民主制度論文-城市化躍進(jìn)中的戶(hù)籍制度改革湖州地處浙江省北部、太湖南岸。東鄰上海150公里、南距杭州90公里，是蘇浙皖的交匯之地，因?yàn)l臨太湖而得名。總面積5817平方公里。截至到2003年全市總?cè)丝跒?567805人，其中非農(nóng)人口占29%，城市化速度很快11。2001年3月14日湖州市政府辦公室下發(fā)了關(guān)于湖州市區(qū)戶(hù)口遷移管理的通知，它標(biāo)志著湖州市“零門(mén)檻”的戶(hù)籍制度改革方案的正式出臺(tái)。這意味著湖州率先在地市一級(jí)放開(kāi)戶(hù)口遷移限制。這一被媒體稱(chēng)為“戶(hù)籍變法”的舉措自推出以來(lái)就受到了各方的關(guān)注。筆者于2004年底赴湖州就戶(hù)籍制度改革三年來(lái)所積累的經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入的調(diào)研，采用了社會(huì)學(xué)蹲點(diǎn)式的研究方法，以訪(fǎng)談和隨機(jī)調(diào)查等方式獲得了大量鮮活的感官體會(huì)和經(jīng)驗(yàn)事實(shí)。本文將以此為基礎(chǔ)，回答兩個(gè)基本的問(wèn)題，即為什么要改革我國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度？湖州的戶(hù)籍制度改革給我們帶來(lái)了什么？文章將分三個(gè)部分展開(kāi)。一、宏觀(guān)背景：戶(hù)籍制度的歷史與現(xiàn)狀。1、戶(hù)籍制度的歷史及其作用2、現(xiàn)狀及其問(wèn)題3、戶(hù)籍制度改革的階段和模式。二、微觀(guān)透析：湖州戶(hù)改的始末。1、湖州戶(hù)籍制度改革的具體辦法2、主要特點(diǎn)3、積極作用4、改革動(dòng)因5、過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。三、余論：多余的擔(dān)憂(yōu)？“小戶(hù)口”能搬動(dòng)城市化的“大石頭”嗎？一、宏觀(guān)背景：戶(hù)籍制度的歷史與現(xiàn)狀戶(hù)籍制度作為一項(xiàng)行政管理制度在古今中外都以不同的形式存在著。中國(guó)最古老的戶(hù)籍制度形式可以追溯到西周時(shí)期的“習(xí)民數(shù)”制度。周禮中詳細(xì)記載了當(dāng)時(shí)的戶(hù)籍制度，“版圖”一詞的“版”字在周禮中就是戶(hù)籍的意思12。近代以來(lái)，清政府和國(guó)民黨政府在其統(tǒng)治時(shí)期都制定了戶(hù)籍法。新中國(guó)的戶(hù)籍制度是在1958年才開(kāi)始正式確立的。1、歷史及其作用1951年，中華人民共和國(guó)公安部頒布了城市戶(hù)口管理暫行條例，其宗旨里鮮明地寫(xiě)著“保障人民居住、遷徙自由”的字樣。從1953年開(kāi)始，農(nóng)民涌入城市的情況日益嚴(yán)重，政務(wù)院相繼發(fā)出了關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示等一批紅頭文件，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市遷移。1958年1月9日，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例，第一次以法律的形式將新中國(guó)成立以來(lái)逐漸形成的城鄉(xiāng)有別的戶(hù)口登記與遷移制度固定下來(lái)。這一條例和與其相關(guān)的法律、法規(guī)、政策、文件共同構(gòu)成了中國(guó)目前獨(dú)特的戶(hù)籍制度體系。戶(hù)籍制度原本是政府職能部門(mén)對(duì)所轄民戶(hù)的基本狀況進(jìn)行登記（包括常住人口登記、暫住人口登記、出生登記、死亡登記、遷移登記、變更登記等）并進(jìn)行相關(guān)管理的一項(xiàng)國(guó)家行政管理制度，其目的在于維護(hù)社會(huì)治安和提供人口統(tǒng)計(jì)資料。但是，我國(guó)1958年以來(lái)所建立的戶(hù)籍制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了治安管理與人口統(tǒng)計(jì)的職能，戶(hù)口與糧油供應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)、福利保障、義務(wù)教育等具體社會(huì)制度的結(jié)合使得戶(hù)籍制度成為固化公民先天身份，控制人口自由遷移的手段，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下顯得尤為突出。由此可見(jiàn)，“現(xiàn)行的戶(hù)籍制度并不是一個(gè)純粹意義上的戶(hù)籍行政管理制度，而是以戶(hù)籍身份制度和人口遷移禁錮制度為核心的，與戶(hù)籍制度、戶(hù)籍管理有關(guān)的一系列具體社會(huì)制度的總稱(chēng)”。13這種有中國(guó)特色的戶(hù)籍制度的確立，是有其時(shí)代背景和歷史作用的。建國(guó)初期，大量的農(nóng)村人口向城市遷移，而城市的就業(yè)、住房、教育等基礎(chǔ)設(shè)施又十分緊張。在解決城市有限的就業(yè)機(jī)會(huì)與龐大的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力之間的矛盾時(shí)，政府選擇了犧牲農(nóng)村和農(nóng)民。另外，以重工業(yè)為主體的發(fā)展戰(zhàn)略也意味著農(nóng)業(yè)和農(nóng)民要不斷地為城市和工業(yè)“輸血”，只有將二元格局以制度的形式固定下來(lái)，才能保證“血源”的暢通。因此，如果我們帶著“歷史同情心”去思考，就不難發(fā)現(xiàn)這種戶(hù)籍制度產(chǎn)生的必要性。首先，它是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的戶(hù)籍制度。沒(méi)有它，人口和勞動(dòng)力就無(wú)法按計(jì)劃調(diào)配，城市人口的機(jī)械增長(zhǎng)就可能失控，糧油、副食品、燃料就不可能按計(jì)劃配給，醫(yī)療、福利、住房分配也可能處于無(wú)序狀態(tài)?？陀^(guān)地說(shuō)，戶(hù)籍制度對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所作出的貢獻(xiàn)就是對(duì)整個(gè)國(guó)家發(fā)展的貢獻(xiàn)，盡管這種貢獻(xiàn)是以一定的社會(huì)代價(jià)為前提的。其次，它曾經(jīng)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和人口統(tǒng)計(jì)方面起到了很大的作用。毫不夸張地說(shuō)，中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期的穩(wěn)定局面在很大程度上得益于對(duì)人口的嚴(yán)格控制。理解戶(hù)籍制度的歷史和作用，是我們討論戶(hù)籍制度的現(xiàn)狀及其問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提。也正是在這個(gè)意義上，我們說(shuō)改革現(xiàn)行的戶(hù)籍制度而不是徹底廢除。2、現(xiàn)狀及其問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，戶(hù)籍制度的弊端開(kāi)始逐漸報(bào)露。如果將普通老百姓在日常生活中的就業(yè)、教育、婚姻等問(wèn)題上所切身體驗(yàn)到的麻煩與不便從理論上加以梳理和分析的話(huà)，現(xiàn)行戶(hù)籍制度的弊端主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)層面。（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度說(shuō)，戶(hù)籍制度帶來(lái)的最大問(wèn)題就是高成本、低效率。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提性條件之一就是勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。正如馬克思告訴我們的那樣，“大工業(yè)的原則是不斷地把大量資本和大批工人從一個(gè)生產(chǎn)部門(mén)投入到另一個(gè)生產(chǎn)部門(mén)，大工業(yè)的本性決定了勞動(dòng)的變換、職能的變動(dòng)和工人的全面流動(dòng)性”。14日本明治維新開(kāi)始后，很快就在全國(guó)范圍內(nèi)確立起自由遷徙和自由擇業(yè)的社會(huì)制度的主要原因就是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因?yàn)槿酥挥性谧杂苫顒?dòng)的狀態(tài)下，才能夠真正發(fā)揮人之為人的創(chuàng)造性。1954年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉.阿瑟.劉易斯在勞動(dòng)無(wú)限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一文中提出了著名的“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論”，為欠發(fā)達(dá)國(guó)家的趕超型現(xiàn)代化提供了很好的路徑。他認(rèn)為，在欠發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化的早期存在著兩個(gè)相互獨(dú)立又彼此聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)部門(mén)，一個(gè)是城市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門(mén)，另一個(gè)是以農(nóng)業(yè)部門(mén)為代表的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)部門(mén)提供了源源不斷的剩余勞動(dòng)力，使得節(jié)約資本的勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)迅速的擴(kuò)張。隨著這種擴(kuò)張，越來(lái)越多的剩余勞動(dòng)力得到有效的利用，并迅速轉(zhuǎn)換為資本，緩解欠發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化早期的資本嚴(yán)重短缺問(wèn)題，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入良性循環(huán)。恰恰相反，中國(guó)城鄉(xiāng)二元對(duì)立的戶(hù)籍制度，卻堵塞了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的正式渠道，使得中國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)失去了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要機(jī)遇期。其次，由于戶(hù)籍政策將農(nóng)村勞動(dòng)力阻擋在城市的大門(mén)之外，導(dǎo)致了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的“破壞性就業(yè)”。一般而言，合理合法的就業(yè)是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，創(chuàng)造正價(jià)值；完全的失業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)貢獻(xiàn)，社會(huì)價(jià)值為零；而破壞性就業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)只有破壞作用。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的破壞性就業(yè)主要表現(xiàn)在土地的過(guò)度開(kāi)墾，濫砍濫伐林木、肆意捕殺野生動(dòng)物等嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的短視行為上。最后，戶(hù)籍政策制造的身份差別，使得外來(lái)打工者群體缺乏基本的歸屬感和確定性。這種“打工仔”的心態(tài)無(wú)論對(duì)于個(gè)人的事業(yè)發(fā)展還是社會(huì)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步都在不同程度上存在負(fù)面影響。一部分人的投機(jī)心理相當(dāng)強(qiáng)烈，大量農(nóng)民進(jìn)城打工的目的就是為了掙錢(qián)以后回家蓋房子。（2）政治文明從政治文明的層面來(lái)看，正如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代國(guó)家所普遍實(shí)行的經(jīng)濟(jì)制度一樣，民主政治也是一個(gè)不可抗拒的全球趨勢(shì)。民主政治制度是由自由、平等、尊嚴(yán)等全人類(lèi)共同遵循的政治價(jià)值來(lái)支撐的。自由是人的本質(zhì)屬性，是個(gè)人全面發(fā)展的首要條件。自由作為一個(gè)人生命活動(dòng)的本質(zhì)體現(xiàn)，是全面多樣的，包括人身自由、言論自由和活動(dòng)自由等自由權(quán)利。而遷徙自由、擇業(yè)自由和居住自由則是最為基礎(chǔ)性的權(quán)利。如果連這些權(quán)利都無(wú)從保障，又何談?wù)巫杂珊兔裰鳈?quán)利呢？平等也是現(xiàn)代社會(huì)的根本政治價(jià)值之一。所謂平等首先是指機(jī)會(huì)均等。即法律面前人人平等。不因出身、性別、膚色、民族的不同而不同。國(guó)家保障每個(gè)公民享有起點(diǎn)公平的權(quán)利是其基本的職能。尊嚴(yán)是指公民的人格獨(dú)立和不受侵犯，人們可以在法律的規(guī)范下自由行動(dòng)，在社會(huì)生活中獲得他人的尊重和平等對(duì)待，過(guò)上體面的生活15。反觀(guān)我們的戶(hù)籍制度，可以肯定地說(shuō)這些全人類(lèi)所共同遵循的政治價(jià)值在其中沒(méi)有絲毫的體現(xiàn)。建設(shè)社會(huì)主義的民主制度一直是我們追求的目標(biāo)，戶(hù)籍制度的存在為這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了不小的障礙。（3）社會(huì)整合和諧、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境對(duì)于一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文明是至關(guān)重要的。中國(guó)共產(chǎn)黨的十六屆四中全會(huì)把“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力”作為黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容，提出“要適應(yīng)我國(guó)社會(huì)的深刻變化，把和諧社會(huì)建設(shè)擺在重要位置，注重激發(fā)社會(huì)活力，促進(jìn)社會(huì)公平和正義，增強(qiáng)全社會(huì)的法律意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)”。16雖然，人們對(duì)于什么是和諧社會(huì)還存在著爭(zhēng)論，但有一點(diǎn)是相當(dāng)明確的，一個(gè)和諧社會(huì)的標(biāo)志至少是對(duì)全體社會(huì)成員的同等尊重。貧富分化嚴(yán)重、社會(huì)矛盾突出的社會(huì)肯定不能說(shuō)是和諧社會(huì)。孫立平教授認(rèn)為，目前中國(guó)社會(huì)不同群體間存在著嚴(yán)重的“權(quán)力失衡”，整個(gè)社會(huì)面臨“斷裂”的危險(xiǎn)。他認(rèn)為斷裂社會(huì)與多元社會(huì)是完全不同的概念?！皬谋砻嫔峡磥?lái)斷裂社會(huì)好像也是一種多元的社會(huì)。但其實(shí)，這兩種社會(huì)有著根本的不同。概括地說(shuō)，在多元社會(huì)中，盡管社會(huì)結(jié)構(gòu)分化深刻、各種社會(huì)力量并存、不同的價(jià)值甚至互相對(duì)立，但這些不同的部分基本是處于同一個(gè)時(shí)代，社會(huì)的各個(gè)部分能夠形成一個(gè)整體的社會(huì)。但在斷裂的社會(huì)中，情況卻截然不同。在斷裂的社會(huì)中，其不同的部分幾乎是處于完全不同的時(shí)代，他們之間也無(wú)法形成一個(gè)整體的社會(huì)。也就是說(shuō)，整個(gè)社會(huì)是分裂的（不是在政治的意義上，而是在社會(huì)的意義上）”17。社會(huì)斷裂的一個(gè)重要表現(xiàn)就是在城鄉(xiāng)之間的斷裂，而現(xiàn)在的戶(hù)籍制度則加劇了這種斷裂。在大量農(nóng)民以農(nóng)民工的方式流動(dòng)到城市之后，并沒(méi)有從事投資經(jīng)營(yíng)的資本，他們有的只有勞動(dòng)力。在北京和上海這樣的大城市，都由政府制定了種種規(guī)定，明確規(guī)定許多工種是不許他們從事的。因此，他們事實(shí)上是被排斥在城市的主流勞動(dòng)力市場(chǎng)之外的。更重要的是，一張農(nóng)村戶(hù)口使得他們?cè)谏鐣?huì)身份上無(wú)法成為他們居住和工作于其中的那個(gè)城市的一員。這無(wú)疑會(huì)滋生社會(huì)仇恨。3、改革的方案和模式雖然，直至今天戶(hù)籍制度的上述弊端應(yīng)在不同程度的存在著，但這并不意味著戶(hù)籍制度沒(méi)有絲毫的變化。實(shí)際上，自1980年代，戶(hù)籍制度就已經(jīng)開(kāi)始步入了漸進(jìn)改革的軌道。這些不同層面上的改革試驗(yàn)經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。（1）“農(nóng)民自理口糧”1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶(hù)問(wèn)題的通知。規(guī)定凡申請(qǐng)到集鎮(zhèn)（不含縣城關(guān)鎮(zhèn)）務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安部門(mén)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶(hù)口，統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口。這種被稱(chēng)為“集鎮(zhèn)自理口糧戶(hù)口”的出現(xiàn)，標(biāo)志著戶(hù)籍制度改革的正式開(kāi)始，這意味著農(nóng)民基本上取得了依自己的意愿進(jìn)入除縣城關(guān)鎮(zhèn)以外的建制鎮(zhèn)和非建制鎮(zhèn)的權(quán)利。然而這只是萬(wàn)里長(zhǎng)征的一小步而已，一些地方的實(shí)踐很快就證明這種“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的改革模式的吸引力和影響力都相當(dāng)局限，生命力也很快就衰退了。（2）“城鎮(zhèn)戶(hù)口商品化”1980年代中后期，安徽長(zhǎng)天，河北泊頭等地相繼推出地方性政策，規(guī)定農(nóng)民交納一定數(shù)額的城市建設(shè)費(fèi)后，就可成為當(dāng)?shù)赜行忻?。這點(diǎn)燃了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口商品化的“星星之火”。1990年代初，“星星之火”變成了全國(guó)范圍內(nèi)的戶(hù)口買(mǎi)賣(mài)的“燎原之勢(shì)”。雖然公安部于1992年5月發(fā)出了關(guān)于堅(jiān)決制止公開(kāi)買(mǎi)賣(mài)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的錯(cuò)誤做法的緊急通知，但效果甚微。戶(hù)口買(mǎi)賣(mài)非但沒(méi)有遭到制止，相反卻日益合法化了。此前基本上只局限在鎮(zhèn)、縣或縣級(jí)市的地方政府行為，1994年以后已經(jīng)改由省級(jí)政府統(tǒng)一布局和安排，名義也由以前的“集資開(kāi)發(fā)”上升到“戶(hù)籍制度改革新舉措”的高度上了。顯然，“城鎮(zhèn)戶(hù)口商品化”的戶(hù)籍改革模式的本質(zhì)是金錢(qián)與身份之間的一種交易，是一種導(dǎo)致“富者更富，窮者更窮”的馬太效應(yīng)的改革模式。（3）確立總體方案1992年，國(guó)務(wù)院成立了由辦公廳牽頭、公安部參加的國(guó)務(wù)院戶(hù)籍制度改革文件起草小組，調(diào)查、研究、起草國(guó)務(wù)院戶(hù)籍制度改革的總體方案。其成果就是后來(lái)的國(guó)務(wù)院關(guān)于戶(hù)籍制度改革的決定征求意見(jiàn)稿。戶(hù)籍制度改革總體方案認(rèn)為，現(xiàn)行戶(hù)籍制度的弊端主要表現(xiàn)在：按農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)劃分戶(hù)口性質(zhì)不科學(xué)；對(duì)戶(hù)口遷移管得過(guò)死；戶(hù)口不應(yīng)與多種社會(huì)福利待遇相掛鉤；戶(hù)籍法規(guī)與政策的健全完善工作滯后。總之，方案認(rèn)為現(xiàn)行戶(hù)籍制度必須加以改革。1997年6月10日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批了公安部小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革試點(diǎn)方案和關(guān)于完善農(nóng)村戶(hù)籍管理制度的意見(jiàn)，正式啟動(dòng)了小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度的改革程序。2001年3月30日，國(guó)務(wù)院又批轉(zhuǎn)了公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)，在總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始全面推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革。作為一項(xiàng)地方性改革，湖州的戶(hù)籍制度改革就是發(fā)生在上面這些宏觀(guān)背景之下的。二、微觀(guān)透析：湖州戶(hù)改的始末1、湖州戶(hù)籍制度改革的具體辦法雖然從2001年3月開(kāi)始，湖州市實(shí)行了“零門(mén)檻”的戶(hù)籍制度改革方案。但從1995年開(kāi)始，湖州市就已經(jīng)開(kāi)始探索戶(hù)籍制度改革的方向了。其間主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是從1995年到1998年，開(kāi)展了以小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革試點(diǎn)為主要內(nèi)容的戶(hù)籍管理制度改革。1995年6月湖州市織里鎮(zhèn)被國(guó)家體改委確定為首批全國(guó)小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。經(jīng)過(guò)前期調(diào)查、制定方案、組織發(fā)動(dòng)等準(zhǔn)備工作，織里鎮(zhèn)的戶(hù)籍管理制度改革工作，從1996年4月正式啟動(dòng)，到1998年底，全鎮(zhèn)共辦理小城鎮(zhèn)居民戶(hù)5569人。在此基礎(chǔ)上，從1997年起，湖州市先后又有15個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行了戶(hù)籍管理制度改革，至2001年6月底，全市有16個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革。在這一階段中，小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的積極作用主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是通過(guò)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革，變多元戶(hù)口管理為按居住地和職業(yè)登記戶(hù)口，有利于行政管理；二是解決了一批長(zhǎng)期以來(lái)受戶(hù)口政策限制的突出戶(hù)口問(wèn)題；三是加強(qiáng)了基層組織建設(shè)，對(duì)居委會(huì)的設(shè)置作了統(tǒng)一規(guī)劃；四是促進(jìn)了城鎮(zhèn)建設(shè)和教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。第二階段是1999年開(kāi)始的，貫徹國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)199824號(hào)文件，以解決戶(hù)口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題為主要內(nèi)容的戶(hù)籍管理制度改革。1998年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶(hù)口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題意見(jiàn)的通知，隨后浙江省政府辦公廳也下發(fā)了轉(zhuǎn)發(fā)省公安廳關(guān)于解決戶(hù)口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題實(shí)施意見(jiàn)的通知。為貫徹上述兩個(gè)文件，湖州市政府辦公室于1999年3月下發(fā)了轉(zhuǎn)發(fā)市公安局關(guān)于解決市本級(jí)當(dāng)前戶(hù)口管理工作中有關(guān)問(wèn)題實(shí)施意見(jiàn)的通知，主要內(nèi)容是：1、子女落戶(hù)隨父隨母自愿。1998年7月22日及以后出生的新生嬰兒(包括非婚生育，超計(jì)劃生育和合法收養(yǎng)的嬰兒)，戶(hù)口登記機(jī)關(guān)憑出生醫(yī)學(xué)證明或合法收養(yǎng)手續(xù)等有關(guān)證明和監(jiān)護(hù)人的居民戶(hù)口簿予以落戶(hù)。其他未成年人隨父落戶(hù)問(wèn)題分二年全部解決。2、夫妻投靠?？紤]到承受能力，分二年解決，當(dāng)年先解決結(jié)婚滿(mǎn)十年并共同居住三年的，第二年起再解決結(jié)婚并共同居住滿(mǎn)三年的。3、父母投靠子女。除符合規(guī)定的人員允許投靠，不受身邊有無(wú)子女限制外，對(duì)職工退休、其農(nóng)村子女符合優(yōu)補(bǔ)招工條件的，退休職工戶(hù)口可以根據(jù)自愿原則不再遷往農(nóng)村。4、購(gòu)房入戶(hù)。1999年1月1日以后購(gòu)買(mǎi)商品住宅和購(gòu)買(mǎi)營(yíng)業(yè)房的，可解決落戶(hù)。5、取消歷年來(lái)辦理的“藍(lán)印戶(hù)口”。將“藍(lán)印戶(hù)口”就地并入非農(nóng)業(yè)戶(hù)口中。實(shí)行戶(hù)口遷移新政策后的1999年至2000年，湖州全市共解決戶(hù)口遷移33437人，其中親屬投靠9430人，購(gòu)房入戶(hù)13443人。第三階段是2001年3月至今,以推進(jìn)城市化進(jìn)程為主要內(nèi)容的戶(hù)籍管理制度改革。前兩次戶(hù)籍管理制度改革雖然解決了一大批長(zhǎng)期得不到解決的，群眾反響強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，取得了一定的成效和經(jīng)驗(yàn)，但是仍然是局部的、有條件的、帶有探索性的，政策配套不完善，與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和群眾的需求仍有較大的距離。為此，湖州市經(jīng)過(guò)充分的調(diào)查研究，決定推出無(wú)條件的“零門(mén)檻”的戶(hù)籍制度改革方案。2001年3月14日市政府辦公室下發(fā)了關(guān)于湖州市區(qū)戶(hù)口遷移管理的通知(湖政辦發(fā)2001126號(hào)，這標(biāo)志著湖州“戶(hù)籍新政”的正式實(shí)施。這個(gè)文件本著放開(kāi)政策、簡(jiǎn)化手續(xù)、提高效率、方便群眾的原則，為建立起有利于城鎮(zhèn)發(fā)展的集聚機(jī)制，提高城鎮(zhèn)人口、產(chǎn)業(yè)集聚功能的政策環(huán)境，對(duì)湖州市區(qū)戶(hù)口遷移管理作出了更加具體、寬松的規(guī)定。其主要內(nèi)容是18：(一)親屬投靠戶(hù)口的辦理。1、出生申報(bào)戶(hù)口，按照隨父隨母自愿申報(bào)原則，憑出生醫(yī)學(xué)證明、父親或母親戶(hù)口簿，當(dāng)即辦理落戶(hù)登記。2、收養(yǎng)子女的，憑收養(yǎng)證(對(duì)事實(shí)收養(yǎng)的，憑收養(yǎng)人所在地派出所證明)、收養(yǎng)人戶(hù)口簿，當(dāng)即辦理準(zhǔn)遷或者落戶(hù)手續(xù)。3、子女投靠父母的，憑子女戶(hù)口所在地戶(hù)籍證明、父親或母親戶(hù)口簿及單位或街道居委會(huì)出具的家庭關(guān)系證明，當(dāng)即辦理準(zhǔn)遷手續(xù)。4、夫妻投靠的，憑投靠人戶(hù)籍證明、結(jié)婚證、申請(qǐng)人戶(hù)口簿，當(dāng)即辦理準(zhǔn)遷手續(xù)。5、父母投靠子女的，憑父母戶(hù)口所在地戶(hù)籍證明、子女戶(hù)口簿及單位或街道居委會(huì)出具的家庭關(guān)系證明，當(dāng)即辦理準(zhǔn)遷手續(xù)。6、其他親屬投靠的，憑投靠人戶(hù)籍證明，單位或街道居委會(huì)出具的親屬關(guān)系證明，申請(qǐng)人戶(hù)口簿，當(dāng)即辦理準(zhǔn)遷手續(xù)。(二)購(gòu)房興業(yè)戶(hù)口的辦理。購(gòu)買(mǎi)房屋、投資興業(yè)，本人、配偶及隨同居住的親屬要求在房屋所在地或者投資地落戶(hù)，憑房屋所有權(quán)證或者營(yíng)業(yè)執(zhí)照及落戶(hù)人戶(hù)籍證明，當(dāng)即辦理準(zhǔn)遷手續(xù)。(三)畢業(yè)生和干部、科技人員調(diào)動(dòng)(錄用)戶(hù)口的辦理。1、干部、職工調(diào)動(dòng)落戶(hù)，憑調(diào)入單位的證明、本人身份證件，當(dāng)即辦理準(zhǔn)遷手續(xù)；家屬要求隨遷的，可以同時(shí)辦理。2、大中專(zhuān)畢業(yè)生，可以憑就業(yè)單位證明或親屬及其他關(guān)系人的申請(qǐng)，當(dāng)即辦理落戶(hù)手續(xù)。各類(lèi)職業(yè)學(xué)校(含職業(yè)高中)畢業(yè)的畢業(yè)生，可以比照前款規(guī)定辦理。3、對(duì)全市范圍內(nèi)引進(jìn)的科技人才，要求在市區(qū)入戶(hù)的，準(zhǔn)許入戶(hù)。(四)在市區(qū)務(wù)工、經(jīng)商人員戶(hù)口的辦理。務(wù)工人員已與務(wù)工單位簽訂一年以上勞動(dòng)合同或已辦理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)并交納一年以上養(yǎng)老金的，經(jīng)商人員已依法申領(lǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照一年以上的，可以在單位集體戶(hù)、店鋪開(kāi)設(shè)地或者住所地落戶(hù)，憑勞動(dòng)合同、養(yǎng)老金繳費(fèi)憑證或營(yíng)業(yè)執(zhí)照、本人戶(hù)籍證明，當(dāng)即辦理準(zhǔn)遷手續(xù)。(五)對(duì)新建住宅小區(qū)，尚未建立居民委員會(huì)等基層組織，只要人員已實(shí)際入住，戶(hù)口登記機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)予辦理戶(hù)口遷移，可采取靠入就近居委會(huì)的辦法解決，不得以未建居委會(huì)為由不予辦理戶(hù)口遷移。(六)對(duì)符合上述落戶(hù)條件的戶(hù)口遷移(申報(bào))事項(xiàng)，區(qū)公安分局和市公安局不再逐級(jí)審核審批，申請(qǐng)人可直接在戶(hù)籍窗口辦理準(zhǔn)遷或遷移手續(xù)。這項(xiàng)戶(hù)口遷移管理規(guī)定自2001年3月16日實(shí)施以來(lái)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2004年全市已經(jīng)辦理城鎮(zhèn)戶(hù)口準(zhǔn)遷手續(xù)86600多人，其中農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)(農(nóng)轉(zhuǎn)非)63900多人。市區(qū)辦理準(zhǔn)遷手續(xù)66500多人，其中農(nóng)村遷往城鎮(zhèn)(農(nóng)轉(zhuǎn)非)53000多人，以工作調(diào)動(dòng)、招聘等各種方式在湖州落戶(hù)的各類(lèi)人才有3600多人，其中研究生90人?！皯?hù)籍新政”受到了群眾的歡迎。前往辦證中心公安戶(hù)籍窗口辦理或咨詢(xún)戶(hù)口遷移登記的群眾絡(luò)繹不絕，甚至連續(xù)半個(gè)月出現(xiàn)凌晨就有群眾在辦證中心門(mén)口排起長(zhǎng)隊(duì)，隊(duì)伍一直排到馬路上的踴躍場(chǎng)面。不少群眾稱(chēng)贊這是“共產(chǎn)黨、人民政府、公安機(jī)關(guān)為老百姓辦了一件大好事”。192、主要特點(diǎn)湖州市的戶(hù)籍制度改革在全國(guó)形成了一定的社會(huì)影響。中央和省級(jí)的多家新聞媒體給予了充分的肯定和支持。稱(chēng)之為“開(kāi)了戶(hù)籍變法的先河”。省內(nèi)外10多個(gè)地市（縣）的政府、公安機(jī)關(guān)前來(lái)參觀(guān)考察、學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)還專(zhuān)題聽(tīng)取了湖州市戶(hù)籍制度改革的匯報(bào)。湖州市公安局也因此獲得了“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。之所以能夠在競(jìng)爭(zhēng)激烈的“第二屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)選中勝出，主要原因是湖州戶(hù)籍制度改革的特點(diǎn)在很大程度上與“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的六個(gè)評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)相符合。這些特點(diǎn)是：首先，創(chuàng)新性和徹底性。湖州放開(kāi)戶(hù)口遷移限制的改革，開(kāi)創(chuàng)了同類(lèi)市中有實(shí)際意義的戶(hù)籍自由遷移的先河，在全國(guó)地級(jí)市中沒(méi)有可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。2001年3月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)，中央政府宣布從2001年起“縣級(jí)以下放開(kāi)戶(hù)口限制”。但是，湖州的戶(hù)籍制度改革邁出了超前性的步伐，沒(méi)有機(jī)械地局限于縣級(jí)區(qū)域，而是敢于創(chuàng)新，敢冒風(fēng)險(xiǎn)，改得徹底，一放到底。只要在湖州城里有固定住所、工作單位或生活來(lái)源和親屬投靠，不管是農(nóng)民還是外來(lái)打工者，不論以前戶(hù)口在哪里，只要愿意，基本上都可遷入湖州市區(qū)，并享受城市居民同樣待遇。從根本上消除了“城里人”和“鄉(xiāng)下人”的身份差別，這也恰好符合“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的第一個(gè)評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)“創(chuàng)新程度”：即“該項(xiàng)活動(dòng)必須具有獨(dú)創(chuàng)性，而不是模仿他人或死板地照搬上級(jí)機(jī)關(guān)的指示。創(chuàng)新程度愈高，就愈應(yīng)受到表彰。”110其次，重要性與效益性。湖州戶(hù)籍制度改革的意義不僅是在一定程度上賦予了公民自由遷徙的權(quán)利，而且是對(duì)行政部門(mén)自身工作方式和辦事效率的改革。湖州市公安局將戶(hù)籍制度改革作為“打造服務(wù)性公安”的一個(gè)切入點(diǎn)，是在挑戰(zhàn)自身的權(quán)力和利益。他們把戶(hù)口遷移審批改為登記，納入電子政務(wù)，實(shí)行一窗式管理。如辦理遷往市區(qū)手續(xù)，簡(jiǎn)單快捷，只要攜帶身份證、戶(hù)口薄，到市辦證中心公安窗口走一趟，僅花幾分鐘就能辦成。體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)難得的為民服務(wù)精神，具有明顯的社會(huì)效益。最后，持續(xù)性和推廣性。湖州戶(hù)籍制度改革的持續(xù)性主要體現(xiàn)在改革措施的配套和完善上。戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，決不是公安機(jī)關(guān)一拍腦袋就可完成的。湖州的改革是在市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，公安、教育、勞動(dòng)和社會(huì)保障、城建、衛(wèi)生、交通等多個(gè)部門(mén)密切配合的結(jié)果。對(duì)戶(hù)籍制度改革可能帶來(lái)的種種社會(huì)矛盾和問(wèn)題，事前做了大量的調(diào)研和準(zhǔn)備工作。在這個(gè)意義上我們說(shuō)，該項(xiàng)活動(dòng)具有相當(dāng)?shù)某掷m(xù)性和推廣意義。3、積極效用湖州戶(hù)籍改革的受益人不只是那些剛剛落戶(hù)湖州的“新湖州人”，整個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程也因此受益。既為逐步全面打破戶(hù)籍限制，實(shí)現(xiàn)公民自由遷徙權(quán)利提供了可行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也為我國(guó)的城市化進(jìn)程提供了新的路徑選擇。此外，改革給其它類(lèi)似湖州的中等城市帶來(lái)的示范效應(yīng)也不可小視。我們可以將這些積極作用歸結(jié)為以下兩個(gè)方面。第一，局部作用。首先，對(duì)于湖州的整體發(fā)展來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍改革有利于加快城市化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。戶(hù)籍改革，革除了妨礙生產(chǎn)要素向城市集聚的弊端，使城鄉(xiāng)勞動(dòng)者、資金、物資，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)配和組合，突破了城鄉(xiāng)人口遷移的限制，大大加快了城市化進(jìn)程。2001、2002年全市城市化水平分別為39.9和41.5，比上年提高了1.2和1.6個(gè)百分點(diǎn)，111湖州的目標(biāo)是，到2007年全市城市化水平達(dá)到50以上。城市化發(fā)展又拉動(dòng)了房地產(chǎn)、交通運(yùn)輸、餐飲服務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這樣，一方面給城市居民創(chuàng)造了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；另一方面又?jǐn)U大了中心城市框架，改善了城市環(huán)境，提升了城市形象。其次，對(duì)于公民個(gè)人，尤其是對(duì)于那些已經(jīng)在湖州工作、生活多年，戶(hù)口受政策限制長(zhǎng)期得不到解決的人員來(lái)說(shuō)，戶(hù)籍改革使他們獲得了平等的身份，享受到了應(yīng)有的福利待遇，減少了很多不必要的煩惱。最后，對(duì)于政府部門(mén)而言，戶(hù)籍改革有利于降低行政成本?！霸瓉?lái)的戶(hù)口遷移，特別是農(nóng)轉(zhuǎn)非，須經(jīng)戶(hù)口所在地派出所、分局、市局承辦人和分管領(lǐng)導(dǎo)逐級(jí)審批，環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)、名額少，遷移工作既難又煩。戶(hù)籍制度改革，革除了層層把關(guān)的繁瑣手續(xù)，實(shí)行準(zhǔn)入登記，節(jié)省了警力投入，減少了周轉(zhuǎn)時(shí)限，提高了工作效率，節(jié)省了公共財(cái)政的支出?！?12第二，全局效應(yīng)。湖州戶(hù)籍制度改革的全局性效應(yīng)體現(xiàn)在兩點(diǎn)。首先，戶(hù)籍制度不是堅(jiān)不可摧的堡壘，更不是捅不得的“馬蜂窩”。湖州成功的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，所謂改革可能在社會(huì)層面帶來(lái)的種種混亂和失序，完全是那些現(xiàn)有制度的既得利益者們的借口和托辭。目前，已經(jīng)具備了在像湖州這樣的中小城市放開(kāi)戶(hù)籍政策的環(huán)境和條件。第二，改革和創(chuàng)新并不意味著是對(duì)改革者自身利益的損害。目前，一些地方政府之所以不善創(chuàng)新甚至懼怕改革，其主要原因就是擔(dān)心失去原有的權(quán)力和利益。而湖州市公安局銳意創(chuàng)新的成功案例卻表明，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和民眾需求的漸進(jìn)式改革非但不會(huì)從根本上損害黨和政府的利益，相反還有可能成為地方官員一份沉甸甸的政績(jī)。4、改革動(dòng)因雖然，人們賦予了湖州戶(hù)籍制度改革很多宏大的理論意義，套上了諸如“實(shí)現(xiàn)人的自由遷徙權(quán)”等漂亮的光環(huán)。但湖州的改革者們卻從來(lái)都不避諱他們?cè)诟母镏醯恼鎸?shí)想法和現(xiàn)實(shí)目的。事實(shí)上，改革的動(dòng)因既簡(jiǎn)單又實(shí)在，就是通過(guò)擴(kuò)大城市規(guī)模，加速城市化進(jìn)程來(lái)拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，從而在競(jìng)爭(zhēng)激烈的長(zhǎng)三角地區(qū)占有一席之地。湖州雖是浙北的歷史名城，地處滬寧杭、蘇錫常中間，但改革開(kāi)放以后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻一直是不溫不火。既沒(méi)有溫州的民企傳奇，也沒(méi)有蘇南的招商浪潮。這讓夾在高速發(fā)展的上海與杭州之間的湖州萬(wàn)分著急。如何在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中改變相對(duì)落后的狀態(tài)，是湖州的決策者們思考最多的問(wèn)題。2001年初，湖州市委市府組織市級(jí)機(jī)關(guān)開(kāi)展了“搞活思想、激活思想、用活辦法，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展”的大討論，制定了“建設(shè)大城市，實(shí)現(xiàn)新跨越，加快推進(jìn)邁向太湖時(shí)代”的奮斗目標(biāo)，提出湖州要在2007年躋身大城市之列，中心城市建成區(qū)人口將從現(xiàn)在的40萬(wàn)增加到50萬(wàn)以上，建成區(qū)面積從38.2平方公里增加到50平方公里，城市化水平達(dá)到54%。筆者在湖州期間也看到，整個(gè)湖州就像一個(gè)大工地一樣，實(shí)踐著“超常規(guī)、跳躍式發(fā)展”的“宏偉目標(biāo)”。湖州把城市化作為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展的突破口。但是，發(fā)展就需要“人氣”，而湖州的問(wèn)題恰好出在中心城市的“人氣不旺”上面。戶(hù)籍制度改革正是在這個(gè)背景下推出的一劑“藥方”。政策的制定者希望通過(guò)放開(kāi)戶(hù)口的限制來(lái)吸引更多的資金和人才進(jìn)入湖州，同時(shí)拉動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，房地產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)行業(yè)的增長(zhǎng)。時(shí)任湖州市市長(zhǎng)的黃坤明在2001年接受中央電視臺(tái)采訪(fǎng)，談?wù)撻_(kāi)放戶(hù)籍政策時(shí)一語(yǔ)道破天機(jī)：“率先放開(kāi)戶(hù)籍限制是被逼出來(lái)的!”5、改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題戶(hù)籍問(wèn)題具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的“蝴蝶效應(yīng)”，戶(hù)籍制度改革所帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也是方方面面的。如就業(yè)、子女就學(xué)、住房、計(jì)劃生育、公共交通、消費(fèi)服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、城市建設(shè)、社會(huì)治安等。人們?cè)疽詾楹莸膽?hù)籍制度改革會(huì)像鄭州一樣因?yàn)榫蛯W(xué)等問(wèn)題而遭到挫敗。然而，三年改革的實(shí)踐證明，各部門(mén)已經(jīng)采取有效的措施基本解決了這些問(wèn)題。不少人擔(dān)心的戶(hù)籍制度改革會(huì)使城市人口大量增加，導(dǎo)致人口膨漲的問(wèn)題也沒(méi)有發(fā)生。因?yàn)椋习傩斩际抢硇缘慕?jīng)濟(jì)人，進(jìn)入城市的多是在城市具有一定的生活基礎(chǔ)，即有固定的住所和生活來(lái)源，并且認(rèn)為在城市會(huì)更有發(fā)展的人(創(chuàng)業(yè)、購(gòu)房、或求學(xué))。盲目進(jìn)入城市的人較少。所以這些并不是湖州戶(hù)籍制度改革面臨的大問(wèn)題。目前，湖州戶(hù)籍制度改革面臨的最棘手的問(wèn)題是不能實(shí)行雙向的自由遷徙。即只允許“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不可以“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。湖州戶(hù)籍制度改革后不久，特別是去年以來(lái)，要求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的人越來(lái)越多，這是改革者當(dāng)初始料不及的。據(jù)吳興區(qū)近郊的道場(chǎng)派出所反映，該鄉(xiāng)要求“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的人員幾乎每天都有，已成為派出所的