行業(yè)經濟論文-美國自來水業(yè)規(guī)制體系改革與績效分析摘要：20世紀80年代以來，美國自來水業(yè)在進入規(guī)制、價格規(guī)制、質量規(guī)制和環(huán)境規(guī)制等方面進行了不同程度的改革，在促進公有自來水公司與私人自來水公司的競爭、節(jié)省運營費用、增加了消費者福利等方面取得了較為積極的影響，但美國的投資回報率規(guī)制在一定程度上影響了企業(yè)績效，如產生“A-J效應”以及企業(yè)缺乏降低成本的動力等問題。關鍵詞：美國；自來水業(yè)；進入規(guī)制；價格規(guī)制美國自來水業(yè)所有制結構以政府經營為主，融資以低成本的市政債券和政府相關基金的撥款與低息貸款為主，水價雖低但能收回成本，價格制定采取的是投資回報率規(guī)制，注重水質和環(huán)境保護。美國聯邦政府對自來水以及污水處理業(yè)的規(guī)制原則是只管水質和依法管理。雖然沒有全國性的統(tǒng)一水法，但法制建設完善，法律對于水資源開發(fā)利用和管理的每一個環(huán)節(jié)都有較為詳盡的規(guī)定。1改革背景美國自來水業(yè)的所有制結構在歷史上經歷了“私有合資公有”的發(fā)展歷程。美國自來水基本設施和給排水管網的集中投資建設期是在20世紀前葉，二級污水處理的集中建設期是在20世紀6070年代，到80年代后期，城市自來水設施已經基本建設完成，基本能滿足全國的日常生活需要。美國大部分自來水公司和污水處理公司主要由市政府投資興建，多數以公有制為主。屬于市、縣和地區(qū)政府，水價較低，據統(tǒng)計，與其他發(fā)達國家相比，美國自來水污水處理費占家庭可支配收入的比例最低，平均每戶家庭每年的水費支出僅為474美元，國會預算辦公室估計水費支出平均占每戶家庭可支配收入的0.5(CBO，2002)。近幾年來美國大部分自來水公司也面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)：管網設施老化現象嚴重、維護不及時、供水不可靠、水質達不到新的要求等，導致自來水的更新改造已經十分迫切。人口增長、城市化以及日益嚴格的水質要求，需要政府重建和改造大量的供水設施。這使得美國的自來水公司面臨一個重要的問題：大量的資金投主。據美國WIN(WaterInfrastructureNetwork)2000年的預測顯示，未來20年內，整個自來水和污水處理行業(yè)所需資金將近1萬億美元。但美國各城市的財政收入有限，自來水價格又偏低，政府承擔不起全部甚至大部分水務投資，因此吸引非公有資本投資自來水業(yè)，進行進入、價格等規(guī)制改革已經成為必然。2規(guī)制體系改革2.1進入規(guī)制近年來美國政府開始放松進入規(guī)制，改進城市自來水基礎設施，私營比例在不斷上升，但比重仍然偏小。從當前情況來看，按照資產份額來算，美國公有設施占全美國自來水資產的89.3，按照收入份額來算，公有的占85.7，而私有設施占全美國自來水資產的10.7，市場份額僅占14.3。美國放松進人規(guī)制的主要做法是公私合營，具體方式有特許權、租賃，委托經營、DBO(設計、建造和運行)、資產轉讓、BOOT、購買，更新，運行，資產交回和合營等。其中，特許權的職能范圍是負責全部系統(tǒng)和服務，包括開單和收費。經營期限為2030年，改造基建投資來源于私營公司處置債務、籌集資金和特許權費用；租賃，委托經營的職能范圍是負責全部系統(tǒng)和服務，經營期限為1020年，改造基建投資來源于私營公司適度投資，裝置更新基金；DBO的職能范圍是設計、建造、運行和新設施的維護，經營期限為1525年，改造基建投資來源于市政府提供新設施的基建費用；資產轉讓的職能范圍是設施所有權的轉讓，與市政府簽訂全部銷售合同，經營期限為1520年，改造基建投資來源于私營公司；BOOT的職能范圍是新設施的建造、擁有、運行，經營期限為1530年，改造基建投資來源于私營公司；購買、更新、運行、資產交回的職能范圍是在工廠更新和運行一段時間后把資產交回，經營期限為510年，改造基建投資來源于私營公司；合營的職能范圍是合營公司或水務局和私營公司，經營期限為30年，改造基建投資來源于公有公司和私營公司。從目前來看，美國自來水屬于高度分散經營管理模式，全國大約有55000個自來水服務供應商，其中5最大型供應和分銷系統(tǒng)為76的人服務，95的小型供應和分銷系統(tǒng)為24的人服務。美國85的自來水供應和95的污水處理由市政府所有的服務供應商提供，大量的私有自來水和污水處理公司向15的人服務，且很少有私有系統(tǒng)為超過100萬的人口服務，也極少有私人污水處理公司。私有的自來水和污水處理公司以及將經營權外包的政府所有的自來水和污水處理公司要接受各州公用事業(yè)委員會的規(guī)制。2.2價格規(guī)制美國沒有全國統(tǒng)一的水價審批機構，水價完全由市場進行調節(jié)。在美國從事地表水和地下水分配和銷售的機構很多而且非常分散，有聯邦政府機構、州機構、地方水管機構、私人企業(yè)等，這些機構都根據自己的政策和實際情況制定各自的水價。水價等級和種類繁多，且差別很大。在美國水價的制定不能以盈利為目的，但必須保證投資的回收、運行維護管理和更新改造所需的開支，水價主要包括從水利工程處購水的費用、供水機構的水處理費、配水成本、運行維護成本、投資與利息、管理成本，同時，還包括排水費、污水處理費和國家規(guī)定征收的增殖稅。不同自來水公司采取不同的水價結構，甚至連具有相似地理條件的地區(qū)也是如此，水價太高用戶承擔有困難時國家反過來補助一部分，起到調控作用。除少數地區(qū)采用固定費率水價結構外。大部分地區(qū)實行兩部制水價，其中計量水費與遞增水價結構相結合的水價結構是使用頻率最高的，節(jié)水的效果也最明顯。美國水價采取的是投資回報率規(guī)制(Rate-returnregula-tion)。所謂投資回報率規(guī)制，是指政府不直接制定城市自來水的最終價格，而是通過制定投資回報率來控制價格構成中的利潤大小，從而實現對城市自來水業(yè)價格水平的間接控制?？梢娡顿Y回報率規(guī)制是一種價格要素規(guī)制，即政府直接規(guī)制的是價格構成要素中的利潤的大小，而不是最終的價格水平。因此，對自來水公司的成本政府無法通過該方法進行規(guī)制。初看起來，用這種方法控制城市自來水業(yè)的壟斷十分簡單和合理。然而，在實際操作中這種方法會碰到許多困難：規(guī)制者通常事先不會知道什么是合適的回報率；回報率設置過高或過低都將會誤導投資和生產，并讓定價無效率；已經運營較長時間的自來水公司資產評估口徑也難以確定。，同時規(guī)制雙方要為確定投資回報率水平反復談判耗費大量的精力，而且規(guī)制部門還要花費大量的時間計算投資回報率基數RB。2.3質量規(guī)制美國對自來水水質進行嚴格規(guī)制，并實施向用戶定期報告水質的制度。美國人沒有喝開水的習慣，要求自來水都能直接飲用，所以，對自來水實行全面的質量控制，其具體規(guī)制措施包括：符合要求的水源和水源保護；收集井及收集系統(tǒng)的保護；符合要求的凈水工藝構筑物和良好的管理維護：完善的配水系統(tǒng)和良好的維護管理；用戶可獲得飲用水水質資料和聯系的渠道。美國政府將供水水質，水質項目的衛(wèi)生意義及制訂標準的依據、經常關心的水質問題的問和答等資料公布在網上，一般居民均可在網上查到。除自來水企業(yè)網站，EPA及自來水協(xié)會均有內容很全面的網站。EPA安全供水熱線能迅速解決用戶所關心的水質問題，另外遇到發(fā)生微生物有問題的水質，需立即通過各渠道全面地通知用戶喝開水或瓶裝水。2.4環(huán)境規(guī)制美國政府對自來水業(yè)實行嚴格的環(huán)境規(guī)制。美國政府十分重視保護水源。首先是立法標準高，政策配套。環(huán)境規(guī)制的主要依據是1972年頒布實施的聯邦清水法。主要目標是使美國所有水體清潔到能養(yǎng)魚能游泳的程度，不準向水體中排放任何污染物。為此規(guī)定任何工業(yè)和生活廢水都須經過嚴格處理，達標后才能排放。政府對各地修建廢水處理廠給予一定的財政補貼。其次是執(zhí)法嚴格。1998年，美國環(huán)保局頒布了城鎮(zhèn)公共用水的“節(jié)水規(guī)劃指南”，對不同規(guī)模公共自來水系統(tǒng)提出了不同的最低限度的節(jié)水措施和規(guī)劃，并對自來水企業(yè)制定了一系列的節(jié)水措施要求，如提供用戶改裝更換的成套節(jié)水器具，普遍安裝水表，進行管網壓力控制，供水記賬。向用戶提供信息和教育，進行用水審計，協(xié)助大用戶分析用水的費用和有效性，提高綠化灌溉用水效率，制定干旱季節(jié)或緊急事故時的用水標準與法規(guī)等。3績效分析總的來看，美國自來水業(yè)的規(guī)制體系改革取得了較為積極的影響：首先，放松進入規(guī)制有效地促進了公有自來水公司與私人自來水公司的競爭，迫使他們運用薪技術、提高生產效率和服務效率。就供水服務質量而言，改革前各城市就因爆管搶修慢、錯收水費等飽受批評，改革后特別是部分自來水公司進行私有化改革后，盡管自來水公司的服務質量還不十分理想，但比原體制下改善了許多。在亞特蘭大市，進入規(guī)制改革(私有化)合同中要求投資方每年完成4500個消防栓維修任務，投資方一年內完成了4000個，優(yōu)于原模式下的3000個。其次，節(jié)省了運營費用。私人資本的參與使得政府財政對自來水業(yè)的投入減少，節(jié)省了運營費用。在亞特蘭大市，私有化前該市每年的運營費用為4200萬。按合同規(guī)定現每年只需支付2100萬，理論上該市在20年合同期可節(jié)約逾4億。去掉監(jiān)測、合同管理等方面的開支，盈余仍然是可觀的。最后，美國一直實行低水價政策，增加了消費者福利，即使在私人資本進入后，水價上升幅度也不大。但美國在價格上采取的投資回報率規(guī)制卻在一定程度上影響了企業(yè)績效：一是在投資回報率規(guī)制下，企業(yè)會盡可能