政治其它相關(guān)論文-探索“第四域”中國在社會領(lǐng)域中的改革實踐已經(jīng)走在了理論的前面，迫切需要理論來總結(jié)來概括。如何富有成效地思想，觀察、總結(jié)、提煉這些正在發(fā)生著的社會事實，形成關(guān)于認識這些社會事實的概念、原則和系統(tǒng)框架，并且盡量完整地把它們表達出來，是對社會科學(xué)界的一大挑戰(zhàn)。它首先要有棄舊圖新的意識和愿望。思想是讓人感到有同感、痛感的那一種東西。在它的一頭，緊緊連著現(xiàn)實，而另一頭，則連著豐富廣闊的前人和今人的思想成果。既是批判性的又是建設(shè)性的思想，才能承載這個變動不拘的世界。本文試圖提出一個探索性概念第四域，將筆者對社會公益事業(yè)改革出路的思考作一初步的概括和分析。一、為什么提出“第四域”這個概念我所稱的“第四域”是相對獨立于市場（第一域）、政府（第二域）和志愿域（第三域）的由社會公共服務(wù)機構(gòu)組成的領(lǐng)域。所謂“域”，是指有組織行動的不同方面，我之所以不用“部門”而用“域”這個詞，主要是為了論證的方便。下文將混用這兩個詞。筆者提出第四域這個概念，是為了適應(yīng)中國社會發(fā)展現(xiàn)實的迫切需要。中國社會發(fā)展現(xiàn)實的迫切需要是什么？是經(jīng)濟與社會統(tǒng)籌發(fā)展。我們必須承認，經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展分屬于兩個不同的發(fā)展范疇，各有其獨立的內(nèi)涵、特征、目標、規(guī)律和衡量標準。國際經(jīng)驗與我國實踐都證明，社會發(fā)展與經(jīng)濟水平之間沒有必然的聯(lián)系，經(jīng)濟繁榮并不必然或自動導(dǎo)致社會穩(wěn)定。改革20多年來，我國的經(jīng)濟增長的確取得了舉世矚目的成就，持續(xù)保持較高的經(jīng)濟增長率，人均GDP上升至1090美元，但是社會問題十分突出，目前各類不穩(wěn)定因素卻在大幅度增加，例如過去五年受理的勞動爭議案件年平均增長30以上，幾乎每3年翻一番.又如，1996年底我國傳統(tǒng)民政“三無人員”只有50萬人，到1997年底我國最低生活保障人員（簡稱低保對象）達到89.2萬人；據(jù)民政部最新統(tǒng)計，到2002年1月底，全國享受我國低保人數(shù)達到1235萬人，比2000年年底增加了2倍，其中90以上是困難職工和失業(yè)家庭成員。全國沒有納入低保范疇的仍有約500萬人。2002年1月我國城鎮(zhèn)低保人數(shù)是1997年底的近14倍。這些社會指標增長率都大大超過經(jīng)濟增長率“。顯然，社會發(fā)展落后于經(jīng)濟發(fā)展是中國目前的主要問題。社會發(fā)展諸領(lǐng)域中，矛盾最突出的方面，在于城鄉(xiāng)弱勢群體利益未受到應(yīng)有的保護，弱勢群體的規(guī)模和受損程度有擴大趨勢。中國的弱勢群體不僅包括農(nóng)村的幾億農(nóng)民，進了城的9800萬農(nóng)民工，還增加了城市里幾千萬下崗、失業(yè)職工，以及脫離國有企業(yè)國有機構(gòu)自謀生路但是日子過得不好的人。這些人再加上他們的家屬，可以想見是一個非常龐大的數(shù)字！顯然，中國的大多數(shù)人口處于艱難掙扎的社會底層，這樣的社會結(jié)構(gòu)類型是畸型化的，是危險性很大的。搞得不好，這個社會底層就會發(fā)生斷裂，從整體社會中分裂出去。中國社會發(fā)展的嚴峻現(xiàn)實決定著社會政策的基本走向必須向著弱勢群體傾斜，綜合性的社會救助和廣覆蓋的社會福利政策當推首位。以這個政策方向檢驗一下20多年來的政策實踐，最突出的問題是社會公益事業(yè)尤其是教育、衛(wèi)生、社會福利事業(yè)，由于經(jīng)營過分市場化，損害了公眾利益特別是窮人的利益。自20世紀80年代中期始，中國的事業(yè)單位改革基本上以減員和籌款為目標，走上“市場化”、“企業(yè)化”道路，同期實行的政府體制改革也提出了“社會化”、“市場化”、“產(chǎn)業(yè)化”的口號，想發(fā)動社會辦公益、企業(yè)辦公益。而這場改革競從社區(qū)服務(wù)機構(gòu)出租、個人承包發(fā)展到教育、衛(wèi)生、體育、文化諸領(lǐng)域統(tǒng)統(tǒng)可以包、租、賣卻始未料及。江蘇、四川的一些地市甚至將中小學(xué)、幼兒園賣掉，公共財產(chǎn)大量流失，職工與公共財產(chǎn)掠奪者之間發(fā)生對抗性矛盾，演成白熱化沖突，后果嚴重。市場體制下如何通過公共品的提供與管理保障公共利益尤其是窮人的利益，成為維護社會公正，推動社會發(fā)展的嚴峻課題。我國的現(xiàn)行模式有二：一是沿襲計劃體制“政事不分”的傳統(tǒng)，由政府統(tǒng)攬決策和執(zhí)行，持續(xù)“行政事業(yè)一體化”和“事業(yè)單位行政化”的管理體制；二是實施“政事分離”，即行政部門決策，將執(zhí)行部門即事業(yè)機構(gòu)盡可能地丟給市場。從政事不分到政事完全分離，可以說20余年間政府體制與社會體制改革的軌跡只在純粹的政府和純粹的市場這兩個極端環(huán)繞，沒能走出一條路來。至于兩端之間有沒有中間道路可走？卻沒有過認真探索。筆者提出探索第四域，就是試圖走一條中間道路，從我國國情和社會文化淵源出發(fā)，學(xué)習(xí)發(fā)達國家的經(jīng)驗，將計劃體制下政府的公共執(zhí)行部門事業(yè)部門，重構(gòu)為市場體制下的第四域。二、什么是“第四域”筆者認為，在中國，第四域是由社會公共服務(wù)運營機構(gòu)亦可稱新事業(yè)單位組成的領(lǐng)域，它相對獨立于市場域即第一域、政府域即第二域和志愿域即第三域。第四域也可稱為事業(yè)域。事業(yè)這個詞，來自中國文化的贈予。它表達了極為豐富的內(nèi)容。例如中國歷史上從來將文化、教育、出版稱為事業(yè)而不是企業(yè)，是因為這些領(lǐng)域的產(chǎn)品和運作既包含公共性的內(nèi)涵又具有經(jīng)營性的內(nèi)涵。公共性的內(nèi)涵指的共用性或稱只能共同消費不能個別消費的特性。經(jīng)營性的內(nèi)涵指的是生產(chǎn)者可以運用市場規(guī)則進行排他性生產(chǎn)的特性。只具經(jīng)營性內(nèi)涵的產(chǎn)品是純粹的市場產(chǎn)品或者企業(yè)產(chǎn)品。而只具公共性內(nèi)涵、不可能通過市場方式實現(xiàn)其內(nèi)涵的產(chǎn)品屬于政府產(chǎn)品例如國防。只有位居兩者之間的產(chǎn)品才是事業(yè)產(chǎn)品亦可稱公共服務(wù)產(chǎn)品。所有的事業(yè)產(chǎn)品都具有公共性和經(jīng)營性這兩重性。但是并非所有的事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)都需要事業(yè)組織的外殼。只有當事業(yè)產(chǎn)品的公共性內(nèi)涵不能被經(jīng)營性的內(nèi)涵所反映，才需要保持事業(yè)的外殼即事業(yè)組織形態(tài)。反之，則不必保持事業(yè)組織的形態(tài)，可改為企業(yè)形態(tài)。當然，這類企業(yè)的社會公共責任要高于其他制造業(yè)企業(yè)。例如，改革以來，我國將應(yīng)用型科研單位劃為自負盈虧類，稱為“企業(yè)化管理的事業(yè)單位”，而將市場中新誕生的這類機構(gòu)稱為企業(yè)。最近，已將前者改制為企業(yè)，兩者統(tǒng)一起來了。再如，教育和新聞出版業(yè)的公共性內(nèi)涵顯然不能被經(jīng)營性的內(nèi)涵所反映，因此這類行業(yè)的組織形態(tài)以事業(yè)態(tài)為宜。要特別強調(diào)的是，事業(yè)態(tài)組織的經(jīng)營性很強，不像慈善類或志愿類組織那樣一般不涉足市場，所以不宜強調(diào)不以營利為目的，而是要明確不以營利為唯一目的和首要目的，必須同時滿足社會公益的目的。至于第四域能否與國際接軌？首先，這類組織因各國的法律的規(guī)范不同而稱呼不同，因此不必強求統(tǒng)一。在美國，與基金會和社團組織一起被統(tǒng)稱為非營利組織；在英國，被稱為“執(zhí)行機構(gòu)”，民間辦的被稱為“志愿機構(gòu)”；在日本，政府辦的被稱為“獨立行政法人”，民間辦的被稱為“特定公益法人”（學(xué)校法人、社會福利法人等）。第二，由誰舉辦這類機構(gòu)并不那么重要。在歐美國家大都由志愿組織興辦，在中國，大都由政府興辦，這與國家的文化傳統(tǒng)有關(guān)。在社會經(jīng)濟發(fā)展和全球一體化的背景下，只要處理好政府與這類機構(gòu)在規(guī)劃、融資等公共功能方面的關(guān)系，確立提供公共服務(wù)的基本運營秩序和規(guī)則以及績效評估方式，中國的這類機構(gòu)完全可能逐步地由民間承擔。個人、企業(yè)、志愿組織都可以辦。所以，真問題并不在于事業(yè)單位由誰辦，而是辦事業(yè)不能像辦企業(yè)那樣，需要找到辦公共服務(wù)的規(guī)則，來解決兼顧公共性和經(jīng)營性的難題。構(gòu)建第四域即市場體制下的事業(yè)部門，在觀念明確之后最緊要的工作是法律建設(shè)。筆者以為，為了將事業(yè)法人與政府法人、企業(yè)法人、社團法人并列為中國四類獨立的法人組織形態(tài)，首先需要賦予事業(yè)法人以新的法律含義。事業(yè)法人是兼有公共性與經(jīng)營性的組織形態(tài)。它與政府的區(qū)別在于不僅有公共性而且有經(jīng)營性，是公共服務(wù)的操作機構(gòu)，它可以營利，不應(yīng)簡單地將事業(yè)法人機構(gòu)劃做非營利機構(gòu)；它與企業(yè)的區(qū)別在于不僅有經(jīng)營性而且有公共性，不以營利為唯一目的和首要目的，所以不宜作為企業(yè)機構(gòu)；它與社團的區(qū)別在于不是個人的簡單集合而是專業(yè)化、服務(wù)類的實業(yè)態(tài)組織。它的產(chǎn)出不是活動而是可清晰劃分的某類公共服務(wù)。二是統(tǒng)一考慮事業(yè)法人和社團法人的稅收減免問題。原則上將稅收減免與法人的組織形態(tài)相對分開，根據(jù)組織活動行為的社會成本與收益的相關(guān)計算予以決定。三是將目前政府辦的事業(yè)法人與民辦非企業(yè)單位法人合并為統(tǒng)一的事業(yè)法人。三、第四域能否獨立存在人們總是在區(qū)別中認識事物。關(guān)于第四域是否具有獨立性的問題，需要在與其他域的區(qū)別中加以辨認。辨認的主要原則，是第四域是否具有不同于其他域的獨立的關(guān)系權(quán)力構(gòu)型和獨立的行動邏輯。這一原則來自筆者將社會學(xué)家布迪厄（PierreBourdieu1930-2002）的場域理論、培爾?。∕ichelPeillon）的社會福利場域理論與桑德（Saunder.H.H）關(guān)系權(quán)力理論的整合?！坝颉奔礊椤熬哂邢鄬Κ毩⑿缘纳鐣∈澜纭?，它是由一定的關(guān)系體系構(gòu)成的。關(guān)系體系是由行動者的身份、利益、權(quán)力、感知與誤解、交互作用（包括對抗與合作）等5個方面的關(guān)系構(gòu)型形成的網(wǎng)絡(luò)。在社會福利的世界中，權(quán)力與利益的關(guān)系構(gòu)型往往決定著整個關(guān)系體系的特征。所以，從社會政策的視角，既可用權(quán)力與利益的關(guān)系構(gòu)型是否不同來觀察政府域、市場域和志愿域，同時，又可用這個概念來驗別第四域的存在。如果我們可以證明，社會公共服務(wù)運營機構(gòu)及其運營事業(yè)具有不同于政府、企業(yè)以及志愿部門的權(quán)力與利益的關(guān)系構(gòu)型，而且這種構(gòu)型能夠被不斷地再生產(chǎn)出來，那我們就可以說，第四域的確可以獨立存在。如何鑒別社會福利世界中權(quán)力與利益的關(guān)系構(gòu)型呢？筆者根據(jù)兩位英國學(xué)者大衛(wèi)。比爾斯，霍華德。格倫內(nèi)斯特的研究成果提出以下的變量：1、利益相關(guān)者即機構(gòu)由誰以及由什么來驅(qū)動；2、正式的組織結(jié)構(gòu)；3、核心的財政及資金來源；4、資源配置原則；5、工作人員類型。其中，變量1、2、3、5是兩位英國學(xué)者提出的，資源配置原則變量和第四域的各對比項是筆者提出的。我試圖通過這個簡明的列表證明第四域?qū)儆谝粋€具有獨立關(guān)系構(gòu)型和行動邏輯的獨立的領(lǐng)域。第一個變量利益相關(guān)者即機構(gòu)由誰以及由什么來驅(qū)動。在動力機制和價值觀方面，第四域與市場域和志愿域的區(qū)別很明顯，而與政府域的定位接近。如果說，政府的驅(qū)動力來自選民尤其是中間選民的選擇傾向，那么，第四域即社會公共服務(wù)運營領(lǐng)域的驅(qū)動力就來自執(zhí)政的政府的社會政策選擇。國際國內(nèi)的經(jīng)驗都可以證明這一點。例如西方發(fā)達國家近20余年的發(fā)動公共治理改革，將政府直接管理的許多公共服務(wù)項目交由各類社會服務(wù)機構(gòu)運營，服務(wù)的權(quán)力下放結(jié)果造就了公共服務(wù)供方的準市場。需要解釋的，是志愿域的動力準則被概括為“多種利益相關(guān)”。這一條正是兩位英國學(xué)者的新觀點。即志愿域的最大特點，是“利益相關(guān)者的模糊性（stakeholderambiguity）”。所謂模糊，指的是傳統(tǒng)意義上的利益相關(guān)者，包括所有者、取薪職員、消費者或用戶的角色不同于人們的常識。在市場組織或者政府機構(gòu)中，雇主與雇員、雇員與非雇員、提供者與接受者、領(lǐng)導(dǎo)與下屬、董事會成員與職員之間都有明晰的分界線，但是志愿機構(gòu)里，所有這些類別的人的工作都可能發(fā)生重疊。而在志愿機構(gòu)里，這些都不是特異的、暫時的背離常規(guī)，而是帶有根本性的結(jié)構(gòu)特點。例如志愿組織里沒有政府部門或市場部門的所有者，決定事情的動力來自董事、職員、會員、志愿者、用戶，還有資金的提供者多個利益相關(guān)者的整合；它的取薪職員經(jīng)常和不取薪的志愿者一道工作，模糊了按鐘點拿工資的概念；它的消費者或者用戶大都屬于弱勢群體，在接受資助的同時也對提供者產(chǎn)生了良好的回饋和精神籍慰，這使得接受者和提供者之間的鴻溝能夠被縮小，使得后者能產(chǎn)生更強的動機來滿足接受者的需求。等等這些機制都是第四域并不具備的。換言之，第四域行動者的權(quán)力和利益構(gòu)型與志愿域并不相同。由于市場域的動力準則是股東和與利潤相關(guān)的目標，即經(jīng)濟利益至上，不用說，這與第四域的規(guī)則毫不相同。如果將第四域的動力準則混同于市場域，以營利而不是以滿足人的基本需要為目的，就會導(dǎo)致將公共服務(wù)經(jīng)營效果與機構(gòu)及職工自身直接得好處掛鉤，就會破壞公共服務(wù)的基本準則和本身的價值。教育、醫(yī)療機構(gòu)濫收費就是動力準則被混同的例子。第二個變量是正式的組織結(jié)構(gòu)。上表中除了志愿域的特征是“模糊的”，其它都是“官僚的”，也就是組織機構(gòu)遵循等級制和制度權(quán)威而運作。志愿域的結(jié)構(gòu)是非正規(guī)與正規(guī)組織并存、非正規(guī)活動與正規(guī)活動并存，個人魅力、個人權(quán)威在運營中起著重要作用。第三個變量是核心的財政及資金來源。第四域與其他三域有著顯著區(qū)別，既不是來自稅收