財政研究論文-中國財政規(guī)模擴張的政治經(jīng)濟學(xué)分析摘要：20世紀90年代后期以來，中國財政規(guī)模的增長趨勢比較顯著，借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)對財政規(guī)模變動的理論解釋，結(jié)合中國的歷史和文化背景，本文嘗試提供一種可能的視角，闡釋中國財政規(guī)模決定中的異質(zhì)性因素，以深化對此問題的認識，并對實踐中的公共財政建設(shè)提供些許思路。關(guān)鍵詞：財政規(guī)模；決定；異質(zhì)性因素一問題的提出1978年以來，中國市場取向的改革取得了舉世矚目的成就。隨著市場化改革的進一步深入，政府財政活動的規(guī)模自70年代末以來呈現(xiàn)一定的收縮之勢。財政支出占GDP的比重從1978年30.96%的水平一路下跌，到1995年降至11.67%，從1996年開始才逐年有所上升。然而1998年實施積極財政政策以來，財政支出與稅收收入迅猛增加，連年突破歷史最高水平。從財政收入占GDP的比重和財政支出占GDP的兩個指標來看：1996年到2001年，財政收入占GDP的比重分別是10.9%、11.6%、12.6%、13.9%、15.0%和17.1%，呈現(xiàn)顯著的逐年遞增趨勢。從總規(guī)?？?，2001年財政收入16386.04億元，為1990年的5.6倍；同年財政支出規(guī)模達18902.58億元，比1990年增長了5倍多。財政收支的相對規(guī)模和絕對規(guī)模擴張迅速，既有適應(yīng)經(jīng)濟形勢、滿足公共需要增長的一面，同時在當前經(jīng)濟增長放慢的前提下，這樣超常規(guī)的增長也不能完全視為合乎情理。深而言之，在構(gòu)建市場經(jīng)濟體制的過程中，政府和市場之間是否有一個清晰的邊界？支出膨脹導(dǎo)致的財政赤字累積，會不會加劇財政風(fēng)險？產(chǎn)生上述種種疑慮和擔(dān)憂不能被簡單地認為純屬杞人憂天。歷史地看，財政規(guī)模（尤其是相對規(guī)模）增長在各個國家是一個共同的趨勢。在1870年前后，當今主要工業(yè)化國家財政支出占GDP的平均水平為10%左右，到上世紀30年代中期升至20%左右，而在90年代中期則升至40%以上（柯武剛、史漫飛，2000），一些北歐國家甚至達到60%以上。政府規(guī)模膨脹的內(nèi)在誘因是什么？經(jīng)濟學(xué)家從不同的角度出發(fā)提供的解釋是否適于解釋中國？在我國除卻暫時的、局部性的因素，如稅制改革對稅收收入的影響、短期經(jīng)濟形勢要求財政支出相機抉擇等，決定財政規(guī)模變動的長期的深層次因素是什么？二財政規(guī)模變動的經(jīng)濟學(xué)解釋對于財政支出發(fā)展趨勢的研究，以19世紀德國經(jīng)濟學(xué)家瓦格納（AdolfWagner）的研究最為著名。其研究成果被概括為“瓦格納法則”，即隨著人均收入的提高，財政支出的相對規(guī)模也隨之提高。在他看來，導(dǎo)致支出增長的因素分為政治因素和法律因素。政治因素指的是隨著工業(yè)化的進行，市場關(guān)系更加復(fù)雜化，引起了對商業(yè)法律和契約的需要，要求提供法律和治安等設(shè)施。經(jīng)濟因素指的是由于工業(yè)化、城市化會產(chǎn)生大量外部性問題，需要政府進行管理和協(xié)調(diào)。皮考克（Peacock）和懷斯曼（Wiseman）則將導(dǎo)致公共支出增長的因素分為內(nèi)部和外部因素。在正常條件下，政府支出的上升與GDP增長線性相關(guān)，這是內(nèi)部因素作用的結(jié)果。而在戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等突發(fā)事件出現(xiàn)時，公共支出會驟然增加，即存在“替代效應(yīng)”（公共支出替代私人支出），并且危機過后公共支出很難恢復(fù)到原來的水平，造成公共支出對私人支出的永久性替代。其中后者是導(dǎo)致支出規(guī)模擴張的最主要因素。馬斯格雷夫（Musgrave）和羅斯托（W.W.Rostow）則從經(jīng)濟發(fā)展階段的角度來解釋：早期階段，公共部門為經(jīng)濟發(fā)展提供必不可少的社會基礎(chǔ)設(shè)施，政府投資在社會總投資中比重較高；到了中期階段，政府投資只是私人投資的補充。而一旦進入成熟階段，公共支出將大規(guī)模增長。公共選擇理論的解釋主要有：（1）繆勒、默雷爾（P.Murrel）和奧爾森等人的研究揭示利益集團的存在和行動造成政府開支的不斷增長。一個國家的利益集團越多，政府支出規(guī)模就越大。（2）普維亞尼（AmilcarePuviani）的財政幻覺假說，納稅人對財政收支真實規(guī)模的認識是模糊的，存在課稅中的幻覺和公共支出的幻覺。分門別類的稅種、預(yù)算內(nèi)容和程序的復(fù)雜都使納稅人不可能完全掌握真實的情況。（3）為了獲得最大化的政治支持率，官員傾向于擴大政府開支。布坎南和唐斯等人運用市場方法對政治市場進行分析得出，只要增加政府開支獲得的邊際選票收益大于增加政府稅收所帶來的邊際選票損失，政府的預(yù)算規(guī)模就會擴大，直到邊際收益和邊際損失相等時為止。上述理論對中國財政規(guī)模的變動有一定的解釋力，比如伴隨著市場化進程，對政府產(chǎn)生了協(xié)調(diào)市場關(guān)系、規(guī)范市場秩序的需求；在經(jīng)濟發(fā)展的起飛前和起飛階段，需要政府大規(guī)模投資于基礎(chǔ)設(shè)施。但由于歷史、政治、文化方面的顯著差異，上述理論之于中國的適應(yīng)性和解釋力并不是完全的，有必要探尋其他可能的解釋。三中國財政規(guī)模變動中的異質(zhì)性因素我們從回溯歷史出發(fā)，因為“今天和明天的選擇是由過去決定的”，“歷史是至關(guān)重要的”（諾斯，1994）。傳統(tǒng)習(xí)俗、行為準則、主觀偏好以及習(xí)慣性行為雖然不能提供準確的數(shù)量指標用以考察對財政規(guī)模的實際影響，但它們對財政規(guī)模的決定施加著看不見的但卻十分有力的影響。（一）政治因素1.中央集權(quán)制度。封建社會在中國延亙長達兩千多年，自秦一統(tǒng)天下肇始，“書同文，車同軌”，經(jīng)漢唐至明清，中央集權(quán)制歷經(jīng)建立鞏固、膨脹衰微的風(fēng)風(fēng)雨雨，對后世影響深遠。在歷代統(tǒng)治者眼里，“國”亦是“家”，“家”亦是“國”，二者之間不能完全涇渭分明。自然而然，財政稅收就由封建君王憑借自身需要或增或減，只要代表天意，符合仁義道德就可通行無阻。因此，財政支出安排的專制性特征在一定程度上表現(xiàn)出來。2.官員“為民做主”的主觀偏好和行為準則。封建科舉制下“學(xué)而優(yōu)則仕”的官員既是行政首長，又是司法長官，權(quán)柄在握，使命感強。他們有強烈的“為民做主”意識，作為地方父母官，肩負著保一方平安、造福百姓的重任，乃至于淡化、忽視了“民”自身的自覺性和自主性。歷朝歷代治水修路、興修水利之舉，多會得到當代和后世的贊譽。所以偏好和潛意識使得官員愿意興辦公共事業(yè)。如諾斯所言，“個人的主觀偏好在決定選擇時確實起著很大作用”，“為民做主”的主觀偏好和行為準則作為非正規(guī)約束影響選擇的結(jié)果。（二）法律因素1.財產(chǎn)權(quán)制度長期付之闕如。政府稅收的取得雖然以國家政治權(quán)力為后盾，但由于它直接導(dǎo)致納稅人利益的減少，因此必須經(jīng)由嚴格的法制程序批準才能施行，在西方須經(jīng)議會審議通過。早在亞里士多德時就有這樣的認識：“要求法治的人是在要求上帝和神明而不是別人來進行統(tǒng)治；而要求人治的人則是在引狼入室；因為人的激情就像野獸，強烈的激情甚至?xí)谷酥杏⒔芤舱`入歧途。而在法律中，你有理智沒有激情”（柯武剛、史漫飛，2000）。從1215年大憲章確立自由、平等思想，到1689年“光榮革命”對君主權(quán)力的限制，法律思想和憲法思想被廣泛用以引導(dǎo)政治、經(jīng)濟和社會生活。私有財產(chǎn)神圣不可侵犯，即便是百姓的破屋陋宅，也是“風(fēng)能進，雨能進，國王不能進”，對私有財產(chǎn)的認可和保護由此可見一斑?！皩ω敭a(chǎn)權(quán)的界定與保障越明晰有效，財富的強行再分配的難度就越大”（劉軍寧，1998）。面對國家權(quán)力，只有獨立的司法系統(tǒng)和法律規(guī)定才能保證納稅人利益不受侵犯，其作用不可或缺。因此稅種的開征、稅率的調(diào)整都是十分審慎的事。古代中國有的是公法而不是私法。傳統(tǒng)上，家族中的權(quán)威、“尊卑長幼”、道德倫常經(jīng)常替代司法而成為行事的標準（如孟子所謂的“父子有親，君臣有義，夫婦有別，長幼有序，朋友有信”），可以說“行為的可預(yù)見性是靠享有權(quán)威的人物來保障的”（柯武剛、史漫飛，2000）。司法（尤其是民商法）制度長期付之闕如，人治大于法治是傳統(tǒng)文化之特色。而涉及財政稅收政策，封建政府對百姓或取或予，完全不必受法典律令的約束，只要是所謂“上順乎天意，下合乎民心”就能自上而下暢行無阻。表現(xiàn)在財政制度安排上，就是收支的隨意性、非規(guī)范性。當財力充裕