財政研究論文-完善我國財政轉移支付制度的討論摘要：我國現(xiàn)行的財政轉移支付制度存在很多弊端，不能起到調(diào)整地區(qū)間差距、均衡地區(qū)間基本公共產(chǎn)品和基本設施建設均等化的作用，這與統(tǒng)籌發(fā)展的目標背離。因此，有必要對之進行改革，規(guī)范縱向轉移、建立橫向轉移，并強化轉移支付資金的管理。關鍵詞：財政轉移支付制度；分稅制；縱向轉移；橫向轉移一、財政轉移支付的內(nèi)涵我國現(xiàn)行的政府間財政轉移支付制度是在1994年實行的分稅制財政體制基礎上建立起來的，它由四種轉移支付的形式構成：一是過渡期財政轉移支付，其核心是地區(qū)收支均衡模式，該辦法通過測算各地標準收入和標準支出，決定財政資金分配。二是稅收返還，返還額以1993年的稅收收入為基數(shù)逐年遞增，具體測算方法是，以1993年為基期年，對按照分稅制規(guī)定中央從地方凈上劃的收入總額（消費稅+75%的增值稅-中央下劃收入），如數(shù)返還地方；1994年以后，稅收返還在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按當年增值稅和消費稅平均增長率的30%確定。三是專項補助，主要用于特大自然災害救濟費以及不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展資金等。四是原體制補助和上解，中央政府財政部對部分省、自治區(qū)實行定額補助，與此同時部分省市向中央按照一定的比例上解。轉移支付的實質(zhì)是一種補助，具有矯正均衡功能。在分稅制財政體制下，轉移支付在平衡各級政府財政能力、彌補地方政府缺口、提供均等化公共產(chǎn)品、優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。特別是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，要完全擔負起鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的任務，上級財政的轉移支付便如“雪中送炭”。要達到轉移支付制度促進地區(qū)間基本公共產(chǎn)品和基本設施建設均等化的基本目標，就要求對各地區(qū)的財政能力和財政需要之間的差距進行調(diào)整。二、我國現(xiàn)行轉移支付的弊端我國現(xiàn)行的財政轉移支付制度，仍是一種過渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印。在當前的轉移支付體系中，稅收返還占據(jù)最大的份額，但我國稅收返還計算方法不盡合理，稅收返還額的確定明顯是以承認各地區(qū)政府既得利益為特征的，采用的是基數(shù)法，這種基數(shù)法有利于調(diào)動高財政收入地區(qū)的積極性，但是卻固化了財政包干制下所形成的財力不均問題，容易導致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應。按照這個返還標準，東部發(fā)達地區(qū)得到了較多的稅收返還，中西部不發(fā)達地區(qū)則返還較少，從而造成了地區(qū)間財力分配差距的擴大，轉移支付的平衡功能被削弱了，不發(fā)達地區(qū)從省級一定程度上將財政困難向下層層轉嫁，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則無法再轉嫁，只好成為改革后果的最終承受者。此外，現(xiàn)行轉移支付主要只體現(xiàn)在中央對省級政府的資金劃撥，省以下地方政府的相關制度幾乎沒有建立起來，這也使轉移支付制度在縮小政府間財力差距上的作用受到限制。從這兩個角度看，轉移支付制度的不完善，也是造成我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的重要原因。與分稅制改革前相比，均衡性轉移支付從無到有，比重不斷提高，顯示中央財政的均衡性調(diào)控能力不斷增強。但是，與公共產(chǎn)品均等化的基本目標相比，均衡性轉移支付的規(guī)范性程度和比重仍然偏低，從省以下地方基層財政來看，大多數(shù)還缺乏規(guī)范、透明的轉移支付辦法，相當一部分轉移支付是通過縱向單一的專項補助形式進行的，專項轉移支付比重較大。2000年全國縣級財政獲得的上級財政轉移支付1181億元中，專項轉移支付達566億元，占48%.雖然根據(jù)國際經(jīng)驗，專項轉移支付對于實施中央政府特定政策目標、發(fā)揮中央財政宏觀調(diào)控作用、引導地方合理配置資源、推動地方經(jīng)濟發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點。但是，在中央和地方政府事權劃分尚不明晰的情況下，影響了專項轉移支付應有功能的充分發(fā)揮。而補助量的多少沒有明確嚴格的事權界限和合理規(guī)范的測算標準為依據(jù)，撥款的隨意性隨時都在發(fā)生，最終導致一些縣鄉(xiāng)政府將過多的精力用于跑關系要錢方面，依賴補助過日子。而另一些地方縣鄉(xiāng)政府則由于轉移支付不公平，挖潛增收勤儉理財?shù)姆e極性受到挫傷，從而使得縣鄉(xiāng)財政困難狀況不斷加劇。而且，有限的轉移支付資金還存在不到位和使用浪費現(xiàn)象。我國有五級政府，從政府職能上看中央和省級政府具有收入再分配職能，而中央與省級政府的收入再分配又無法直接針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行，財力分配權與轉移支付權都高高在上，這就使得基層財政既無法從財政體制本身的財力分配上獲取足夠多的收入，也無法通過轉移支付制度獲取足夠多的收入。在多級政府的情況下，即使中央或省級政府有足夠多的轉移支付規(guī)模，在各級政府“財政自利”的影響下，也會造成更多的收入“滲漏”，資金往往在下?lián)苓^程中受到肢解。一筆專項資金撥下來之后，省、市、縣各級政府都要成立專門的機構來主持資金的運作，還要配備專門人員、辦公地點、交通工具和辦公設備，結果最終到達鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資金所剩無幾的地步。一些財政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，為了保證公務員的開支和政府的其他支出需要，挪用專項資金的現(xiàn)象比較多，從而使資金的性質(zhì)和用途發(fā)生變化。據(jù)調(diào)查，1997-1999年上半年，中央和地方各級政府向全國592個貧困縣投入的總共488億扶貧資金中，竟有4343億元的資金被不法擠占挪用。6縱觀世界市場經(jīng)濟發(fā)達國家，對轉移支付資金的管理都有一套比較完善的法律、法規(guī)，例如，美國對轉移支付中的政府支出責任、收入劃分、轉移支付規(guī)模、結算辦法、甚至計算轉移支付的一些技術性比例等等都用法律形式明確規(guī)定。而我國對幾千億轉移支付資金的管理，卻只有一個由財政部制定的行政色彩非常濃厚的部門規(guī)章性質(zhì)的過渡期財政轉移支付辦法，缺乏科學確定轉移支付的規(guī)定，支付的自由性和隨意性非常大。三、完善我國財政轉移支付制度的建議在轉移支付的目標選擇上，要因支付對象的不同和經(jīng)濟社會發(fā)展階段的不同選擇不同的政策目標。從現(xiàn)實情況看，當前時期，我國建立規(guī)范科學的轉移支付制度的目標，應以縱向平衡為主并與均等化相結合。中央對地方特別是對縣鄉(xiāng)的財政轉移支付，應主要用于彌補主體稅收收入不足以提供基本公共產(chǎn)品時的財政收支缺口，而且要保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共產(chǎn)品方面達到均等。在稅制結構沒有大的變動的情況下，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身，并不能完全改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的局面，中央財政有必要通過轉移支付，給予地方政府適當?shù)呢斄χС?，因此縱向平衡是首當其沖的目標。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，人們對公共產(chǎn)品的需求越來越旺盛，而由于我國國土面積廣大、地理環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展程度落差大，均等化目標也應該是政府的必然選擇。（一）規(guī)范縱向轉移支付1.建立規(guī)模適度、穩(wěn)定可靠的轉移支付基金為轉移支付建立穩(wěn)定的資金來源，有利于改變目前轉移支付資金結構，改變非均等化資金占主體的狀況，形成穩(wěn)定的轉移支付制度。許多國家規(guī)定某些稅種收入用作中央對地方的轉移支付，使其具有“專稅專用”的性質(zhì)。我國應該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，為轉移支付建立穩(wěn)定的資金來源。首先，各級政府要建立本級轉移支付基金，此基金原則上由本級財政在年初預算中足額安排，?？顚Ｓ?。中央可以考慮將取消增值稅和消費稅增量返還后的資金作為對下轉移支付的資金來源，省級政府除接受來自中央的轉移支付資金外，還可以選擇將其營業(yè)稅、個人所得稅的一定比例，作為對下轉移支付的資金來源。其次，為了提高資金使用效益，除少數(shù)確需下達指定地區(qū)或項目的專項資金外，其余絕大多數(shù)應該在使用范圍原則上與上級財政所指示的方向一致的基礎上，歸集建立上級撥付轉移支付基金，并與本級轉移支付基金合并一起使用。2.縮減專項轉移支付規(guī)模，增加一般轉移支付與專項轉移支付相比，一般轉移支付沒有給地方政府規(guī)定資金的具體使用方向，只是政府財力的補充，下級政府對之擁有較大的使用自主權，主要目的是用來平衡地方預算，滿足地區(qū)基本開支的需要，因而更能體現(xiàn)公平原則，計算方法也更科學，可以降低人為因素的干擾，避免了專項轉移支付的隨意性?？v觀世界發(fā)達分稅制國家，一