案例分析：

土改時(shí)期的“公荒地”土地權(quán)利的確權(quán)[案情介紹]雙方當(dāng)事人S區(qū)J鎮(zhèn)甲村(以下簡(jiǎn)稱“甲村”)與Y區(qū)T鄉(xiāng)乙村(以下簡(jiǎn)稱“乙村”)因?qū)纱褰唤绲貐^(qū)土地的所有權(quán)歸屬產(chǎn)生爭(zhēng)議。爭(zhēng)議土地位于甲村與乙村交界地區(qū)，北鄰乙村草地，南鄰?fù)馇?，東鄰?fù)馇图状宀莸?，西鄰乙草地，面積654.86畝，1992年全國(guó)土地詳查時(shí)確定的用途全部為草地。1952年土改期間，爭(zhēng)議土地未分配給兩村任何村民。此后，從農(nóng)村合作化、人民公社化至今，爭(zhēng)議土地均未固定給任何一村，土地承包到戶后，也未承包給任何個(gè)人使用。爭(zhēng)議土地在解放后由爭(zhēng)議雙方共同使用，主要是用于放牧和燒堿。2004年，該地由國(guó)家征用，雙方因征地補(bǔ)償款項(xiàng)歸屬發(fā)生糾紛，甲村隨即向呼和浩特市土地行政主管部門(mén)申請(qǐng)土地確權(quán)。[人民政府處理結(jié)果、依據(jù)]處理結(jié)果1、將爭(zhēng)議地確認(rèn)為集體土地。2、根據(jù)爭(zhēng)議雙方人口比例劃分爭(zhēng)議地內(nèi)同意渠以西的土地，歸爭(zhēng)議雙方分別所有。3、將爭(zhēng)議地內(nèi)同意渠以東的土地根據(jù)實(shí)際使用現(xiàn)狀劃分給爭(zhēng)議雙方分別使用。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第11條第4款規(guī)定：“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》和《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”；《中華人民共和國(guó)草原法》第4條第1款規(guī)定：“草原屬于國(guó)家所有，即全民所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的草原除外”；《內(nèi)蒙古自治區(qū)(草原法)實(shí)施條例》第8條第(二)項(xiàng)規(guī)定：“牧區(qū)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的草原屬于集體所有，但依法使用國(guó)家所有的草原除外?！眱?nèi)蒙古自治區(qū)黨委在《批轉(zhuǎn)自治區(qū)黨委農(nóng)牧部、統(tǒng)戰(zhàn)部和自治區(qū)民委黨組關(guān)于解決自治區(qū)西部地區(qū)蒙古族社員土地報(bào)酬問(wèn)題的意見(jiàn)》中的規(guī)定：“所有草場(chǎng)，原則上應(yīng)一律歸全民或集體所有。在農(nóng)業(yè)區(qū)，由于草場(chǎng)少，面積小，一般的都應(yīng)歸集體所有?！盵評(píng)析]本案在調(diào)查處理過(guò)程中引發(fā)激烈爭(zhēng)論，并形成兩種截然不同的觀點(diǎn)第一種觀點(diǎn)：依據(jù)原國(guó)家土地管理局1995年頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第4條規(guī)定：“依據(jù)1950年《中華人民共和國(guó)土地改革法》及有關(guān)規(guī)定，凡當(dāng)時(shí)沒(méi)有將土地所有權(quán)分配給農(nóng)民的土地屬于國(guó)家所有；實(shí)施1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》(以下簡(jiǎn)稱《六十條》)未劃入農(nóng)民集體范圍內(nèi)的土地屬于國(guó)家所有?！钡?8條規(guī)定：“土地所有權(quán)有爭(zhēng)議，不能依法證明爭(zhēng)議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國(guó)家所有?！北景钢械臓?zhēng)議雙方在解放后均未持有爭(zhēng)議土地屬本村所有的合法有效證據(jù)，故爭(zhēng)議土地應(yīng)屬國(guó)家所有。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第11條第4款、《中華人民共和國(guó)草原法》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)(草原法)實(shí)施條例》以及呼市地區(qū)的特殊情況以及爭(zhēng)議土地位于兩個(gè)村之間的實(shí)際情況，且已由兩村長(zhǎng)期使用，該爭(zhēng)議土地的權(quán)屬性質(zhì)可確定為集體所有。[評(píng)析]土地確權(quán)的原則是“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)”。根據(jù)爭(zhēng)議土地在土改期間未分配給農(nóng)民這一事實(shí)，以及呼市地區(qū)在解放初期的特殊情況和該宗地的使用情況可以判斷，爭(zhēng)議土地屬土改時(shí)期土地分類中的“公荒地”。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第16條的規(guī)定，同時(shí)根據(jù)本案的實(shí)際情況，考慮到本案爭(zhēng)議土地的沿革的歷史背景，從穩(wěn)定土地權(quán)屬，保持安定團(tuán)結(jié)，造福一方的角度出發(fā)，將爭(zhēng)議土地的權(quán)屬確定為集體所有。實(shí)際工作中存在的問(wèn)題我國(guó)的立法對(duì)國(guó)家和集體所有權(quán)的劃分范圍的界定上存在一定沖突。《憲法》、《土地管理法》對(duì)土地所有權(quán)客體規(guī)定有一個(gè)大的概括性的原則范圍，把土地所有權(quán)客體分成兩大塊，即城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。從法律文字表述來(lái)看，對(duì)農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，在《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定中都采用了集體土地所有權(quán)優(yōu)先推定。但在《土地管理法實(shí)施條例》和《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》卻采用了國(guó)家土地所有權(quán)優(yōu)先推定的原則?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》對(duì)農(nóng)村集體土地的客體范圍未做規(guī)定，對(duì)國(guó)有土地的客體范圍卻進(jìn)行了列舉性規(guī)定，依該《條例》第2條第(四)項(xiàng)規(guī)定，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于國(guó)有；而《確權(quán)規(guī)定》則不分地域范圍，規(guī)定只要不能證明土地屬于農(nóng)民集體所有即屬于國(guó)家所有。實(shí)際工作中存在的問(wèn)題實(shí)際中存在不少歷史上未曾頒發(fā)土地所有證或證據(jù)不足而法律又未明確規(guī)定屬于國(guó)家所有的城市市區(qū)以外的土地，這些土地應(yīng)該確定為國(guó)家所有還是集體所有?目前土地確權(quán)工作中最大的難點(diǎn)是《六十條》頒布后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員擴(kuò)展開(kāi)發(fā)的且目前仍然實(shí)際占用、使用、收益的“四荒地”(荒山、荒灘、荒溝、荒地)應(yīng)歸農(nóng)民集體還是國(guó)家所有?由此引發(fā)的國(guó)有土地與相鄰集體土地間的糾紛大量存在，因法律上沒(méi)有非常明確的規(guī)定，解決難度較大。正確劃分兩種所有權(quán)的對(duì)策1．正確解釋現(xiàn)有法律法規(guī)依據(jù)《憲法》和《土地管理法》，對(duì)于城市市區(qū)以外的土地應(yīng)該采用集體土地所有權(quán)優(yōu)先取得。也就是說(shuō)土地所有權(quán)有爭(zhēng)議，不能依法證明爭(zhēng)議土地屬于國(guó)家所有的，屬于農(nóng)民集體所有。理由是：土地確權(quán)首先應(yīng)以合法性為最基本的原則，因?yàn)槲覈?guó)《憲法》和《土地管理法》將土地分為城市土地國(guó)家所有、農(nóng)村和城市郊區(qū)土地農(nóng)民集體限制所有兩個(gè)部分，并且明確規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。而這里的“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的”應(yīng)當(dāng)指《土地管理法實(shí)施條例》、《森林法》、《草原法》、《土地改革法》等法律法規(guī)中對(duì)國(guó)有土地客體的相關(guān)規(guī)定。正確劃分兩種所有權(quán)的對(duì)策2．結(jié)合個(gè)案實(shí)際情況，查清土地權(quán)屬《土地管理法》第16條規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！眲澐炙袡?quán)是人民政府不可回避的責(zé)任。劃分國(guó)有與集體土地之間的界線要依據(jù)政策，查清事實(shí)，一般認(rèn)為，按照《六十條》的集體土地范圍，已經(jīng)在當(dāng)時(shí)登記造冊(cè)，或者有充分事實(shí)可以證明的，除了已被國(guó)家征用的以外，可以認(rèn)定屬于集體所有。如果難以查清《六十條》實(shí)施時(shí)該土地是否劃在該集體范圍內(nèi)，則可根據(jù)實(shí)際使用狀況和解放初土改情況確定所有權(quán)。一般情況下，沒(méi)有明確國(guó)有單位管理和使用的土地，應(yīng)劃入集體土地的范圍，否則將引起村組農(nóng)民的強(qiáng)烈反對(duì)，以致管理失控，嚴(yán)重者將導(dǎo)致土地植被破壞。正確劃分兩種所有權(quán)的對(duì)策3．加強(qiáng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證工作《土地管理法》第11條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)。”國(guó)有土地使用權(quán)與集體土地所有權(quán)及使用權(quán)的確權(quán)與登記發(fā)證工作，能夠有效地防止新的土地權(quán)屬爭(zhēng)議的產(chǎn)生。本案的啟示

從我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定分析，當(dāng)土地所有權(quán)有爭(zhēng)議時(shí)主要采取國(guó)家所有的推定原則，即無(wú)法證明爭(zhēng)議土地屬于農(nóng)民集體所有的，屬于國(guó)家所有。但在實(shí)踐中存在，土地改革時(shí)已經(jīng)分給農(nóng)民集體或“四固定”時(shí)雖固定給農(nóng)民集體了，但對(duì)此的權(quán)屬證明材料因?yàn)楦鞣N原因已經(jīng)丟失了，但農(nóng)民已長(zhǎng)期在其上進(jìn)行使用，如果統(tǒng)一采取國(guó)家推定的原則將不利于農(nóng)村的穩(wěn)定。對(duì)此在完善我國(guó)的相關(guān)法律制度中應(yīng)考