財政研究論文-清前期財政概述一、財務行政機構(gòu)和高度中央集權(quán)的財政體制（一）中央和地方的財務行政機構(gòu)清朝前期仍沿設戶部總司國家財政，管理全國疆土、田畝、戶口、財賦收支及相關(guān)政令。主管官員為尚書及左、右侍郎，均滿、漢各一人；間以親王、大學士兼理部務，但自雍正以后皆為特簡，不常置。戶部內(nèi)部機構(gòu)仍按省分職，設江南、江西、浙江、湖廣、福建、山東、山西、河南、陜西、四川、廣東、廣西、云南、貴州十四個清吏司（較明代增江南一司）；又設八旗俸餉處、現(xiàn)審處、飯銀處、捐納房、內(nèi)倉等機構(gòu)，分理各項事務。戶部直轄的機構(gòu)有：掌管錢幣鑄造事務的錢法堂和寶泉局[1]，管理銀錢、鍛匹、顏料等物的銀庫、鍛匹庫和顏料庫即所謂戶部三庫，掌漕糧積儲和北運河運糧事務的倉場衙門，以及征收貨物通過稅的各地稅關(guān)等。此外，清入關(guān)以后，盛京作為“留都”仍設戶部，為盛京五部之一，掌管盛京財賦事務。在地方，順天府和奉天府由府尹主持治下財務，各省由掌一省行政的布政使總管全省財政，“司錢谷之出納，十年會戶版，均稅役，登民數(shù)、田數(shù)，以達于戶部”[2]。布政使以下，守道職司錢谷，府、州、縣各級行政機構(gòu)的主官亦皆主管所屬財務，州縣并直接負責賦稅（田賦、雜賦等）的征收，皆匯總于布政使司。漕運、鹽務、關(guān)稅三項特別財務除由戶部統(tǒng)理外[3]，另設專門機構(gòu)和專官管理：漕運設漕運總督總司山東、河南、江蘇、安徽、江西、浙江、湖北、湖南八省漕務，各省設督糧道監(jiān)察漕糧收儲及督押糧船。鹽務設鹽政為地方鹽務最高長官，由總督或巡撫兼任；下設督轉(zhuǎn)鹽運使司或鹽法道以及鹽務分司、鹽課司、批驗所、巡檢司各機構(gòu)，具體辦理鹽務。關(guān)稅征收于水陸要津設置稅關(guān)（分別隸于戶、工二部，其中多數(shù)為戶關(guān)），以監(jiān)督或海關(guān)道（津海關(guān)）管理?；适邑斦蓛?nèi)務府管理，與戶部掌管的國家財政分別收支。在內(nèi)務府的內(nèi)部機構(gòu)中，廣儲司掌府藏及其出納，猶如政府之戶部；會計司管理內(nèi)務府莊園的戶口、地畝及賦稅事務；掌儀司除職掌宮廷祭祀、禮儀事務外，同時管理皇室果園。此外，內(nèi)府所屬的一些機構(gòu)如三織造處、三旗莊頭處、官三倉、恩豐倉等，所司也都與皇室財務有關(guān)。清朝前期，雖然宮廷的若干用費由戶部支出，但總的說內(nèi)府與外廷的界限是清楚的。內(nèi)務府的收入主要來自皇莊地租、各地歲貢和內(nèi)外官員報效，而不依賴于國庫。（二）中央集權(quán)的財政體制清前期的財務管理實行高度中央集權(quán)，不但各省的財政收支悉受中央戶部節(jié)制，而且即使作為全國最高財政主管機關(guān)的戶部，也只是依照定例管理具體的財務行政，且須依例向皇帝奏報。有關(guān)財政興革的事宜、重要的財政政策和措施，戶部無權(quán)自行決定，只能向皇帝建議，由皇帝作出裁決，而這種建議權(quán)并及于其他部院乃至翰詹科道，并非戶部所獨有。所以，清前期的財政實行的是由皇帝親自裁決大政方針，通過戶部及各省各級行政機構(gòu)加以貫徹的高度集權(quán)體制。清王朝的財政收支不分中央與地方，而實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，即由各省按照中央政令總征各項賦稅，然后在戶部統(tǒng)一籌劃和監(jiān)督下開支國家各項經(jīng)費。這種“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財政管理通過對各省所征賦稅及其動支實行存留起運、冬估報撥以及錢糧奏銷等一系列制度，來加以實現(xiàn)。存留和起運。清制，各省州縣所征各項賦稅（地丁、雜賦等）除例應由本府州縣坐支的小部分外，其余都盡數(shù)解交藩庫即布政使司庫（糧米解交漕運單位或糧道），布政使司匯總?cè)″X糧，除去本省留支，剩余部分聽候戶部調(diào)撥，或運解鄰省，或上解中央。上述程序，各處預留錢糧稱“存留”，解出錢糧稱“起運”。起運的錢糧，解送戶部庫供京師應用者稱“京餉”，解運鄰省或中央指定的其他地點稱“協(xié)餉”或“協(xié)撥”。清王朝就是通過這種存留、起運制度，通過京餉和協(xié)餉，來統(tǒng)一分配全國的賦稅收入，一方面保證中央的開支，另一方面在收支有余的省份和收支不敷的省份之間“酌盈劑虛”。冬估和報撥。各省開支本省經(jīng)費及向中央或他省解款，須履行例定的戶部審核撥款程序（少部分本省按例自支的除外），這就是冬估和報撥。所謂“冬估”，是各省于每年冬季預估下年本省官兵俸餉及其他應支款項的數(shù)額，造冊（“冬估冊”）報送戶部?！皥髶堋笔窃诖文甏?、秋二季，各省再各造送一次庫存銀兩實數(shù)冊，聽候部撥，因又稱“春秋二撥”。戶部根據(jù)各省報冊，經(jīng)過審核，除依例按上年冬估冊所開各項經(jīng)費準其存留支用外，將剩余部分分別指撥京、協(xié)各餉。各省奉撥，按所撥款項、數(shù)目、期限，一一分別解送。錢糧奏銷。這也是中央對各省的財務收支實行監(jiān)督和控制的重要制度之一。清制，各省各項錢糧款項的征、支、撥、儲都例須定期向中央冊報請銷，由戶部審核，有定額的按照定額，無定額的依循舊案，相符者覆奏準銷，不符者據(jù)原冊指駁，令其更正，此謂之“錢糧奏銷”。奏銷依款項之不同各有一定限期，如地丁奏銷，定制直隸、山東、山西、河南、陜西、甘肅在次年四月，奉天、江蘇、安徽、浙江、江西、湖北、湖南在次年五月，福建、廣東、廣西、四川、云南、貴州在次年六月。各省在規(guī)定的限期之前，布政使司即應根據(jù)各屬所造草冊匯造本省總冊，按舊管、新收、開除、實在的四柱格式，并分別款項的起運、存留、支給、撥協(xié)各數(shù)，一一詳細開列，由督撫復核加印后在限期內(nèi)送部，同時向皇帝題報。非經(jīng)常性的款項，如軍需、賑災等項開銷，專案奏銷。上述之外，清前期還建立了嚴格的倉、庫制度?！皞}”指糧倉，有官倉、民倉之別，官倉如京師及其附近的“京通十三倉”、戶部“內(nèi)倉”、內(nèi)務府“恩封倉”，運河沿線的“水次七倉”，各省省會及府、州、縣治的“常平倉”，以及東北、各沿邊和內(nèi)地駐軍處所的“營倉”等；民倉為各地鄉(xiāng)村、市鎮(zhèn)設置的社、義等倉，一般由地方紳董經(jīng)理，但須報官備案，并受官府監(jiān)督?！皫臁睘榇鎯φ鹘鈧渲У你y、物的處所，如京師的“戶部三庫”、“內(nèi)務府六庫”、盛京的“盛京戶部銀庫”、直省自布政司以下的各衙署庫以及各地的將軍、副都統(tǒng)、城守尉庫等。倉、庫有嚴格的出納、稽核制度，除委派專員管理外，各該管衙門正印官須親核收支、每歲盤查并將出納、存儲各數(shù)造冊送中央戶部等各該管部察核（直省贓罰銀報刑部，兵餉、河餉兼報兵、工二部）；正印官離任，須將庫儲錢糧交代清楚，接任官造具接收冊結(jié)，上司官加結(jié)送司，詳情督撫咨部。清初，各省每年所征錢糧除留支外須盡數(shù)解出。雍正五年（1727年）以后，實行“司庫封儲”制度，按各省距京遠近及剩余多寡，令于布政司庫各酌留銀數(shù)十萬兩，由督撫公同封儲，名之曰“封儲銀”，用備不時之需。封儲銀各省不能擅動，遇有急需，須經(jīng)題奏核準才能動用，擅動者論斬。雍正八年，又定直省各府、州、縣屬庫酌留分儲銀制度，動用時亦須事先報告，事后要籌補足額。后來道、廳以及總兵、副將、都統(tǒng)、副都統(tǒng)等武職衙門屬庫也都各有分儲。以上各項制度互相關(guān)聯(lián)，形成為一個高度中央集權(quán)的財務管理體系。清王朝前期的財政運作，就是通過這一體系來進行的。