水利工程論文-黃河流域水權(quán)制度若干問(wèn)題探討摘要：自汪恕誠(chéng)部長(zhǎng)在中國(guó)水利學(xué)會(huì)第一屆學(xué)術(shù)年會(huì)及七屆二次理事會(huì)上作了水權(quán)和水市場(chǎng)談實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段的重要論述后，在水利系統(tǒng)及社會(huì)上引起了熱烈反響，不少專(zhuān)家、學(xué)者通過(guò)不同的方式發(fā)表了對(duì)水權(quán)與水市場(chǎng)的看法。建立和完善我國(guó)水權(quán)制度和水市場(chǎng)對(duì)優(yōu)化配置水資源，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用具有重要的作用。黃河流域開(kāi)展分水工作較早，下面結(jié)合黃河流域的實(shí)際情況，談一下對(duì)水權(quán)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。關(guān)鍵詞：黃河流域水權(quán)制度問(wèn)題探討自汪恕誠(chéng)部長(zhǎng)在中國(guó)水利學(xué)會(huì)第一屆學(xué)術(shù)年會(huì)及七屆二次理事會(huì)上作了水權(quán)和水市場(chǎng)談實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段的重要論述后，在水利系統(tǒng)及社會(huì)上引起了熱烈反響，不少專(zhuān)家、學(xué)者通過(guò)不同的方式發(fā)表了對(duì)水權(quán)與水市場(chǎng)的看法。建立和完善我國(guó)水權(quán)制度和水市場(chǎng)對(duì)優(yōu)化配置水資源，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用具有重要的作用。黃河流域開(kāi)展分水工作較早，下面結(jié)合黃河流域的實(shí)際情況，談一下對(duì)水權(quán)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。一、黃河水權(quán)管理中存在的主要問(wèn)題運(yùn)用水權(quán)理論指導(dǎo)我國(guó)水資源的管理工作起步較晚。1988年中華人民共和國(guó)水法頒布執(zhí)行，在水法中規(guī)定了取水許可制度，1993年國(guó)務(wù)院頒布了取水許可制度實(shí)施辦法，上述法律法規(guī)的頒布執(zhí)行，標(biāo)志著我國(guó)依法進(jìn)行水資源權(quán)屬管理的正式開(kāi)始。具體到黃河而言，1987年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了南水北調(diào)生效前黃河可供水量分配方案，考慮到黃河綜合治理和防洪的需要，河道內(nèi)輸沙等生態(tài)需水210億m3，相應(yīng)可供國(guó)民經(jīng)濟(jì)用水量只有370億m3，并具體分配到了沿黃各?。▍^(qū)、直轄市）。1994年根據(jù)水利部的授權(quán)，黃河流域?qū)嵤┝巳∷S可制度，將黃河水資源的使用權(quán)更進(jìn)一步分配到用水戶。黃河可供水量分配方案頒布執(zhí)行和黃河流域取水許可制度的實(shí)施，在一定程度上起到控制用水規(guī)模、合理配置水資源和促進(jìn)黃河水資源可持續(xù)利用的作用。但黃河流域水權(quán)管理中也存在不少問(wèn)題，主要是：（一）使用權(quán)的界定不明確，影響了水資源的權(quán)屬管理黃河可供水量分配方案為多年平均來(lái)水情況下取水許可的審批和總量控制提供了基本依據(jù)。但該水量分配方案對(duì)于黃河在不同來(lái)水情況下以及對(duì)不同河段、干流與支流不同用水部門(mén)的水量分配辦法沒(méi)有界定，使得分水方案的可操作性不強(qiáng)。特別是黃河遇到枯水年份，國(guó)民經(jīng)濟(jì)用水往往擠占了河道輸沙及生態(tài)用水，造成下游斷流，主槽淤積加重，影響防洪安全。（二）監(jiān)督管理措施不完善，總量控制難以有效落實(shí)黃河可供水量分配方案是進(jìn)行流域水權(quán)總量控制也是目前實(shí)施的取水許可總量控制的依據(jù)，即流域機(jī)構(gòu)和?。▍^(qū)）各級(jí)水行政主管部門(mén)審批的許可總水量扣除回歸黃河干支流河道水量不得超過(guò)黃河可供水量分配方案分配給各?。▍^(qū)）的用水指標(biāo)。但目前流域機(jī)構(gòu)和省（區(qū)）在取水許可管理中的關(guān)系尚未理順，流域機(jī)構(gòu)不能全面掌握流域取水許可審批情況，取水許可總量控制難以有效實(shí)施。（三）沒(méi)有建立相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，用水戶的合法權(quán)益難以保障水資源具有流動(dòng)性和不易計(jì)量等特點(diǎn)，使得水資源的外部效應(yīng)明顯，水資源使用權(quán)所有者的合法權(quán)益很容易受到外部影響而遭到損害。如部分沿黃省（區(qū)）無(wú)償占用其他?。▍^(qū)）的分配水量和河道內(nèi)輸沙等生態(tài)用水，使其他?。▍^(qū)）的經(jīng)濟(jì)效益和黃河下游防洪安全受到影響。解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵是在建立水權(quán)制度時(shí)引入補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)權(quán)益受到損害的地區(qū)或用水戶給予補(bǔ)償。（四）水權(quán)轉(zhuǎn)讓沒(méi)有法律依據(jù)，水市場(chǎng)在水資源配置中的作用難以充分發(fā)揮我國(guó)水法中沒(méi)有規(guī)定允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)∷S可制度實(shí)施辦法規(guī)定取水許可證不得轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?shí)際上限制了水權(quán)的轉(zhuǎn)讓和建立水市場(chǎng)的前提條件。二、流域水權(quán)界定中應(yīng)把握的幾個(gè)原則水權(quán)也稱(chēng)水資源的產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和處分權(quán)，其中水資源的所有權(quán)是基礎(chǔ)，其它權(quán)力依附與水資源的所有權(quán)。我國(guó)水法中明確規(guī)定了水資源屬于國(guó)家所有。水資源是人類(lèi)生存和發(fā)展不可或缺的資源要素，是有限的可再生性資源，國(guó)家作為水資源所有權(quán)的主體，是水資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)保證。水資源配置的目的是保證水資源使用的公平和效率，因此，對(duì)水資源宏觀配置原則，以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則、范圍、形式和程序的研究，都應(yīng)該以水資源的使用權(quán)為主要對(duì)象。（一）使用權(quán)的量化和總量控制使用權(quán)是和一定的物質(zhì)量即水量相聯(lián)系，由于水資源量的稀缺性和不確定性，決定了水權(quán)的有限性和不確定性，即水權(quán)受水資源條件的限制。因此，使用權(quán)對(duì)應(yīng)的水量可表示為一定保證率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水許可審批的水量是指在正常來(lái)水年份下可使用的最大水量。進(jìn)行水權(quán)審批和用水的總量控制，這是保證水資源的可持續(xù)利用和各用水戶合法權(quán)益的有效手段?？偭靠刂频那疤崾且锌刹僮鞯目晒┧糠峙浞桨?，總量控制的關(guān)鍵是授予水權(quán)主管部門(mén)相應(yīng)的權(quán)力，如當(dāng)出現(xiàn)枯水年份或枯水季節(jié)，來(lái)水難以滿足用水需求時(shí)，流域機(jī)構(gòu)可以按比例核減各?。▍^(qū)）年度分配水量，各級(jí)水權(quán)主管部門(mén)可根據(jù)流域年度分水預(yù)案有權(quán)核減年度或年內(nèi)某一時(shí)段的許可水量，以及對(duì)水權(quán)擁有者施加相應(yīng)的約束條件，如節(jié)約用水、合理用水和保護(hù)水資源的義務(wù)。（二）生態(tài)用水的權(quán)力生態(tài)問(wèn)題已越來(lái)越引起人們的重視，生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵是維護(hù)生態(tài)用水的基本需求。目前在不少?lài)?guó)家，生態(tài)用水是得到政府承認(rèn)并給予法律保護(hù)的。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)生態(tài)用水日漸重視，但生態(tài)用水作為一種合理的用水需求，并沒(méi)有在法律上得到認(rèn)可和置于應(yīng)有的用水優(yōu)先地位。我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，承受的壓力很大，生態(tài)遭受破壞的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，其中無(wú)節(jié)制地?cái)D占生態(tài)用水是其中一個(gè)十分重要的原因，如黑河下游和塔里木河干流下游綠色走廊的萎縮、黃河下游輸沙用水得不到保證，就是其中十分典型的例子。因此，在規(guī)定水權(quán)時(shí)，應(yīng)承認(rèn)生態(tài)用水權(quán)力，并界定生態(tài)用水的范圍和研究生態(tài)需水量的多少。三、流域分水的原則及監(jiān)督管理制度（一）流域分水的原則流域分水分兩個(gè)層次，一是將可供水量或?qū)⒑恿魉堪磾嗝娣峙浣o有關(guān)地區(qū)，屬初始水權(quán)的分配，是實(shí)施水權(quán)管理的基礎(chǔ)；二是通過(guò)水權(quán)許可將水量具體分配給用水戶。由于流域分水涉及到有關(guān)地區(qū)和部門(mén)的切身利益，是一項(xiàng)難度很大的工作，需要認(rèn)真的、長(zhǎng)時(shí)間的協(xié)調(diào)，做到科學(xué)合理。確定科學(xué)合理的流域分水原則是確保流域分水成功的關(guān)鍵。歸納起來(lái)，流域分水應(yīng)遵循如下原則：1、可持續(xù)利用的原則水資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本條件，水資源的可持續(xù)利用是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐和保障。因此，流域分水一定要堅(jiān)持可持續(xù)利用的原則，水資源使用權(quán)的分配要控制在環(huán)境可承受的范圍之內(nèi)，防止分水失控和由此帶來(lái)的資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、承載能力下降的局面，維護(hù)當(dāng)代人和子孫后代的生存和發(fā)展空間。2、生活和生態(tài)基本用水優(yōu)先保證的原則人類(lèi)的生存和發(fā)展是第一位的問(wèn)題，生活用水應(yīng)首先考慮，我國(guó)水法中也將保證城鄉(xiāng)居民生活用水放在用水優(yōu)先順序的首位。生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)用水的基本要求應(yīng)予滿足。在優(yōu)先滿足生活和生態(tài)基本用水需求的前提下，再考慮兼顧生產(chǎn)用水。3、民主協(xié)商和公平的原則分水的過(guò)程實(shí)際上是利益的調(diào)整過(guò)程，一定要堅(jiān)持民主協(xié)商和公平的原則。在流域分水的過(guò)程中，流域機(jī)構(gòu)應(yīng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)各方的意見(jiàn)，充分兼顧不同地區(qū)和部門(mén)的利益，使落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)同樣能獲得國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的水資源。4、合理用水的原則合理用水就是根據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，將用水控制在適當(dāng)?shù)乃?。判定用水是否合理需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可采用用水定額的方法，目