行政事業(yè)單位內部控制薄弱的主要原因 內部控制是指在一定的社會環(huán)境下 ,為了保證會計及財務信息的真實性、促使經濟活動正常進行、提高單位的整體經濟效益并實現充分有效地利用有限的資源 ,而在內部確定并實施的一系列相互制約、相互調節(jié)并不斷進行控制及監(jiān)督的方法、措施及相關程序。作為持續(xù)為我國及現代化社會提供著服務的行政事業(yè)單位 ,需要在會計和財務管理方面不斷得到提高 ,并為了更好地發(fā)揮職能而努力的對內部控制進行優(yōu)化和完善。但目前行政事業(yè)單位的內部控制還顯得有點薄弱，主要原因有以下幾個方面： 1. 內部控制觀念淡薄 良好的內部 控制意識是內部控制制度設計完善和有效運行的基本前提。但一些單位的領導對內部控制制度重要性的認識還不到位，內控意識不強，重發(fā)展、輕控制，對內部控制知識缺乏基本了解，把內部控制看成僅是財務部門的事。 財政部制定的內部會計控制規(guī)范主要是針對企業(yè)的，對行政事業(yè)單位的適用性較差 ;有的單位雖然制定了一系列內控制度，但未能嚴格執(zhí)行，對制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導致有章不循、違章不究，內部控制制度未能發(fā)揮應有的作用。 行政事業(yè)單位會計集中核算后，由會計核算中心對行政 事業(yè)單位集中辦理會計核算和監(jiān)督業(yè)務，由于會計主體單位與核算部門不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產管理現狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的問題，影響單位內部控制制度的有效實施。 管理人員競爭意識差，缺乏創(chuàng)新精神，業(yè)務素質難以滿足實施內部控制和監(jiān)督的要求。 目前作為行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的財政、審計部門，大多偏重于對單位財政資金的運用是否合法、合規(guī)進行監(jiān)督，較少對被審計單位是否建立有效的內部控制制度以及有效執(zhí)行加以實質性檢查。缺少有效的外部監(jiān)督，使行政事業(yè)單位內部控制制度體系完善失去外部推動力和約束機制。 針對上述原因 ,事業(yè)單位內必須要不斷加強內部控制 ,完善內部控制機制和相關法律法規(guī) ,強化觀念并采取一系列措施和對策來促進內部控制在行政事業(yè)單位中的作用的充分發(fā)揮。 行政事業(yè)單位內部控制薄弱的主要原因 行政事業(yè)單位內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。 從近年來審計情況來看，大多數行政事業(yè)單位建立了一些內控制度 ，但從內控制度的建立健全、執(zhí)行的有效性等方面來看，還存在很多不足，需要進一步改進和加強。 一、內部控制制度存在的不足 (一 )流于形式，實用性不強。 在審計中發(fā)現不少行政事業(yè)單位制定內控制度的初衷不是基于單位的發(fā)展需要，而是為了應付相關檢查，有的是從網上蕩，有的是從其他單位部門抄，稍用心點的加以增改刪減，有的干脆就照抄照搬。如某辦事處制定的固定資產管理制度，其中就出現了“青島建設局”的字樣。其制度內容的真實性和實用性可想而知。 (二 )缺乏有效性。 多數行政事業(yè)單位普遍存在的內部控制建設不到位 ,實施不起來的問題 。許多單位在日常財務工作中仍用財務制度代替內控制度 ,僅就其開支范圍、標準加以限制 ,它只能規(guī)定財政資金使用的方向 ,并不能解決單位資金安全性問題，根本起不到監(jiān)督制約的作用。有些單位雖然制定了資金審核制度，但實際上很多填制的會計憑證缺乏合理有效的原始憑證支持。比如某單位做差費支出時，后附附件全部是出租車票，會計信息有失真實。還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保資金、牧民定居自籌款等大額資金長期存于干部手中，存在很大的安全隱患。 (三 )體系不完善。 目前大部分行政事業(yè)單位不是以財經制度或工作經驗來代替內控制度，就是對內部業(yè)務流程控制的設 計過于簡單，或者僅有的幾項制度不能相互銜接，互為補充，難以形成一個完整有效的內控制度體系，所發(fā)揮的防范舞弊、規(guī)避風險的作用微乎其微。比如有些單位存在職責分工不明確，操作流程不規(guī)范、控制目標不明確，沒有嚴格執(zhí)行流程制度、缺乏日常監(jiān)督和專項監(jiān)督機制，責任人缺乏控制意識和責任心等。 (三 )執(zhí)行力度不高。 在審計中發(fā)現有些單位內控制度“本本”很多，名目很全，進一步深入審查發(fā)現這些已有的內控制度只是一種擺設，并沒有真正或者完全執(zhí)行。比如會計和出納工作應遵循不相容崗位相互分離制度，會計負責做賬，出納負責支錢。但有些部門 不相容職務沒有分離，錢賬采購一個人負責 ;如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關食堂，做飯的大師傅個人既負責物品采購，又負責后堂食材的進出。諸如此類的現象嚴重威脅到資金的安全使用。 二、分析問題產生的原因 (一 )內控意識相對薄弱。 個別部門領導對內部控制制度重要性的認識還不夠到位，內控意識相對比較淡薄。重單位發(fā)展、輕內部管理，缺少健全有效的內控制度，造成單位內控制度建設明顯滯后，不能對現有的工作起到一定的約束作用。 (二 )崗位分工控制不到位，不合理兼崗現象較為普遍。 目前，在實際工作中由于行政事業(yè)單位編制有限、人員緊張，崗位安排不到位 ，很多單位存在一人多崗、不相容職務一人兼職的現象，比如有些單位出納兼任檔案保管等，這些都是明顯違法違規(guī)、與內部控制制度相違背的，也極易產生營私舞弊，出現管理上的漏洞。 (三 )行政事業(yè)單位內部控制工作人員素質參差不齊。 由于財務人員緊缺，尤其是基層單位，有時候會出現聘任人員擔任，個別行政事業(yè)單位的會計人員或其會計主管人員甚至沒有取得會計從業(yè)資格證書，業(yè)務素質欠缺，缺乏對違法違紀行為的辨別能力，在執(zhí)行會計制度、法規(guī)的過程中很容易出現偏差和錯誤，造成不應有的損失。 三、應采取的措施 針對目前行政事業(yè)單位內部控制過 程中存在的共性和個性問題，應該采取以下措施加以改進。 (一 )加強內部控制環(huán)境建設。 首先，應加強單位負責人的內部控制意識。行政事業(yè)單位應該聯(lián)合有關部門對單位主要負責人及相關領導進行內部控制知識培訓，從而改變單位負責人對內部控制的隨意性，逐步由“人治”走向“法治”。其次，按照權責明確的原則設置單位的內部機構、有條件的建立健全內部審計機制，關鍵崗位職工實行定期輪崗，加強職工的文化教育，培養(yǎng)工作人員高尚的道德觀、價值觀，從而使單位的內部控制制度落到實處。 (二 )強化風險意識，制定風險應對措施。 單位全體人員應當強化風險意識，在單位內部成立評估領導小組，負責分析研究單位內部、外部各種風險因素，進行科學合理地預測，運用風險規(guī)避、風險降低、風險分擔和風險化解措施，去應對實際工作中產生的各種風險。 (三 )加強控制活動，制定必要控制辦法。 行政事業(yè)單位應該加強控制活動，制定必要的控制辦法：首先，要將不相容崗位進行實質性的分離， (杜絕名為分離，實為合一 )如項目的審批和實施、物品的采購與付款、工程預算的編制與審核等。其次，規(guī)范授權審批制度，對于重大項目實行集體決策制度。 (四 )完善會計基礎工作，強化會計系統(tǒng)控制 的作用。 會計系統(tǒng)控制主要借助會計憑證控制、會計賬簿控制、財會報告控制、會計分析控制和會計復核控制來實現的，這些常規(guī)的手段也是會計基礎工作的主要方面。 (五 )結合單位特點，科學設計內控制度。 各單位應結合單位具體情況，按照 “實用性原則”量身定做，制定出既符合單位實際情況，又能以合理的控制成本達到最佳控制效果，對單位所有人員都具有普遍約束力的內部控制制度。 行政事業(yè)單位內部控制薄弱的主要原因 行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范 (試行 )已在全國施行了一年時間，在這一年中，全國的行政事業(yè)單位逐步開展了針對本行業(yè)、本單位的內部控制建設工作，一些具有行業(yè)特色和自身特點的案例、模板漸次成型。 然而，依然有部分單位的內控建設進展緩慢，面臨著一些難點和困惑。如何更好地推進行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范全面、深入地開展 ?如何解決內控建設的難點問題 ? 近日，針對行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范在實施中的新情況和新問題，中國會計學會在北京國家會計學院舉辦了首期行政事業(yè)單位內部控制建設負責人高級研修班，邀請有關專家結合預算法、政府綜合財務報告改革等方面，以政策解讀和案例分析的方式，從實務操作的角度，分析、解讀行政事業(yè)單位內控規(guī)范，講解案例，把脈行政事 業(yè)單位內控，幫助其更好地開展內控建設工作。 內控建設難點多任務重 “天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！睎|北財經大學教授劉永澤認為，正式實施行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范 (試行 )至今，做得特別好的單位不多，究其原因，可概括為“外缺壓力，內缺動力”。 劉永澤認為，行政事業(yè)單位內部管理相對于企業(yè)來說比較薄弱，而內部控制恰恰解決了這一問題。但行政事業(yè)單位在管理上一直存在一塊盲區(qū)，即制度下發(fā)后，單位內部如何推動，業(yè)務與會計如何聯(lián)結，沒有得到明確的解決辦法。 具體到內部控制方面來說，它是將所有的業(yè)務活動按流程進行風險分析，并按風險點制定管控措施，將分散的管理制度有機地連接起來?！坝腥苏J為內控是以犧牲效率為前提，是束縛自己，套上枷鎖，其實這是一個誤區(qū)。”劉永澤說，這使得單位推行內控的內生動力不足，有關人員沒有認識到內控犧牲的是局部效率，增加的是整體效率，風險如果控制不住有可能帶來更大的損失。 中國科學院條件保障與財務局總會計師高軍說，“前期我們做了很多工作，也選擇了下屬研究所的重點業(yè)務梳理了風險點，畫了流程圖，也采用了一些信息化的手段。但是，下一步推行內控建設缺少了兩個環(huán)節(jié)，即對下屬單位清晰且詳細、具體、細致的指導 思路，以及監(jiān)督評價機制?！?此外，高軍認為，內控建設的難點還有很多，比如如何讓院、所兩級的領導都深刻了解內控的重要性，引起足夠的重視 ?如何讓科研人員和其他部門的人配合 ?財務人員如何開展內控工作 ?這些暫未解決的問題，很大程度上制約了內控在行政事業(yè)單位的推行。 借助外力 修煉內功 問題現實存在，下一步的關鍵在怎樣解決。 劉永澤說，迄今為止，內控建設做得好的單位，都具有較好的管理基礎，內控體現了事權與財力的匹配，明確了責任，保證了經濟業(yè)務的真實，實現了資源的有效配置。 這些單位的一個共同點便是領導層對內控有較為深 刻的認識，重視程度較高。行政事業(yè)單位具有自身的特殊性，與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位對經濟效益的關注度并不算高。因此，抓好“一把手”工程，發(fā)揮好行業(yè)主管部門的作用，顯得尤為重要。 河南省地質調查院院長張古彬說，作為單位的“一把手”，對于內控的需求是迫切的，因為規(guī)范的內部控制能提高行政事業(yè)單位內部管理水平，有利于加強廉政風險防控機制建設。但是，內控建設應該從更高的層面自上而下推行，要充分發(fā)揮行業(yè)主管部門的作用。 中國宋慶齡基金會辦公室調研員高建榮則認為，行政事業(yè)單位內控建設可以自上而下或自下而上推行，關鍵在于要有較 為完善的考核評價體系?！靶姓聵I(yè)單位的內控可以以預算為抓手，以預算、制度、執(zhí)行、考核、反饋等環(huán)節(jié)組成，可以考慮將內控建設與資金撥付掛鉤。”他認為，“行政事業(yè)單位要充分發(fā)揮自身和第三方中介機構的作用，將內控建設與考核體系充分結合起來?！?對此，北京國家會計學院教授鄭洪濤表示，現在已經有部分行政事業(yè)單位形成了較為成功的內控建設經驗。但各單位都有自身的特點，需因地制宜，增強自身內控的針對性和實操性。在這一過程中，借助中介機構的專業(yè)力量是一種可供選擇的途徑。 然而，外腦的作用畢竟有限，內控的關鍵還在于單位內部人員的執(zhí)行。但幾乎所