行政管理論文-從權(quán)力有限論看領(lǐng)導(dǎo)干部正確的權(quán)力觀權(quán)力有限論是把權(quán)力視為特定主體在其職責(zé)范圍內(nèi)的支配力的觀念。權(quán)力有限論是現(xiàn)代政治民主觀念在法律上的延伸，它包括：整體意義上的權(quán)力限制、分類分權(quán)、職權(quán)特定化和具體化，它是以人民主權(quán)論為一般理論、以分類分權(quán)和權(quán)力與權(quán)利均衡為具體法律操作技術(shù)的權(quán)力相對(duì)主義觀念。其中，權(quán)力與權(quán)利均衡觀是現(xiàn)代權(quán)力觀的精髓。權(quán)力按國(guó)家職能分工配置、權(quán)力受限制是其根本內(nèi)涵。按照十六屆四中全會(huì)的要求，當(dāng)前黨員干部應(yīng)當(dāng)樹(shù)立的正確權(quán)力觀的內(nèi)容包括權(quán)力主權(quán)觀和民族觀、“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”的觀念、權(quán)力是國(guó)家職能分工的結(jié)果的觀念、權(quán)力的義務(wù)和責(zé)任及服務(wù)觀念。黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人在不同時(shí)期、不同的場(chǎng)合對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)樹(shù)立什么樣的權(quán)力觀有過(guò)闡述，提出“權(quán)為民所用”、“利為民所謀”、“情為民所系”、“政為民所執(zhí)”等觀點(diǎn)，到中共十六屆四中全會(huì)通過(guò)中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定，強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹(shù)立馬克思主義世界觀、人生觀、價(jià)值觀，堅(jiān)持正確的權(quán)力觀堅(jiān)決反對(duì)脫離群眾、以權(quán)謀私?！弊罱K形成了比較系統(tǒng)的、體現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的科學(xué)權(quán)力觀。從根本上看，它是一種權(quán)力有限論。權(quán)力有限論是現(xiàn)代民主理論和憲政理論結(jié)合的產(chǎn)物，是現(xiàn)代憲政民主理念的集中體現(xiàn)。一權(quán)力有限論的一般含義把權(quán)力視為區(qū)別于公民、法人和其他社會(huì)組織享有的權(quán)利，理解為超社會(huì)組織體或特權(quán)者享有的一種壟斷性的政治上的強(qiáng)制力，是從古至今人們的一種普遍觀念。盧梭的“國(guó)家權(quán)力屬于人民”和“國(guó)家權(quán)力不可分割”理論就是由此引伸而來(lái)的。(法盧梭.社會(huì)契約論.何兆武譯.北京：商務(wù)印書館，3版(修訂本).2003.p31-35)。一個(gè)國(guó)家，一片領(lǐng)土，一個(gè)整體意義上的人民及一個(gè)權(quán)力是同義語(yǔ)，也等同于統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)法律秩序及其效力和實(shí)效。(奧凱爾森.法與國(guó)家的一般理論.沈宗靈譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社,1996p283)與此緊密相關(guān)的就是人民行使國(guó)家權(quán)力的方式是將其參加社會(huì)管理的權(quán)力授予自由選舉而產(chǎn)生的代表，代表人民制定法律，人民據(jù)法而過(guò)一種法律生活。選舉是這種權(quán)力觀的重要原則，建立以普選制為核心的民主政治制度是判定社會(huì)文明進(jìn)化的首要標(biāo)志，一個(gè)盡量消極的政府是維持這種民主制度不可或缺的條件。選舉在國(guó)家權(quán)力制度配置體系中的地位及其政治屬性決定了這種權(quán)力觀的主要特質(zhì)是政治性的，法律不過(guò)是民主的制度化。但是，到二戰(zhàn)前后，萌發(fā)于資產(chǎn)階級(jí)革命初期的憲政理論得到長(zhǎng)足發(fā)展，強(qiáng)調(diào)用法律限制權(quán)力、防止歧視和專斷、為政府行為設(shè)定實(shí)質(zhì)性界限、建立以法治為核心理念的民主制度成為民主政治的更為根本的標(biāo)桿。這種理論的核心是“以法律確定國(guó)家權(quán)力并對(duì)國(guó)家管理者進(jìn)行限制，使政治權(quán)利得到法律的控制，通過(guò)法律或者說(shuō)通過(guò)憲法的認(rèn)可再把權(quán)力轉(zhuǎn)化為合法的權(quán)威?！?信春鷹.憲法的歷史發(fā)展.憲法比較研究（李步云主編）.法律出版社，1998p127)權(quán)力有限是這種理論的核心，它有三個(gè)明顯特征：（1）權(quán)力合法性的依據(jù)是法律認(rèn)可；（2）政治權(quán)利只有采取法律形式才具有合法性；（3）保護(hù)民主與人權(quán)的手段不僅僅采用一般化的權(quán)力限制選舉制度和權(quán)力分立制衡制度，更重要的是在權(quán)力實(shí)際運(yùn)行中形成公民權(quán)利對(duì)權(quán)力的約束機(jī)制。在當(dāng)代社會(huì)中，權(quán)力有限論的核心歸結(jié)為權(quán)力和權(quán)利均衡論，它包含七個(gè)方面的基本涵義：（1）權(quán)力和權(quán)利總量均衡；（2）權(quán)力為權(quán)利提供保障和服務(wù)；（3）權(quán)力主體特定；（4）權(quán)力的職能具體化；（5）權(quán)力操作技術(shù)規(guī)程化；（6）權(quán)力的界限明晰化；（7）權(quán)力運(yùn)行程序化。其中，權(quán)力按國(guó)家職能分工配置、權(quán)力受限制或防止權(quán)力恣意行使是權(quán)力有限論的根本。二權(quán)力有限論的理論形態(tài)權(quán)力有限論源自古希臘羅馬的國(guó)家職能分工理論。它經(jīng)古代到中世紀(jì)的發(fā)展，到現(xiàn)代社會(huì)，經(jīng)過(guò)了一個(gè)對(duì)權(quán)力的外部強(qiáng)制到內(nèi)部制衡再到以權(quán)利制約權(quán)力的制度化過(guò)程。這個(gè)過(guò)程中權(quán)力完成了抽象權(quán)力向具體權(quán)力、政治上的強(qiáng)制力向法律化權(quán)力、權(quán)力權(quán)利化的演進(jìn)。1.權(quán)力的國(guó)家職能分工理論國(guó)家權(quán)力統(tǒng)一行使可以達(dá)到國(guó)家運(yùn)行效率最大化，這既是古代國(guó)家積累的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)也是盧梭等啟蒙思想家給近代國(guó)家的箴言。其實(shí)，早在古希臘羅馬時(shí)，人們就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到為了維護(hù)國(guó)家機(jī)構(gòu)高效率運(yùn)行，必須按照社會(huì)分工的客觀要求對(duì)國(guó)家進(jìn)行職能劃分。而且國(guó)家職能按其屬性劃分為若干組成部分，并由不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)代為實(shí)施，可以維護(hù)社會(huì)總體上的正義價(jià)值(羅馬查士丁尼.法學(xué)總論.張企泰譯.商務(wù)印書館，1989p1)。近代資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家認(rèn)為權(quán)力作為現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)特定國(guó)家職能的手段，運(yùn)作總是具體的，權(quán)力無(wú)法脫開(kāi)具有個(gè)體利益追求的“經(jīng)濟(jì)人”而自我執(zhí)行。不進(jìn)行職能劃分的國(guó)家僅僅是理論上的抽象國(guó)家而不是現(xiàn)實(shí)存在和運(yùn)行的國(guó)家?？梢?jiàn)，效率最大化是國(guó)家權(quán)力配置的根本原則，權(quán)力功能主義從近代國(guó)家建立時(shí)起就已經(jīng)深深地嵌入了確保國(guó)家機(jī)器按照特定價(jià)值目標(biāo)運(yùn)行的法律實(shí)踐中了。所以，凱爾森講到國(guó)家分權(quán)時(shí)，把權(quán)力理解為國(guó)家的職能，劃分為立法、行政、司法三種職能。(奧凱爾森.法與國(guó)家的一般理論.沈宗靈譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社,1996p283)按照國(guó)家職能分工理論，國(guó)家權(quán)力配置體系是國(guó)家職能分工的對(duì)應(yīng)體系，國(guó)家職能履行的范圍特定決定了國(guó)家權(quán)力的有限性。國(guó)家職能特定化為限制權(quán)力提供了根本前提。國(guó)家職能按社會(huì)分工的要求以效率原則進(jìn)行適當(dāng)分工，并交由不同國(guó)家機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，使每一種國(guó)家職能都有了特定的活動(dòng)目標(biāo)和界限。然后，按照職能權(quán)力對(duì)稱結(jié)構(gòu)進(jìn)行權(quán)力配置，每一項(xiàng)職能都有相應(yīng)的權(quán)力相對(duì)應(yīng)，每一項(xiàng)國(guó)家權(quán)力都執(zhí)行著特定的國(guó)家職能，由此構(gòu)建起了對(duì)應(yīng)國(guó)家職能系統(tǒng)的國(guó)家權(quán)力體系。這樣，權(quán)力不再是抽象的政治術(shù)語(yǔ)，而具有了確定的、具體的法規(guī)范品質(zhì)，已經(jīng)具有了上升為法律規(guī)范的可能性。國(guó)家權(quán)力按國(guó)家職能形式的效率化要求配置成為國(guó)家權(quán)力由政治強(qiáng)制力向法律技術(shù)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它使整體意義上的國(guó)家權(quán)力轉(zhuǎn)化為一種可分配的資源和按一定技術(shù)規(guī)程可操作的規(guī)范。正是國(guó)家職能與權(quán)力的配對(duì)配置關(guān)系，完成了權(quán)力運(yùn)作由政治政策向法律規(guī)范的跨越，細(xì)分國(guó)家職能的系統(tǒng)工程轉(zhuǎn)化為真正意義上的法律事業(yè)。權(quán)力代表的國(guó)家職能的界限決定權(quán)力的界限，權(quán)力的界限決定特定的代行權(quán)力人的職權(quán)界限：“權(quán)力一詞一直被用來(lái)指擁有以強(qiáng)力或以說(shuō)服來(lái)獲得特定目的的能力，指進(jìn)行特定行為的法律權(quán)限，指立法、行政、司法的職能，指政府機(jī)構(gòu)或部門，或者指組成這些機(jī)構(gòu)的人們。”(英M.J.C維爾.憲政與分權(quán).三聯(lián)書店，1997p12)2權(quán)力有限論的內(nèi)容按照權(quán)力的國(guó)家職能分工理論，權(quán)力不過(guò)是國(guó)家職能的表現(xiàn)形式，是社會(huì)分工的國(guó)家形態(tài)。在權(quán)力有限論的發(fā)展過(guò)程中形成了三種層進(jìn)遞伸的歷史理論形態(tài)。一是整體意義上的權(quán)力限制論。即一般意義上的人民主權(quán)論，是人民權(quán)力的同義語(yǔ)，認(rèn)為權(quán)力體現(xiàn)國(guó)家和人民之間的政治關(guān)系。雖然權(quán)力是國(guó)家職能的表現(xiàn)，但是權(quán)力根本上是人民授予的，是權(quán)利派生的，整體意義上國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)?shù)扔谌w公民個(gè)人權(quán)利的總和。國(guó)家的一切權(quán)力來(lái)自人民，權(quán)力的合法性取決于權(quán)力的人民性。人民主權(quán)論的完整形態(tài)是近代社會(huì)契約論，認(rèn)為國(guó)家權(quán)力來(lái)自人民的公意，它派生了一系列制約國(guó)家權(quán)力的外生制度，如選舉制度等。從這里我們也可以清晰地看到現(xiàn)代社會(huì)無(wú)法擺脫的傳統(tǒng)政治強(qiáng)制力權(quán)力觀的影子，是政治強(qiáng)制力權(quán)力觀的近代形態(tài)。二是分權(quán)論。分權(quán)的國(guó)家理論最早產(chǎn)生于古希臘，到古羅馬時(shí)已經(jīng)成為一種成熟的思想。它分為兩種情形：（1）等級(jí)分權(quán)，即代表貴族利益的元老院和代表一般自由民（平民）的最高執(zhí)政官之間的權(quán)限劃分。名義上作為隸屬于最高執(zhí)政官的咨詢機(jī)構(gòu)的元老院通過(guò)實(shí)施對(duì)最高執(zhí)政官的財(cái)政監(jiān)督等形成了對(duì)最高執(zhí)政官的實(shí)際約束，這是社會(huì)劃分為貧富不同的階層在國(guó)家權(quán)力內(nèi)部的反映，它在整個(gè)奴隸社會(huì)和中世紀(jì)都被視為正當(dāng)?shù)?、合法的?nèi)部權(quán)力分工形式。它本身構(gòu)成對(duì)權(quán)力的限制，是近代洛克、孟德斯鳩等思想家“以權(quán)力限制權(quán)力”思想的真正來(lái)源。（2）分類分權(quán)，即把具體的、合法情況下合理確定的國(guó)家統(tǒng)治職能交由不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)及其職能部門去行使。在羅馬，世俗權(quán)力和僧侶權(quán)力涇渭分明，按職能要求對(duì)執(zhí)政官的權(quán)力進(jìn)行“分割”并由不同的執(zhí)政官去執(zhí)掌，它本身是基于社會(huì)客觀條件對(duì)國(guó)家職能分工要求的產(chǎn)物，重在于對(duì)國(guó)家職能的“分割”，并沒(méi)有形成權(quán)力制肘的設(shè)置初衷?？梢?jiàn)，從分權(quán)理論的起源上看，分權(quán)完全是社會(huì)分工直接表現(xiàn)為國(guó)家職能分工的結(jié)果。這種將權(quán)力的等級(jí)分權(quán)和分類分權(quán)結(jié)合在一起的“合作性國(guó)家”明顯具有把權(quán)力的分離、限制和制度性結(jié)構(gòu)相銜接的趨勢(shì)。(德馬克斯韋伯.論經(jīng)濟(jì)與社會(huì)中的法律.張乃根譯.中國(guó)大百科全書出版社，1998p50)到近代，經(jīng)過(guò)孟德斯鳩、盧梭等人揉和兩種分權(quán)形式的長(zhǎng)處，形成了西方國(guó)家系統(tǒng)的公法理論和國(guó)家理論。分權(quán)理論的核心是三權(quán)分立，它實(shí)質(zhì)上是在國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)部引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和創(chuàng)制了一種民主機(jī)制，主旨是以權(quán)力制約權(quán)力。它派生了一系列制約國(guó)家權(quán)力的內(nèi)生制度，如權(quán)利分立和制衡制度等。三是權(quán)力與權(quán)利均衡論。分權(quán)是和權(quán)力限制相輔相成的。當(dāng)權(quán)力按照國(guó)家職能分工劃分時(shí)，就形成對(duì)權(quán)力的限制，就不再是不受限制的整體意義上的那個(gè)“人民權(quán)力”而是法律上的權(quán)力，對(duì)權(quán)力限制的鏈條也會(huì)隨著權(quán)力具體化的加深而進(jìn)一步細(xì)分。經(jīng)過(guò)對(duì)權(quán)力的第二層級(jí)分權(quán)的限制，國(guó)家職能為不同的國(guó)家機(jī)構(gòu)或職能部門所承擔(dān)，權(quán)力也相應(yīng)有了具體的享有者，并轉(zhuǎn)化為承擔(dān)者的職權(quán)。相對(duì)于國(guó)家和整體意義上的人民，職權(quán)是一種必須依法承擔(dān)的實(shí)體義務(wù)；相對(duì)于其他權(quán)力的享有者，職權(quán)體現(xiàn)為一種權(quán)限發(fā)布命令權(quán)的合法性和遵循適當(dāng)程序的必要性。無(wú)論在哪個(gè)角度上，職權(quán)承擔(dān)者都無(wú)權(quán)任意處分職權(quán)。因?yàn)?，它不是?duì)個(gè)人負(fù)責(zé)，而是對(duì)全體人民和國(guó)家整體負(fù)責(zé)。但是，權(quán)力如果不能轉(zhuǎn)化為一種操作技術(shù)的話，同樣不能產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)支配力，權(quán)力特定化為職權(quán)僅僅是為權(quán)力轉(zhuǎn)化為實(shí)踐操作技術(shù)提供了基本前提條件和滿足了國(guó)家職能按社會(huì)分工要求運(yùn)行的基本條件?！皺?quán)力無(wú)以自行”，國(guó)家機(jī)構(gòu)或職能部門的職權(quán)最終還得由其雇員去行使，雇員成為實(shí)質(zhì)上的權(quán)力執(zhí)行人。職權(quán)進(jìn)一步具體化為國(guó)家機(jī)構(gòu)或職能部門工作人員和公民、社會(huì)組織的法律關(guān)系。因此，權(quán)力具體執(zhí)行國(guó)家職能時(shí)，權(quán)力就操持在了有利益偏好的個(gè)人手中，構(gòu)成直接威脅公民個(gè)人權(quán)利的手段，對(duì)權(quán)力的限制也就顯得十分現(xiàn)實(shí)和必要。權(quán)力也就完全脫開(kāi)政治學(xué)的視閾，進(jìn)入法律的視野。然而，雇員有其個(gè)人利益，是個(gè)人利益的載體；雇員在代行公共職權(quán)時(shí)，發(fā)生個(gè)人利益和公共權(quán)力的混同或權(quán)力權(quán)利化的情形就不可避免。權(quán)力本身就是“影響或控制他人行為的力量”(美亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序.華夏出版社，1998p107),一旦掌握在個(gè)人手中就可能成為個(gè)人謀取私利的手段，甚至發(fā)生借權(quán)力侵害公共利益和他人合法權(quán)益的現(xiàn)象。人類社會(huì)發(fā)展到今天，一切限制權(quán)力、防止權(quán)力腐敗的努力最終都落到了這個(gè)層面上，所有防止權(quán)力濫用的法律制度，如行政訴訟制度、國(guó)家賠償制度等等，都是為此而設(shè)，都意在于為職權(quán)設(shè)定羈束義務(wù)包括實(shí)體義務(wù)和程序義務(wù)及相應(yīng)的責(zé)任。因?yàn)?，?duì)權(quán)力整體意義上的限制和分權(quán)僅僅是為防止權(quán)力腐敗提供保障，抽象的權(quán)力是不能直接導(dǎo)致腐敗的惡果的。只有具體的權(quán)力與具體的權(quán)利相對(duì)峙時(shí)，權(quán)力才可能成為權(quán)利的手段，權(quán)力也才可能承受義務(wù)、責(zé)任之重?？梢?jiàn)，從權(quán)力產(chǎn)生實(shí)效的最終環(huán)節(jié)上看，權(quán)力限制最終要?dú)w結(jié)為權(quán)力執(zhí)行人員的職權(quán)特定化和具體化。權(quán)力和權(quán)利均衡論的核心自20世紀(jì)50年代興起的民權(quán)論，它既堅(jiān)持分權(quán)理論，又將抽象的人民主權(quán)論進(jìn)一步具體化、制度化，將限制權(quán)力的事業(yè)深入到權(quán)力產(chǎn)生實(shí)效的最終環(huán)節(jié)，以權(quán)利制約權(quán)力，把權(quán)力根本上看作是特定主體在其職責(zé)范圍內(nèi)的支配力。這也正是權(quán)力有限論的本質(zhì)所在。三權(quán)力有限論下領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)樹(shù)立的權(quán)力觀1我國(guó)主流的權(quán)力觀我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是以家族來(lái)理解國(guó)家的，社會(huì)組織內(nèi)人們的地位是按人生來(lái)的地位、等級(jí)式地劃分的(馮友蘭.中國(guó)哲學(xué)簡(jiǎn)史.新世界出版社，2004p22),國(guó)家權(quán)力采取類似于家庭的等級(jí)分權(quán)模式。因此，流行和占主流地位的權(quán)力觀是權(quán)力的政治強(qiáng)制力的觀點(diǎn)，缺乏權(quán)力有限的觀念，尤其缺乏從職權(quán)特定化、具體化角度認(rèn)知權(quán)力的觀念。因此，從政治強(qiáng)制力權(quán)力觀角度審視領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)樹(shù)立的權(quán)力觀是不可或缺的角度。直到上世紀(jì)90年代末，政治強(qiáng)制力權(quán)力觀的主流地位都未根本動(dòng)搖。主要的代表性觀點(diǎn)有：（1）權(quán)力是一種管理關(guān)系。“權(quán)力是一種以法的形式固定的對(duì)社會(huì)各方面的管理關(guān)系，它反映的是一定的政治生活?！?張循理.利益論九講.北京：中國(guó)青年出版社，1987p29)（2）權(quán)力是一種不得不服從的力量，而不論這種服從是由于何種原因引起。它可以是現(xiàn)實(shí)的，也可以是潛在的：“權(quán)力，是一種現(xiàn)實(shí)的或潛在的并且可以延伸的支配力量?！?時(shí)運(yùn)生.論公權(quán)私用、濫用的動(dòng)機(jī)和條件.政治與法律.1996.1p4)可以是物質(zhì)的也可以是意志的，可以是直接的也可以是間接的：“權(quán)力是特定主體將他的意志強(qiáng)加于他物，使之產(chǎn)生一種壓力繼而服從的能力?！?林喆.權(quán)力腐敗與權(quán)力制約.法律出版社，1997p1)（3）權(quán)力是源于特定主體的職權(quán)的強(qiáng)制力?！皺?quán)力是指特定主體（包括個(gè)人、組織和國(guó)家）在其職責(zé)范圍內(nèi)擁有的對(duì)社會(huì)或他人的強(qiáng)制力量和支配力量”。(卓澤淵.法理學(xué).法律出版社，1998