中國古代文書行政與國家治理文書行政是指以文書作為行政工具，在國家政策法令頒行、各類事務(wù)處理、各級行政機(jī)構(gòu)政務(wù)互通上，以文書形式進(jìn)行上報(bào)下達(dá)平移的一種行政方式，并形成了包括文書起草、閱審、傳遞、收發(fā)、執(zhí)行、保密、歸檔、銷毀等的系統(tǒng)管理機(jī)制?！耙晕臅煜隆笔侵袊糯姓\(yùn)作的基本特點(diǎn)，也是國家治理的重要手段。歷代對文書行政都十分重視，不斷建立完善相應(yīng)的文書制度，形成了一整套有關(guān)文書運(yùn)行管理的規(guī)范化措施?？v觀中國古代的文書行政，大體與經(jīng)歷了三代時(shí)期的萌發(fā)，秦漢時(shí)期的奠基與發(fā)展，魏晉南北朝時(shí)期的調(diào)適，唐宋時(shí)期的規(guī)范與統(tǒng)一，元明清時(shí)期的完備成熟，具有前后沿革承繼、不斷健全完善的連續(xù)性、創(chuàng)新性特點(diǎn)?？傮w上看，文書行政與古代大一統(tǒng)國家發(fā)展歷程相伴隨，在歷代國家治理中發(fā)揮重要作用，是體現(xiàn)國家治理思想、落實(shí)國家治理制度、實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的核心手段之一。同時(shí)，文書運(yùn)行及其執(zhí)行力的強(qiáng)弱，也是國家治理能力高低的重要反映。文書起源及其在秦漢時(shí)期的奠基與發(fā)展文書萌芽最早可追溯到文字產(chǎn)生的初期?！渡袝分蟹Q“惟殷先人，有冊有典”?！渡袝芳凹坠俏闹小傲睢薄案妗薄皟浴钡茸?，已包含著文書的某些特征。商王與王畿和方國之間也存在著簡單的文書往來，如甲骨文中有方國向商王報(bào)告敵情，商王下達(dá)命令令其執(zhí)行等記錄。周王冊命官員與分封諸侯等文辭，也具有文書及文書行政的功能與特征，但由于缺乏中央集權(quán)制度，三代時(shí)期文書行政未能獲得更大發(fā)展，文書制度建設(shè)也很薄弱。戰(zhàn)國以降，以中央集權(quán)與君主專制為基本特征的官僚制逐漸形成，推動(dòng)了文書行政的快速發(fā)展，相關(guān)制度與規(guī)定隨之產(chǎn)生。如《商君書·禁使》載“夫吏專制決事于千里之外，十二月而計(jì)書以定事”，“計(jì)書”就是文書。湖北出土的云夢睡虎地秦簡《內(nèi)史雜》載“有事請?。ㄒ玻匾詴?，毋口請，毋（見圖1）（羈）請”，到秦統(tǒng)一前后，官府形成了“必以書”的文書行政規(guī)定，而不允許“口請”“羈請”（口頭請示或托人代為請示），反映出文書是行政運(yùn)作的必要形式。秦漢大一統(tǒng)國家的建立，有力地推動(dòng)了國家治理技術(shù)手段的發(fā)展，文書行政即是具體表現(xiàn)之一。秦漢是中國古代文書行政的重大發(fā)展時(shí)期，無論在文書類型劃分、運(yùn)轉(zhuǎn)程序及制度規(guī)定上，都為中國古代文書行政的發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。秦漢初具系統(tǒng)化的文書制度建立，是與君主專制中央集權(quán)國家的建立緊密聯(lián)系在一起的，也是以大一統(tǒng)中央集權(quán)郡縣制為主體的國家治理的現(xiàn)實(shí)需求。大一統(tǒng)中央集權(quán)郡縣制國家是一種全新的國家形態(tài)和治理形式，作為一種規(guī)定中央與地方關(guān)系的制度，秦漢中央集權(quán)主要表現(xiàn)在郡縣制的不斷發(fā)展完善上。秦漢中央政府日常事務(wù)的重點(diǎn)之一，就是對郡縣鄉(xiāng)里地方政務(wù)事務(wù)的立法、管理、監(jiān)督與考核。及時(shí)有效傳達(dá)信息，在各層級行政機(jī)構(gòu)間顯得極為重要，文書便成了信息傳達(dá)的基本形式。嚴(yán)格的文書行政保障了政令暢通，加強(qiáng)了中央與地方之間的聯(lián)系，是國家實(shí)現(xiàn)有效治理的重要保障。秦漢時(shí)期全國范圍內(nèi)郡縣制的確立，以及完備的官僚制與統(tǒng)一的文字，又為秦漢在全國實(shí)現(xiàn)更為徹底的文書行政提供了可能。明弘治四年（1491）敕云南布政司左參議洪漢敕書漢承秦制，“蕭何入秦，收拾文書。漢所以能制九州者，文書之力也”（《論衡·別通篇》），蕭何入關(guān)中舍棄宮室財(cái)物而獨(dú)取文書，反映了漢初統(tǒng)治者已經(jīng)認(rèn)識到文書在國家治理上的重要意義。至東漢，人們已經(jīng)充分認(rèn)識到“以文書御天下”的道理。秦漢對行政文書已經(jīng)作出合理的分類，大體有皇帝御用文書，官僚疏奏、上書，官府考績管理公文，官府行移公文四種類型?；实畚臅笾路譃橹啤⒃t、策、戒書，蔡邕《獨(dú)斷》說：“天子之言曰制詔，其命令，一曰策書，二曰制書，三曰詔書，四曰戒書。”郡縣官僚奏疏、上書屬于上行文書，《獨(dú)斷》中對漢代官僚奏疏的形式有詳細(xì)介紹，大體有章、奏、表、駁議幾種。秦漢各級機(jī)構(gòu)為自身管理需要和定期向上匯報(bào)而制作了大量的考績管理文書，如吏卒名籍、日跡簿、功勞簿、錢谷出入簿、文書收發(fā)記錄等。地方與中央、地方與地方、個(gè)人與政府之間政務(wù)往來又產(chǎn)生了檄書、牒書、府書、記、爰書、變事書、奔命書、報(bào)書、舉書、劾狀等各類行移文書。秦漢統(tǒng)一了文書書寫格式，對文書書寫內(nèi)容有明確的規(guī)定，對文書傳遞方式、對象與時(shí)效制定了嚴(yán)格要求，文書寫作開始步入規(guī)范化、格式化階段。如《秦律十八種·行書》規(guī)定：“行命書及書署急者，輒行之；不急者，日觱（畢），勿敢留。留者以律論之。”秦漢行政文書的收發(fā)文記錄中，已包含了文書的起發(fā)與送達(dá)時(shí)間，以及遞送者的姓名、職務(wù)等基本要素，形成嚴(yán)密規(guī)范的文書收發(fā)記錄。魏晉唐宋時(shí)期的文書調(diào)適與統(tǒng)一魏晉南北朝時(shí)期，政局長期動(dòng)蕩，但各政權(quán)采取的主要還是中央集權(quán)郡縣制行政方式，出于治理需要，文書行政不僅依然延續(xù)，且有所發(fā)展。這一時(shí)期已普遍稱文書為“公文”，文書的名稱和體例較秦漢時(shí)期規(guī)范得更為具體細(xì)致。文書書寫材料也在這一時(shí)期實(shí)現(xiàn)了從簡帛向紙張的重大變化，使得文書形式、文書制度都發(fā)生了重大調(diào)適。紙本文書約出現(xiàn)在兩漢時(shí)期，但簡帛仍是當(dāng)時(shí)文書書寫的主要材料。魏晉以后，用紙書寫的文書逐漸增多。至東晉末期，以行政指令的方式要求公文全部用紙書寫。由于紙張的應(yīng)用，公文印章方法由竹簡上的封泥變?yōu)榧垙埳系闹焐?。又因在紙上便于押署，文書押署制度也在這一時(shí)期被定立下來，且押字變成了“騎縫”或“押縫”的形式。魏晉南北朝時(shí)期開始出現(xiàn)一文一事制，即在請示類文書中，一件文書只陳述一件事項(xiàng)，不同的事項(xiàng)不得混雜于一件文書中。一文一事制通行于唐代，及至宋代已是成文制度。南宋《慶元條法事類·文書門》云：“其奏陳公事，皆直述事狀，若名件不同，應(yīng)分送所屬，而非一宗事者，不得同為一狀?！币晃囊皇轮颇軌蛲怀鑫臅膬?nèi)容主旨，加快行文及覽閱速度，提高文書處理的效率，也便于文書處理完畢后續(xù)的管理、查調(diào)及保管?！肚厥蓟嗜辏ㄇ?15）遷陵縣丞質(zhì)詢批復(fù)啟陵鄉(xiāng)文書》（里耶秦簡8-157）唐宋時(shí)期，中國進(jìn)入一個(gè)大繁榮大變革時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化思想獲得高度發(fā)展，基本社會(huì)關(guān)系、社會(huì)階層身份、土地占有制等方面發(fā)生了一系列變革。在此背景下，作為國家治理手段的文書行政也得到了空前的發(fā)展與強(qiáng)化，并顯示出日趨統(tǒng)一的特征。唐宋時(shí)期文書行政的日趨統(tǒng)一表現(xiàn)為規(guī)范化與制度化的推進(jìn)，文書行政逐漸成為具有制度約束力的治理工具，有效提高了國家的治理能力。在中央，中書省負(fù)責(zé)起草文書，門下省負(fù)責(zé)審核文書，尚書省負(fù)責(zé)執(zhí)行文書，發(fā)展出相對成熟的起草章程、審核機(jī)制、運(yùn)行流程。在地方，各級機(jī)構(gòu)都設(shè)立了不同稱謂與職能的專職文書吏員。從中央至各級機(jī)構(gòu)制定了更為統(tǒng)一的文書名稱、體式及用途，對文書的一文一事、擬制和謄寫、引黃和貼黃制度，文書的簽押、用印、判署制度，文書的收發(fā)、登記、催辦制度，文書的折疊、封裝、編號、用紙制度等進(jìn)一步規(guī)范。唐宋時(shí)期文書行政制度化推進(jìn)還表現(xiàn)為出現(xiàn)了專門圍繞文書制度所著的文獻(xiàn)及制度規(guī)定，如唐翰林學(xué)士楊鉅《翰林學(xué)士院舊規(guī)》，是專門記載翰林院雜事及文書格式的專書，又如《唐六典》中有專門對文書的各項(xiàng)制度規(guī)定：“今冊書用簡，制書、慰勞制書、發(fā)日敕用黃麻紙，敕旨、論事敕及敕牒用黃藤紙，其赦書頒下諸州用絹?！痹偃绺膭?dòng)、漏發(fā)、錯(cuò)發(fā)、造假、盜用文書等行為，皆會(huì)依據(jù)《唐六典》被處以懲戒。北宋司馬光《書儀》、南宋《慶元條法事類·文書門》中專門記載了宋代上行文書的格式。特別是后者對文書分類、格式、運(yùn)轉(zhuǎn)、保管、違規(guī)處罰等都有詳盡規(guī)定。文書行政的制度化推進(jìn)表明，其已不僅是行政工具，而且成為具有權(quán)威性的政治符號，并帶有一定的制度約束力。文書行政中專門機(jī)構(gòu)與系統(tǒng)制度的完備，也使得文書與檔案間的分工逐漸明確，檔案相關(guān)事務(wù)開始從行政文書中分離出來，這是唐宋文書行政發(fā)展的重要標(biāo)志之一。元明清時(shí)期文書行政的完備與成熟元朝疆域遼闊，為實(shí)現(xiàn)如此廣袤疆域的穩(wěn)固統(tǒng)治與有效治理，統(tǒng)治者建立起龐大的行政系統(tǒng)，同時(shí)沿用歷代王朝所使用的文書行政體系。在軍事戰(zhàn)爭頻繁、疆域遼闊的背景之下，如何保障中央與地方之間溝通暢達(dá)與迅捷，及時(shí)掌握各地情況，強(qiáng)化對廣大地區(qū)的管控，是對元代治理手段與治理能力的巨大考驗(yàn)，中國古代發(fā)達(dá)的驛傳制度在這一時(shí)期應(yīng)時(shí)而盛。驛傳制度是中國古代專門接待往來官員和負(fù)責(zé)政府文書傳遞事務(wù)的組織制度以及為此而征發(fā)的徭役制度，始自先秦，歷經(jīng)秦漢隋唐宋元明清，直至清末新式郵政建立才逐漸廢止。驛傳制度的關(guān)鍵在于驛站，驛站在秦漢時(shí)期稱為“郵”“傳”“亭”或“置”，五里一郵，十里一亭，三十里一置，文書傳遞方式根據(jù)工具分為“傳車”“驛馬”“步傳”。隋唐以后也稱為“驛”，并分為陸驛和水驛。自元代開始將“驛”“站”兩字連在一起。元代的驛站有水站、陸站及水陸相兼站，除此之外還有前代王朝所未有的蒙古站、漢人站、海青站和海站。在驛站之外，元朝還設(shè)有急遞鋪?zhàn)鳛檠a(bǔ)充。元代的驛傳制度對明清具有重要影響，如明代的文書傳遞機(jī)構(gòu)由驛站和急遞鋪組成，為確保文書投遞的安全迅捷，還施行了驛傳勘合制度。清代地方設(shè)驛、站、塘、臺，分別由州、縣官或?qū)ＴO(shè)的驛丞管理。除此之外每十五里也另設(shè)一急遞鋪，清末又增設(shè)了文報(bào)局和電報(bào)局。湖北云夢出土的秦簡《內(nèi)史雜》188簡明清時(shí)期，一系列國家政治制度的變革，使得文書行政權(quán)完全集中于皇帝手中，皇帝需處理大量文書，因此在文書制度上也為適應(yīng)這一需求進(jìn)行了調(diào)整。洪武朝除頒布條例規(guī)范文書行政之外，朱元璋屢次下詔禁繁文、減案牘，《明實(shí)錄》中稱“虛詞失實(shí)，浮文亂真，朕甚厭之。自今有以繁文出入人罪者，罪之”。然而文書繁瑣之弊，屢禁屢起，至崇禎元年（1628年）皇帝命內(nèi)閣制作貼黃式樣，下令官員用百字左右將上呈的疏奏進(jìn)行摘要，貼附于文末?！百N黃”一詞源于唐代，敕書如需局部改動(dòng)，就貼上黃紙進(jìn)行改寫。宋代“貼黃”系貼在正文之后的重要補(bǔ)充說明，“引黃”則是將文中要點(diǎn)、呈遞日期寫在黃紙上，貼于章奏文書的封皮或文首。明代貼黃是對唐、宋貼引黃制度的繼承與發(fā)展。清朝也沿用貼黃制度，并制定了更嚴(yán)格的規(guī)范。貼黃可以使皇帝在最短時(shí)間內(nèi)了解文書內(nèi)容，縮短文書處理時(shí)間，提高了文書處理效率。清代君主專制達(dá)到頂峰，決策權(quán)更加集中。因此，文書政令的策源地及決策中心、文書的決策程序等發(fā)生了重大變化。表現(xiàn)之一是內(nèi)閣的實(shí)權(quán)（文書決策權(quán)）逐漸轉(zhuǎn)移到軍機(jī)處，軍機(jī)處逐漸成為全國文書政令的策源地及決策中心。另一表現(xiàn)為奏折的使用，康熙年間的密奏文書稱為奏折，直接進(jìn)呈于皇帝，并由皇帝親筆批答，而不經(jīng)內(nèi)閣票擬和批紅。雍正繼位后，奏折應(yīng)用更加廣泛?！扒V獨(dú)握，自增用奏折以后，皆高居紫極，親御丹毫，在廷之臣，一詞莫贊，即朱批諭旨是也”（《四庫全書總目》卷五十五史部十一）。清代前中期的文書制度在多承明制的基礎(chǔ)上穩(wěn)健完善，未有劇烈變化。及至清晚期，時(shí)局驟變，內(nèi)憂外患，清王朝開始進(jìn)行一系列的政治改革，文書行政也隨之發(fā)生重大變化。這種變化集中表現(xiàn)為新的文書機(jī)構(gòu)的設(shè)置，如設(shè)立了機(jī)要科、案牘科、秘書科等新機(jī)構(gòu)；在文書傳達(dá)方式上，光緒二十四年(1898年)規(guī)定“嗣后明降諭旨，均著由電報(bào)傳知，各省督撫即行遵照辦理”（《東華續(xù)錄·光緒一百四十七》）；外交文書中行文關(guān)系、文書名稱、文書形式、外交稱謂等也產(chǎn)生一系列變化。綜上所述，在君主專制和中央集權(quán)體制下，文書充當(dāng)了實(shí)施國家治理的基本載體，君主通過文書決策權(quán)實(shí)現(xiàn)專制集權(quán)，也通過御用文書，頒布和實(shí)施對于國家治理的思想和策略。統(tǒng)治階層對于國家治理理念的變遷、治理制度的制定、國家治理目標(biāo)的調(diào)整，直接體現(xiàn)在文書行政的變革上，甚至可以通過調(diào)整文書行政改變并重構(gòu)國家權(quán)力格局與政治秩序。中央政府運(yùn)用下行文書施行政令，并通過對上行文書的批復(fù)實(shí)現(xiàn)治理方針與政策的傳達(dá)與執(zhí)行，同時(shí)通過各類考績文書，實(shí)現(xiàn)對地方官吏的了解和監(jiān)督