行政管理論文-高校服務(wù)型行政管理體系探析摘要：本文在考察和分析高校構(gòu)建服務(wù)型行政管理體系的理論及實踐背景的基礎(chǔ)上，對“高校服務(wù)型行政管理模式”的內(nèi)涵與特征進行了探討，并提出高校構(gòu)建服務(wù)型行政管理體系的基本路徑和相關(guān)措施。關(guān)鍵詞：高校；服務(wù)型；行政管理體系；路徑近年來，“服務(wù)行政”研究逐漸成為學(xué)術(shù)界的熱點問題之一。尤其是自2004年2月21日溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”以來，在全國范圍內(nèi)更是掀起了一場對構(gòu)建“服務(wù)型政府”或“服務(wù)型行政管理體系”進行理論研究和實踐探索的浪潮。在這一浪潮的推動下，國內(nèi)高校在探索服務(wù)型行政管理模式的道路上也邁出了重要的步伐。一、高校構(gòu)建服務(wù)型行政管理體系的理論與實踐背景學(xué)術(shù)界有關(guān)“服務(wù)行政”和“高校服務(wù)型行政管理”的理論探討、各級政府機構(gòu)建設(shè)“服務(wù)型政府”的實踐探索以及高校內(nèi)部管理體制改革的推進，為高校構(gòu)建服務(wù)型行政管理體系提供了重要的理論與實踐基礎(chǔ)。1.關(guān)于“服務(wù)行政”的理論探討“服務(wù)行政”一詞最早見于德國行政法學(xué)家厄斯特福斯多夫（ErnstForsthoff）發(fā)表于1938年的代表作當(dāng)成是服務(wù)主體的行政一文1。在國內(nèi)，“服務(wù)行政”思想的提出至少可以追溯到20世紀90年代初。當(dāng)時，臺灣學(xué)者陳新民在公法學(xué)札記一書及其他一些相關(guān)文章中對福斯多夫提出的“服務(wù)行政”概念進行了介紹與解讀2。此時，大陸的一些學(xué)者也開始意識到建立服務(wù)行政的必要性。郭道暉指出，在市場經(jīng)濟中，最好的政府應(yīng)是以行政權(quán)力為人民權(quán)利服務(wù)的政府3。陶學(xué)榮認為，要不斷創(chuàng)新行政體制，增強其適應(yīng)性，使之適應(yīng)人民群眾、社會組織和企業(yè)單位不斷增多的對政府行政服務(wù)功能的需要4。張成福認為，“管制行政”與“服務(wù)行政”的沖突是公共行政與經(jīng)濟社會發(fā)展沖突的主要表現(xiàn)之一。在他看來，應(yīng)當(dāng)要使公共行政由國家權(quán)力的載體過渡為為公眾提供服務(wù)的實體5。崔卓蘭也提出要將政府的“管理”和“服務(wù)”融為一體，樹立“管理即是服務(wù)”的思維模式6。張康之則把歷史上的行政分為三種模式:統(tǒng)治行政、管理行政和服務(wù)行政7。在他看來，人類社會行政模式經(jīng)歷了從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”再到“服務(wù)行政”的演進過程，建構(gòu)“服務(wù)行政模式”是人類行政發(fā)展的必然趨勢。馬敬仁也明確指出，“服務(wù)行政”將是我國政府、企業(yè)和社會管理發(fā)展的必然趨勢8。從此，公共行政將走向服務(wù)行政逐步成為學(xué)術(shù)界的共識。自20世紀90年代末期以來，一些學(xué)者開始對“服務(wù)行政”的內(nèi)涵與特征進行更深入的探究。沈榮華指出，可以從觀念、功能、本質(zhì)這三維角度來考察服務(wù)行政的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)。從觀念上講，服務(wù)行政應(yīng)以社會公眾的需求為出發(fā)點，確立親民意識和責(zé)任意識；從功能上講，服務(wù)行政就是要轉(zhuǎn)變政府的角色，使政府成為公共服務(wù)的供給者，要以出于公心、服從民意、設(shè)身處地為人民著想、努力提高服務(wù)質(zhì)量為己任；從本質(zhì)上講，服務(wù)行政應(yīng)以人民為主體，使政府充分發(fā)揮社會公共事務(wù)的服務(wù)性功能9。學(xué)者張康之在不同的文章中對服務(wù)行政模式的特征做了深入的探討。在張康之看來，在社會主義公共行政模式中，為人民服務(wù)的宗旨不僅是一種行政觀念，而且是通過立法的形式被確立下來的一種制度。首先，服務(wù)行政是服務(wù)本位的行政。服務(wù)行政必然會繼承管理行政中的全部社會管理職能，但服務(wù)行政的管理是建立在為社會服務(wù)的原則基礎(chǔ)上的，管理是手段，服務(wù)是目的10。其次，服務(wù)行政是公民本位的行政。服務(wù)型政府將徹底拋棄舊的治民觀念或“為民作主”的觀念，而確立為民服務(wù)和“人民作主”的理念，“政府定位于服務(wù)者的角色上，把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨”11；第三，服務(wù)行政是社會本位的行政，“服務(wù)型政府堅持以社會為本位，在市場經(jīng)濟條件和民主政治的實踐中培育社會自主運行的健全機制，擴大社會自治的范圍，即使存在著對社會的控制和干預(yù)也是從屬于服務(wù)的目的11；第四，服務(wù)行政是公正的行政。張康之認為，統(tǒng)治行政中不存在公正，管理行政中的公正也只是一種虛假的公正，而服務(wù)行政“要求行政人員的被授權(quán)完全用來為行政客體的服務(wù)上，不允許行政主體的個人私利滲入其中，整個社會的任何一種力量，任何一個地區(qū)，任何一個團體，作為行政客體，都是服務(wù)的對象，行政人員平等地對待一切服務(wù)對象，所以就能夠?qū)崿F(xiàn)公正行政”7。2.建設(shè)服務(wù)型政府的實踐探索自20世紀70年代以來，政府行政管理體制改革逐漸成為世界性的熱點問題。雖然不同國家在政府改革理念上各有各的側(cè)重點，但提高公眾服務(wù)質(zhì)量是各國政府共同追求的改革目標(biāo)。由管理行政轉(zhuǎn)向服務(wù)行政成為21世紀世界各國公共行政改革的重要趨勢。在這一趨勢的影響下，我國政府也明確提出了構(gòu)建服務(wù)型政府的改革目標(biāo)。2004年2月21日，溫家寶總理在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話中正式提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的目標(biāo)。2007年10月15日，胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上所做的報告中，進一步強調(diào)要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，并明確提出要完善公共服務(wù)體系，強化社會管理和公共服務(wù)。事實上，在中央提出建設(shè)服務(wù)型政府之前，部分地方政府就已經(jīng)開始了構(gòu)建服務(wù)型政府的實踐探索。例如，早在2002年初，南京市政府就提出要建設(shè)規(guī)范透明、廉潔高效的服務(wù)型政府。2003年2月，南京市政府頒布了關(guān)于推進服務(wù)型政府建設(shè)的實施意見，并從建立民主科學(xué)的公共決策機制、推行行政法定化、提高公共服務(wù)效能、建立新的社會評價系統(tǒng)等方面著手進行政府管理體制改革12。重慶市政府也于2003年8月頒布了關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的工作意見，并從創(chuàng)新行政管理體制、創(chuàng)新行政管理方式、推進行政法治化、建設(shè)優(yōu)良的市場經(jīng)濟環(huán)境等方面提出了行政管理體制改革的總體安排。此后，尤其是黨中央、國務(wù)院明確提出建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)之后，許多地方政府也陸續(xù)推出了建設(shè)服務(wù)型政府的改革措施。構(gòu)建服務(wù)型政府，加強公共服務(wù)職能成為我國政府管理模式變革的重要趨勢。在這一背景下，提升服務(wù)水平也開始成為我國高校行政管理體制改革的重要目標(biāo)。3.高校服務(wù)型行政管理研究進展高校行政管理體系作為整個社會行政管理系統(tǒng)的重要組成部分，其管理理念和管理制度必然受到社會行政管理思想變革的深刻影響。有關(guān)“服務(wù)行政”的理論探討，為高校服務(wù)型行政管理體系研究提供了重要理論基礎(chǔ)，而中央和地方政府建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的提出，則直接推動了高校服務(wù)型行政管理體系的研究和探索。盡管在學(xué)術(shù)界明確提出“高校服務(wù)型行政管理”概念之前，已有部分研究者提出建立服務(wù)型人才培養(yǎng)模式、服務(wù)型就業(yè)指導(dǎo)中心、服務(wù)型學(xué)生工作模式等設(shè)想13，但對高校服務(wù)型行政管理進行系統(tǒng)思考卻是始于2006年。2006年，林則田、曹發(fā)軍在實踐“三個代表”重要思想努力打造高校服務(wù)型機關(guān)一文中提出構(gòu)建“高校服務(wù)型機關(guān)”的問題14。從文獻檢索情況來看，這可能是國內(nèi)首次明確提出建設(shè)高校服務(wù)型機關(guān)。此后，陸續(xù)有學(xué)者開始對高校服務(wù)型行政管理的涵義與特征進行探討。黃崴等人將“服務(wù)型學(xué)校管理”定義為“學(xué)校平等地對待師生，關(guān)心、尊重和愛護師生，建立學(xué)校與教師、學(xué)生、家長、社區(qū)之間的合作機制，重視師生、家長和社區(qū)對學(xué)校的決策與管理參與，為師生營造和諧的教育環(huán)境，以促使學(xué)生身心得到全面發(fā)展”，并提出服務(wù)型學(xué)校管理模式的核心價值是服務(wù)本位、平等與尊重、合作與參與15。林則田等人認為，高校服務(wù)型機關(guān)要遵循“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的基本要求14。關(guān)于服務(wù)型管理體系的建構(gòu)，不同研究者從不同方面提出了各自的方案。總的來看，主要是從管理理念、管理職能、體制機制、組織結(jié)構(gòu)、管理方式等方面提出相關(guān)主張。（1）管理理念方面，林龍海提出要樹立以人為本、管理就是服務(wù)的觀念16，代飚認為要樹立親師生、為教學(xué)、為服務(wù)的理念17。（2）管理職能方面，代飚提出要實現(xiàn)從權(quán)力型機關(guān)向責(zé)任型機關(guān)轉(zhuǎn)變17；林龍海認為要高度重視行政管理中的服務(wù)職能，要摒棄行政本位，轉(zhuǎn)而以教學(xué)科研為中心16。（3）體制機制方面，林龍海認為要簡政放權(quán)，推進管理重心下移，要實行崗位責(zé)任制和問責(zé)制16；黃崴等人提出要建立參與式、民主化、決策過程規(guī)范化和專業(yè)化的決策機制15。（4）組織結(jié)構(gòu)方面，黃崴認為要形成扁平化組織結(jié)構(gòu)，建立彈性化運行機制，使組織成員職業(yè)化15。（5）管理方式方面，黃崴提出要改變領(lǐng)導(dǎo)對教師、教師對學(xué)生以及學(xué)校對家長的管理方式15；代飚認為要從封閉式機關(guān)轉(zhuǎn)向透明式機關(guān)，確保行政活動的公開、公平和公正17。4.服務(wù)型行政與高校內(nèi)部管理體制改革改革開放以來，我國高校內(nèi)部管理體制改革經(jīng)歷了試點、全面改革和不斷深化三個主要階段，改革內(nèi)容主要圍繞高校自主權(quán)下放、高校后勤社會化改革、人事與分配制度改革、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的健全與完善、建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度等主題而展開18。經(jīng)過30年的發(fā)展，高校內(nèi)部管理體制改革開始呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢。其中，加強高校行政部門的服務(wù)職能成為改革的重要方向。首先，提高教育質(zhì)量要求高校行政部門必須加強為教學(xué)和學(xué)生服務(wù)的職能。自1999年擴招開始，我國高等教育進入了快速發(fā)展階段，高等教育規(guī)模迅速擴大，至2007年，我國高等教育毛入學(xué)率達到23%。但是，與此同時規(guī)模與質(zhì)量的矛盾日益凸顯，提高教育質(zhì)量開始成為高校發(fā)展的重中之重。這就要求高校行政部門必須以提高教育質(zhì)量為中心，不斷強化為教學(xué)和學(xué)生服務(wù)的職能，推動教育教學(xué)質(zhì)量的提高和學(xué)生的全面發(fā)展。其次，學(xué)術(shù)權(quán)力的發(fā)展要求高校行政部門必須加強自身服務(wù)學(xué)術(shù)研究的職能。政治權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力是高校內(nèi)部管理中相互制衡的三大基本權(quán)力。由于各種各樣的原因，政治權(quán)力、行政權(quán)力一直凌駕于學(xué)術(shù)權(quán)力之上，由此導(dǎo)致的學(xué)術(shù)決策行政化、學(xué)術(shù)研究質(zhì)量下降等問題日益凸顯。此外，我國高校普遍開始探索建立現(xiàn)代大學(xué)制度，而現(xiàn)代大學(xué)制度的一個重要特征便是“教授治學(xué)”。因此，學(xué)術(shù)權(quán)力的回歸已成為高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷的重要趨勢。有學(xué)者指出，目前高校中學(xué)術(shù)權(quán)力已處于上升態(tài)勢，今后將形成“品”狀組合的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即學(xué)術(shù)權(quán)力置于頂端，政治權(quán)力與行政權(quán)力構(gòu)成底部支撐18，因此，學(xué)術(shù)權(quán)力的日益發(fā)展無疑要求行政機構(gòu)必須加強自身服務(wù)學(xué)術(shù)的職能。第三，高校服務(wù)社會功能的凸顯要求高校行政部門必須加強為社會服務(wù)的職能。國內(nèi)一些地方政府和高校提出建設(shè)“服務(wù)型高?！?9的目標(biāo)，強調(diào)高校要主動承擔(dān)推動國家及區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重大使命。高校內(nèi)部管理體制必須適應(yīng)學(xué)校與其他社會組織聯(lián)系日益緊密的狀況，使內(nèi)部管理體制更好地適應(yīng)服務(wù)社會的要求?？傊?，高等院校所承擔(dān)的基本功能和我國高等教育所發(fā)生的一系列變化都要求高校行政工作必須以“服務(wù)”為中心，行政部門應(yīng)不斷強化服務(wù)職能，提高自身服務(wù)能力和水平。同時，高校實行服務(wù)型管理，也是整個社會行政管理思想變革趨勢的必然要求。二、“服務(wù)型高校行政管理模式”的內(nèi)涵與特征高校構(gòu)建服務(wù)型行政管理體系，首先要準(zhǔn)確把握服務(wù)型高校行政管理模式的內(nèi)涵及特點。1.“服務(wù)型高校行政管理模式”的內(nèi)涵筆者認為，可以從管理觀念、管理職能、管理方式、服務(wù)對象等角度考察“服務(wù)型高校行政管理模式”的內(nèi)涵。從管理觀念上看，管理者將自身定位在服務(wù)者的角色上，普遍樹立以人為本的理念，具備較強的服務(wù)意識，把為廣大師生員工和其他相關(guān)利益者服務(wù)視為行政機構(gòu)的基本宗旨；從管理職能上看，為師生員工等相關(guān)利益者服務(wù)成為行政部門的首要職能，行政機構(gòu)根據(jù)相關(guān)需求提供全面而周到的服務(wù)，并重視提高服務(wù)質(zhì)量；從管理方式上看，管理部門改變行政命令式的工作方式，尊重廣大師生員工和其他相關(guān)利益者，重視其需求和意見，以平等的姿態(tài)為相關(guān)方面提供服務(wù)；從服務(wù)對象上看，高校承擔(dān)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)三大功能，這也就決定了高校行政部門基本的服務(wù)對象是學(xué)生、教研人員以及與學(xué)校合作的相關(guān)社會機構(gòu)，他們的愿望和需求構(gòu)成了學(xué)校行政管理活動的出發(fā)點和歸結(jié)點。由此，我們認為，高校服務(wù)型行政管理指的是高校行政部門以師生員工等相關(guān)利益者的需求為導(dǎo)向，以提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)為首要職能，通過完善的服務(wù)制度和服務(wù)體系為師生員工及其他相關(guān)利益者提供高質(zhì)量服務(wù)的一種管理模式。2.高校服務(wù)型行政管理模式的特征服務(wù)型行政管理是一種不同于以往行政模式的新型管理模式，這種管理模式具有如下特征：服務(wù)本位。以“服務(wù)”為導(dǎo)向的學(xué)校管理模式強調(diào)把服務(wù)作為核心價值觀和行政管理機構(gòu)的首要職責(zé)。堅持“教育以育人為本、以學(xué)生為主體，辦學(xué)以人才為本、以教師為主體”的原則，把為師生服務(wù)作為學(xué)校管理的出發(fā)點和歸宿，為師生的工作、學(xué)習(xí)和發(fā)展提供良好的環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，為相關(guān)合作者提供高質(zhì)量的社會服務(wù)。尊重與平等。服務(wù)型高校管理模式倡導(dǎo)并實踐尊重與平等的倫理觀，尊重每個個體，強調(diào)人人平等，努力使管理人員、教師、學(xué)生形成一種互相尊重、彼此平等的和諧關(guān)系。行政部門在管理決策過程中，充分考慮并積極維護師生員工的合法權(quán)益，尊重他們的意愿，努力使人人平等地享有學(xué)校發(fā)展的成果。高參與性。服務(wù)型行政注重提高相關(guān)利益者在學(xué)校管理和決策活動中的參與程度，讓其廣泛參與到學(xué)校發(fā)展與建設(shè)中來。學(xué)校決策活動不再僅僅由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部把持，而是廣泛聽取教師、學(xué)生、家長及其他相關(guān)利益者的意見與建議，讓其充分參與到?jīng)Q策過程中來。相關(guān)利益者代表不僅擁有管理建議權(quán)，而且真正享有表決權(quán)。強回應(yīng)性。服務(wù)型高校行政管理體系具有科學(xué)有效的溝通回應(yīng)機制，學(xué)校行政部門與師生員工及社會服務(wù)對象之間能夠保持暢通無阻的有效溝通與交流，行政機構(gòu)能夠及時掌握服務(wù)對象的需求、愿望和意見，并及時、主動地作出反應(yīng)，有效地解決