(jī)構(gòu)依法、公正地行使職權(quán)，保障審查過(guò)程和結(jié)果的合法性和公正性。在對(duì)審查機(jī)構(gòu)的監(jiān)督方面，CFIUS作為美國(guó)外資國(guó)家安全審查的核心機(jī)構(gòu)，其權(quán)力受到多方面的制衡。從機(jī)構(gòu)內(nèi)部來(lái)看，CFIUS由多個(gè)部門(mén)組成，包括財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、國(guó)土安全部、商務(wù)部、能源部、司法部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室和白宮科技政策辦公室等。各部門(mén)在審查過(guò)程中依據(jù)自身職能發(fā)揮作用，相互協(xié)作又相互制約。例如，在審查某一外資對(duì)美國(guó)能源企業(yè)的投資項(xiàng)目時(shí)，財(cái)政部從金融風(fēng)險(xiǎn)角度進(jìn)行審查，國(guó)防部從國(guó)防安全角度評(píng)估，商務(wù)部從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)際貿(mào)易角度考量。各部門(mén)之間通過(guò)信息共享和溝通協(xié)調(diào)，避免了單一部門(mén)權(quán)力過(guò)大可能導(dǎo)致的審查偏差。從機(jī)構(gòu)外部來(lái)看，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)CFIUS的審查工作進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)會(huì)有權(quán)要求CFIUS定期提交審查工作報(bào)告，對(duì)審查工作的開(kāi)展情況、審查標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況以及審查結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估。國(guó)會(huì)可以通過(guò)立法等方式，對(duì)CFIUS的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。例如，當(dāng)國(guó)會(huì)發(fā)現(xiàn)CFIUS在某些審查案件中存在審查標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)格的情況時(shí)，會(huì)通過(guò)立法進(jìn)一步明確審查標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)CFIUS的監(jiān)督。同時(shí)，美國(guó)的司法機(jī)構(gòu)也對(duì)CFIUS的審查行為進(jìn)行司法監(jiān)督。如果外國(guó)投資者認(rèn)為CFIUS的審查決定侵犯了其合法權(quán)益，可以向法院提起訴訟。法院會(huì)對(duì)審查決定的合法性進(jìn)行審查，包括審查程序是否合法、審查標(biāo)準(zhǔn)是否合理等。例如，在某外國(guó)投資者對(duì)CFIUS禁止其投資美國(guó)某企業(yè)的審查決定不服提起訴訟的案件中，法院對(duì)CFIUS的審查程序進(jìn)行了嚴(yán)格審查，發(fā)現(xiàn)CFIUS在審查過(guò)程中未充分聽(tīng)取投資者的陳述和申辯，違反了法定程序。最終，法院判決CFIUS的審查決定無(wú)效。在對(duì)審查過(guò)程和結(jié)果的監(jiān)督方面，美國(guó)注重審查過(guò)程的透明度。CFIUS在審查過(guò)程中，會(huì)向投資相關(guān)方及時(shí)通報(bào)審查進(jìn)展情況，讓投資相關(guān)方了解審查的各個(gè)環(huán)節(jié)和時(shí)間節(jié)點(diǎn)。對(duì)于審查過(guò)程中提出的問(wèn)題和要求，CFIUS會(huì)以書(shū)面形式通知投資相關(guān)方，確保投資相關(guān)方能夠及時(shí)回應(yīng)和解決問(wèn)題。同時(shí)，CFIUS會(huì)將審查結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。例如，在某外資對(duì)美國(guó)某關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)的投資審查結(jié)束后，CFIUS及時(shí)公布了審查結(jié)果，包括審查的依據(jù)、過(guò)程和最終決定。社會(huì)公眾可以通過(guò)官方渠道獲取這些信息，對(duì)審查結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。此外，美國(guó)還建立了投訴舉報(bào)機(jī)制，任何單位和個(gè)人如果發(fā)現(xiàn)CFIUS在審查過(guò)程中存在違法違規(guī)行為或?qū)彶榻Y(jié)果不合理，可以向相關(guān)部門(mén)進(jìn)行投訴舉報(bào)。相關(guān)部門(mén)會(huì)對(duì)投訴舉報(bào)進(jìn)行調(diào)查處理，確保審查工作的公正性和合法性。5.2歐盟立法經(jīng)驗(yàn)5.2.1統(tǒng)一的審查框架2019年，歐盟頒布了《歐盟外商直接投資審查條例》，這標(biāo)志著歐盟構(gòu)建起了統(tǒng)一的外資安全審查框架。該框架的建立旨在應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)際投資形勢(shì)，確保歐盟在吸引外資的同時(shí)，有效維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)安全和公共秩序。從立法基礎(chǔ)來(lái)看，該條例以歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約（TFEU）第207條為依據(jù)，將外國(guó)直接投資納入共同商業(yè)政策范疇，這為歐盟在區(qū)域?qū)用骈_(kāi)展外資安全審查提供了法律支撐。在具體實(shí)施過(guò)程中，盡管安全審查的最終決定權(quán)仍保留給各投資東道國(guó)，但成員國(guó)適用外資安全審查機(jī)制必須經(jīng)過(guò)歐盟的授權(quán)。這一規(guī)定既尊重了成員國(guó)的主權(quán)，又確保了歐盟整體對(duì)外資審查的協(xié)調(diào)和控制。在審查范圍上，條例涵蓋了廣泛的外商直接投資活動(dòng)，包括非歐盟投資者進(jìn)行的旨在與被投資方建立和保持長(zhǎng)期和直接聯(lián)系，從而方便其在歐盟成員國(guó)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的投資，包括（但不限于）能夠有效參與企業(yè)管理或控制的投資。例如，某非歐盟企業(yè)計(jì)劃在歐盟某成員國(guó)投資建設(shè)一家大型制造業(yè)工廠，無(wú)論其投資方式是新建企業(yè)、并購(gòu)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)還是通過(guò)其他形式，只要符合上述投資定義，都可能被納入審查范圍。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，條例雖未明確定義“國(guó)家安全”，但擴(kuò)充了安全考量因素的范圍。正文第4條非窮盡式列舉了歐盟及其成員國(guó)在對(duì)外資進(jìn)行安全審查需要考量的因素，主要涉及國(guó)家安全和公共利益的保護(hù)，包括關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)和兩用物件、關(guān)鍵供給、個(gè)人信息數(shù)據(jù)或其獲取和控制能力以及媒體自由度和多元性等五個(gè)方面。在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施方面，不僅包括傳統(tǒng)的物理基礎(chǔ)設(shè)施，如能源、交通等，還涵蓋了虛擬意義上的基礎(chǔ)設(shè)施，如數(shù)據(jù)中心、網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)施等。某外資計(jì)劃投資歐盟某國(guó)的5G通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目將涉及關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，依據(jù)條例，在審查時(shí)需綜合考量該投資對(duì)5G技術(shù)的安全性、數(shù)據(jù)傳輸?shù)谋Ｃ苄砸约皩?duì)歐盟通信產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展能力的影響等因素。5.2.2協(xié)調(diào)的審查合作機(jī)制歐盟高度重視成員國(guó)與歐盟委員會(huì)之間的審查合作，通過(guò)建立一系列機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了區(qū)域間審查合作的有效運(yùn)作?！稓W盟外商直接投資審查條例》規(guī)定了詳細(xì)的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)機(jī)制，各成員國(guó)指定專(zhuān)門(mén)的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，負(fù)責(zé)與歐盟委員會(huì)以及其他成員國(guó)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。這種機(jī)制使得歐盟與成員國(guó)之間形成了實(shí)際意義上的“雙軌制”安全審查機(jī)制。以德國(guó)為例，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部作為德國(guó)外資審查機(jī)制與歐盟外資審查機(jī)制兩者共同的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在審查過(guò)程中，不僅要依據(jù)本國(guó)的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行審查，還要與歐盟委員會(huì)保持密切溝通，及時(shí)匯報(bào)審查進(jìn)展和結(jié)果，并充分考慮歐盟委員會(huì)的意見(jiàn)。在信息交換方面，成員國(guó)不僅要向歐盟委員會(huì)上報(bào)其外資審查情況，已設(shè)審查機(jī)制的國(guó)家還應(yīng)上報(bào)其適用情況。無(wú)論是即將建立還是已經(jīng)進(jìn)行審查制度修訂的成員國(guó)，都應(yīng)在行為發(fā)生后的30天內(nèi)告知?dú)W盟委員會(huì)。該條例正文第6、7條規(guī)定了歐盟成員國(guó)以及歐盟委員會(huì)之間的合作機(jī)制，包括信息交換機(jī)制和相互評(píng)議機(jī)制。在某外資對(duì)歐盟某成員國(guó)的關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)投資審查中，該成員國(guó)的審查機(jī)構(gòu)會(huì)將投資項(xiàng)目的基本情況、審查進(jìn)展以及初步審查意見(jiàn)等信息及時(shí)反饋給歐盟委員會(huì)。歐盟委員會(huì)在收到信息后，會(huì)組織相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行分析評(píng)估，并將評(píng)估意見(jiàn)反饋給該成員國(guó)。同時(shí)，其他成員國(guó)也可以根據(jù)自身的經(jīng)驗(yàn)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)該投資項(xiàng)目提出意見(jiàn)和建議，通過(guò)信息共享和相互評(píng)議，提高了審查的全面性和準(zhǔn)確性。雖然委員會(huì)和其他成員國(guó)的意見(jiàn)對(duì)投資東道國(guó)不具有約束力，但是若成員國(guó)不采用歐盟委員會(huì)的意見(jiàn)仍需要作出解釋。這一規(guī)定在一定程度上促使成員國(guó)更加謹(jǐn)慎地對(duì)待歐盟委員會(huì)的意見(jiàn)，加強(qiáng)了歐盟整體審查的協(xié)調(diào)性和一致性。在實(shí)際審查中，當(dāng)某成員國(guó)收到歐盟委員會(huì)關(guān)于某外資投資項(xiàng)目的意見(jiàn)后，如果決定不采納該意見(jiàn)，必須以書(shū)面形式詳細(xì)說(shuō)明理由，并提交給歐盟委員會(huì)和其他成員國(guó)。這種解釋機(jī)制有助于避免成員國(guó)之間因意見(jiàn)分歧而導(dǎo)致的審查混亂，保障了審查合作機(jī)制的有效運(yùn)行。5.2.3靈活的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序歐盟的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序具有一定的靈活性，能夠適應(yīng)不同的投資情況和國(guó)家安全需求。在審查標(biāo)準(zhǔn)方面，雖然規(guī)定了主要的審查因素，但各成員國(guó)在具體審查時(shí)，可根據(jù)本國(guó)的國(guó)情和實(shí)際情況，對(duì)審查因素進(jìn)行靈活運(yùn)用和適當(dāng)調(diào)整。對(duì)于一些具有獨(dú)特產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)或戰(zhàn)略地位的成員國(guó)，在審查涉及本國(guó)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的外資投資時(shí)，可能會(huì)更加注重對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的考量。某成員國(guó)在審查外資對(duì)本國(guó)高端制造業(yè)的投資時(shí)，除了考慮投資對(duì)關(guān)鍵技術(shù)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的影響外，還會(huì)結(jié)合本國(guó)高端制造業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，評(píng)估投資是否有助于提升本國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，是否會(huì)對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈穩(wěn)定性產(chǎn)生影響。在審查程序上，歐盟為成員國(guó)提供了一定的自主空間。成員國(guó)可以根據(jù)本國(guó)的法律體系和行政架構(gòu)，制定適合本國(guó)國(guó)情的審查程序。例如，在申報(bào)程序方面，一些成員國(guó)可能要求外國(guó)投資者在投資前必須進(jìn)行強(qiáng)制性申報(bào)，而另一些成員國(guó)則可能采取自愿申報(bào)與強(qiáng)制申報(bào)相結(jié)合的方式。在審查期限方面，各成員國(guó)也可以根據(jù)投資項(xiàng)目的復(fù)雜程度和國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)的大小，合理確定審查期限。對(duì)于一些簡(jiǎn)單的投資項(xiàng)目，審查期限可能較短；而對(duì)于涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等重要領(lǐng)域的復(fù)雜投資項(xiàng)目，審查期限則可能適當(dāng)延長(zhǎng)。在某外資對(duì)歐盟某成員國(guó)能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資審查中，由于該項(xiàng)目涉及能源供應(yīng)安全、技術(shù)安全等多個(gè)復(fù)雜問(wèn)題，且投資規(guī)模較大，該成員國(guó)的審查機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際情況，將審查期限適當(dāng)延長(zhǎng)，以確保能夠全面、深入地評(píng)估投資項(xiàng)目對(duì)國(guó)家安全的影響。這種靈活的審查標(biāo)準(zhǔn)和程序，既保證了歐盟整體對(duì)外資安全審查的有效監(jiān)管，又充分尊重了成員國(guó)的主權(quán)和政策空間，使各成員國(guó)能夠根據(jù)自身的實(shí)際情況，制定出更加符合本國(guó)利益的審查制度，提高了審查制度的適應(yīng)性和有效性。5.3其他國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)5.3.1加拿大的“凈利益”審查與安全審查結(jié)合加拿大在外資國(guó)家安全審查方面，采用了“凈利益”審查與安全審查相結(jié)合的獨(dú)特模式。其審查依據(jù)主要是《加拿大投資法》，該法規(guī)定，對(duì)于超過(guò)一定金額的重大投資，需進(jìn)行“凈利益”審查，判斷投資是否能給加拿大帶來(lái)凈利益。例如，在2021年，某外資對(duì)加拿大一家大型制造業(yè)企業(yè)的投資，投資金額超過(guò)了規(guī)定的審查門(mén)檻，加拿大政府依據(jù)《加拿大投資法》對(duì)該投資進(jìn)行“凈利益”審查。審查過(guò)程中，綜合考慮了投資對(duì)加拿大經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)創(chuàng)造、技術(shù)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升等多方面的影響。通過(guò)評(píng)估發(fā)現(xiàn)，該投資能夠?yàn)榧幽么髱?lái)新的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)加拿大經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有積極作用，從而認(rèn)定該投資符合“凈利益”標(biāo)準(zhǔn)。在安全審查方面，加拿大主要關(guān)注投資是否對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅。其國(guó)家安全審查的范圍涵蓋多個(gè)領(lǐng)域，包括國(guó)防安全、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、敏感個(gè)人數(shù)據(jù)等。2021年3月，加拿大更新了《國(guó)家安全投資審查指南》，使外國(guó)投資者更清楚地了解哪些類(lèi)型的投資可能會(huì)引起潛在的國(guó)家安全擔(dān)憂。除了此前版本指南中列出的因素，更新后的指南還包括敏感個(gè)人數(shù)據(jù)、無(wú)形資產(chǎn)、某些敏感技術(shù)和關(guān)鍵礦產(chǎn)等。在某外資對(duì)加拿大一家涉及關(guān)鍵礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的投資審查中，加拿大政府重點(diǎn)審查了該投資是否會(huì)導(dǎo)致關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的控制權(quán)被外國(guó)政府或企業(yè)掌握，是否會(huì)影響加拿大在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的戰(zhàn)略安全，以及投資企業(yè)獲取敏感個(gè)人數(shù)據(jù)的可能性和潛在風(fēng)險(xiǎn)等。通過(guò)全面審查，評(píng)估投資對(duì)國(guó)家安全的潛在影響。這種“凈利益”審查與安全審查相結(jié)合的模式，既保障了加拿大的國(guó)家安全，又充分考慮了外資對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。通過(guò)“凈利益”審查，能夠篩選出對(duì)加拿大經(jīng)濟(jì)有益的投資項(xiàng)目，吸引優(yōu)質(zhì)外資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)；而安全審查則為國(guó)家安全筑起了一道堅(jiān)實(shí)的防線，防止外資對(duì)國(guó)家安全造成威脅。兩者相互補(bǔ)充，使得加拿大在吸引外資和維護(hù)國(guó)家安全之間找到了平衡。同時(shí)，加拿大不斷更新審查指南，適應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和技術(shù)發(fā)展的變化，及時(shí)調(diào)整審查重點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，確保審查制度的有效性和適應(yīng)性。5.3.2澳大利亞的重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)彶榘拇罄麃喌耐赓Y審查制度在保障國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)利益方面發(fā)揮著重要作用，其重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)彶闄C(jī)制具有鮮明的特點(diǎn)。澳大利亞建立了長(zhǎng)期的外國(guó)投資制度，外國(guó)投資者收購(gòu)超過(guò)規(guī)定門(mén)檻20%或以上的權(quán)益，包括商業(yè)土地和某些租賃，以及涉及收購(gòu)國(guó)家安全業(yè)務(wù)10%以上權(quán)益的交易或國(guó)家安全用地的任何權(quán)益（通常是構(gòu)成國(guó)防設(shè)施或情報(bào)機(jī)構(gòu)擁有權(quán)益的土地）時(shí)，必須通知澳大利亞外國(guó)投資審查委員會(huì)（FIRB）。2021年12月新的修正案之前，澳大利亞關(guān)于“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)”（CIA）僅限于大型港口、水、發(fā)電和天然氣資產(chǎn)，在此之后則包括電信、廣播、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)或處理、銀行資產(chǎn)和金融市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、食品和雜貨、航空和國(guó)防資產(chǎn)。在實(shí)際審查過(guò)程中，澳大利亞對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域的外資投資進(jìn)行嚴(yán)格把控。在能源領(lǐng)域，對(duì)于外資投資澳大利亞的能源項(xiàng)目，F(xiàn)IRB會(huì)重點(diǎn)審查投資對(duì)澳大利亞能源供應(yīng)穩(wěn)定性、能源價(jià)格調(diào)控能力以及國(guó)家能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的影響。某外資計(jì)劃收購(gòu)澳大利亞一家大型天然氣生產(chǎn)企業(yè)部分股權(quán)，F(xiàn)IRB在審查時(shí)，詳細(xì)評(píng)估了該投資是否會(huì)影響澳大利亞國(guó)內(nèi)天然氣的供應(yīng)，是否會(huì)導(dǎo)致天然氣價(jià)格被外國(guó)企業(yè)操控，以及對(duì)澳大利亞能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備計(jì)劃的實(shí)施是否會(huì)產(chǎn)生不利影響。通過(guò)對(duì)這些因素的綜合考量，判斷投資是否符合澳大利亞的國(guó)家利益和安全需求。在電信領(lǐng)域，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，電信基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)安全變得至關(guān)重要。澳大利亞對(duì)涉及電信領(lǐng)域的外資投資審查極為嚴(yán)格，關(guān)注投資是否會(huì)影響電信網(wǎng)絡(luò)的安全運(yùn)行、數(shù)據(jù)傳輸?shù)谋Ｃ苄砸约皣?guó)家的信息安全。某外資企業(yè)試圖投資澳大利亞的5G通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項(xiàng)目，F(xiàn)IRB在審查時(shí)，從技術(shù)安全、數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)獨(dú)立性等多個(gè)角度進(jìn)行評(píng)估。審查投資企業(yè)是否具備保障5G網(wǎng)絡(luò)安全的技術(shù)能力和管理經(jīng)驗(yàn)，是否會(huì)將澳大利亞用戶數(shù)據(jù)傳輸?shù)骄惩?，以及是否?huì)對(duì)澳大利亞的信息安全主權(quán)構(gòu)成威脅。在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，澳大利亞擁有豐富的礦產(chǎn)資源，對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的外資投資審查也十分重視。FIRB會(huì)審查投資是否會(huì)導(dǎo)致關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)和流失，是否會(huì)影響澳大利亞在全球關(guān)鍵礦產(chǎn)市場(chǎng)的地位和話語(yǔ)權(quán)。某外資對(duì)澳大利亞一家關(guān)鍵礦產(chǎn)開(kāi)采企業(yè)的投資，F(xiàn)IRB在審查時(shí)，評(píng)估了該投資對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)的影響，以及投資企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的資源整合能力和潛在的壟斷風(fēng)險(xiǎn)。澳大利亞通過(guò)對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域的重點(diǎn)審查，有效地保護(hù)了本國(guó)的國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)利益。這種審查模式使得澳大利亞能夠在吸引外資的同時(shí)，確保關(guān)鍵領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)安全和國(guó)家戰(zhàn)略資源的穩(wěn)定。同時(shí)，澳大利亞根據(jù)國(guó)際形勢(shì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化，不斷調(diào)整和完善重點(diǎn)領(lǐng)域的審查標(biāo)準(zhǔn)和范圍，以適應(yīng)新的安全挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。六、完善我國(guó)外資國(guó)家安全審查立法的建議6.1提升立法層級(jí)6.1.1制定專(zhuān)門(mén)的外資國(guó)家安全審查法制定專(zhuān)門(mén)的外資國(guó)家安全審查法具有緊迫性和必要性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)通過(guò)《埃克森—佛羅里奧修正案》《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》等一系列專(zhuān)門(mén)立法，構(gòu)建了完善的外資國(guó)家安全審查法律體系，為其審查工作提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。在我國(guó)，隨著外資規(guī)模的不斷擴(kuò)大和投資領(lǐng)域的日益多元化，現(xiàn)行以部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件為主的立法層級(jí)已難以滿足實(shí)際審查需求。缺乏高位階法律支撐，導(dǎo)致審查標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和穩(wěn)定性不足，容易引發(fā)外國(guó)投資者對(duì)審查結(jié)果的質(zhì)疑，影響我國(guó)的國(guó)際投資形象。因此，制定專(zhuān)門(mén)法律迫在眉睫。專(zhuān)門(mén)法律應(yīng)明確規(guī)定審查機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限、審查范圍、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序以及監(jiān)督機(jī)制等關(guān)鍵內(nèi)容。在審查機(jī)構(gòu)方面，明確各審查部門(mén)的職責(zé)分工，避免職責(zé)交叉和推諉現(xiàn)象的發(fā)生，提高審查效率。規(guī)定國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部等部門(mén)在審查中的具體職責(zé)，以及它們之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。在審查范圍上，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和國(guó)家安全需求，進(jìn)一步細(xì)化和明確審查范圍，避免審查范圍的模糊性和不確定性。將新興技術(shù)領(lǐng)域如人工智能、量子計(jì)算等納入審查范圍，并明確其審查標(biāo)準(zhǔn)和程序。審查標(biāo)準(zhǔn)是專(zhuān)門(mén)法律的核心內(nèi)容之一，應(yīng)借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，制定具體、可操作的審查標(biāo)準(zhǔn)。明確“國(guó)家安全”的內(nèi)涵和外延，列舉影響國(guó)家安全的具體因素，如關(guān)鍵技術(shù)的控制權(quán)、重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全性、數(shù)據(jù)信息的保密性等。對(duì)于關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，制定詳細(xì)的技術(shù)評(píng)估指標(biāo)，判斷外資投資是否會(huì)導(dǎo)致關(guān)鍵技術(shù)的流失或被外國(guó)控制。審查程序應(yīng)體現(xiàn)公正、透明和高效的原則。規(guī)定明確的申報(bào)程序，包括申報(bào)的主體、時(shí)間、方式和材料要求等；合理設(shè)置審查期限，確保審查工作既能充分考慮各種因素，又能避免審查時(shí)間過(guò)長(zhǎng)給外資項(xiàng)目帶來(lái)不利影響；建立有效的救濟(jì)程序，保障外國(guó)投資者的合法權(quán)益，如允許外國(guó)投資者對(duì)審查決定提出行政復(fù)議或行政訴訟。6.1.2完善相關(guān)配套法規(guī)和政策在制定專(zhuān)門(mén)法律的基礎(chǔ)上，完善相關(guān)配套法規(guī)和政策是確保外資國(guó)家安全審查制度有效實(shí)施的重要保障。應(yīng)制定具體的實(shí)施細(xì)則，對(duì)專(zhuān)門(mén)法律中的原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和解釋?zhuān)蛊涓呖刹僮餍?。針?duì)審查標(biāo)準(zhǔn)中的關(guān)鍵技術(shù)、重要基礎(chǔ)設(shè)施等因素，制定詳細(xì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估方法。明確關(guān)鍵技術(shù)的具體范圍和技術(shù)指標(biāo)，以及重要基礎(chǔ)設(shè)施的界定標(biāo)準(zhǔn)和安全評(píng)估要點(diǎn)。各部門(mén)應(yīng)根據(jù)自身職責(zé)，制定相應(yīng)的部門(mén)規(guī)章和政策文件，加強(qiáng)對(duì)審查工作的指導(dǎo)和規(guī)范。工信部可制定關(guān)于外資投資信息技術(shù)領(lǐng)域的審查指南，明確審查重點(diǎn)和程序；國(guó)家能源局可出臺(tái)關(guān)于外資投資能源領(lǐng)域的審查管理辦法，規(guī)范能源領(lǐng)域的外資審查工作。還應(yīng)加強(qiáng)配套法規(guī)和政策之間的協(xié)調(diào)與銜接，避免出現(xiàn)矛盾和沖突。建立定期的法規(guī)政策清理和修訂機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家安全形勢(shì)的變化，及時(shí)調(diào)整和完善相關(guān)法規(guī)政策，確保審查制度的適應(yīng)性和有效性。6.2明確審查標(biāo)準(zhǔn)6.2.1準(zhǔn)確界定“國(guó)家安全”概念準(zhǔn)確界定“國(guó)家安全”概念是完善外資國(guó)家安全審查立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)際上，許多國(guó)家在界定這一概念時(shí)采取了不同的方式。美國(guó)在其外資國(guó)家安全審查立法中雖未對(duì)“國(guó)家安全”給出明確的法律定義，但通過(guò)一系列法律法規(guī)和審查實(shí)踐，將國(guó)防安全、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域納入國(guó)家安全