公共行政學 管理還是政治 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 摘 要：公共行政學百年歷史上，有兩條彼此沖突卻又相互支撐的路徑：管理主義取向和政治哲學取向。前者強調將行政科學化，用邏輯實證主義的方法研究公共行政。后者主張學科的多元化，并強調公共行政學離不開訴諸哲學價值的規(guī)范研究。西蒙是管理主義途徑的代表，沃爾多是政治哲學取向的領軍人物，他們倆曾就公共行政學的性質、學科身份、研究方法論等展開過激烈的論戰(zhàn)?；仡?“ 西 -沃之爭 ”有助于理解公共行政學的發(fā)展歷 史與科學內涵，有利于更好地把握我國公共行政學目前存在的種種不足。對這些不足的改進，是我國公共行政學健康發(fā)展的不二法則。 關鍵詞：管理主義；政治哲學；邏輯實證主義；規(guī)范研究；西沃之爭 D035 A 1008-7168（ 2013） 02-0066-06 一、緒論 自從 20 世紀 80 年代我國行政學恢復重建以來，經過眾多學者的不懈努力，我國行政學取得了長足進步。在二十多年的時間里，我國行政學界引進了大量的西方理論，也發(fā)表了無數作品。然而我國行政學界的研究偏愛于宏大敘事的規(guī)范研究 ，傾向于政治學、歷史、哲學、社會學等視角論述問題，喜歡使用 “ 機制 ” 、 “ 模式 ” 、 “ 制度變遷 ” 等宏大的概念。我國行政學研究的現狀是概念演繹分析和問題演繹分析性質的對策研究泛濫，而采用邏輯實證的方法對具體數據、經驗材料進行定性、定量的調查、研究、分析卻極端匱乏，僅占研究總數的 5%左右 ，即使有數據收集與分析也只是很簡單地羅列。這一方面是由于我國處于社會轉型階段，社會矛盾激化，許多重大的價值問題還未確定等原因，促使了規(guī)范研究的繁榮。但另一方面也反映出公共行政學界在科學實證方面的訓練極其匱乏。這種嚴重的 “ 結構性失衡 ” 造成了理論與現實的脫節(jié)，阻礙了行政學知識的增長，也導致了公共行政學科嚴重的合法性危機。我國公共行政學實證研究與規(guī)范研究的分化嚴重，這在世界上有沒有先例？如果有的話，有沒有什么共同的思想源流？這種分野除了與我國所處的時代背景有關之外，與公共行政學科之間有什么必然關系？或者是學科本身的什么原因導致了這樣的區(qū)分？ 從我國的具體問題聯系到世界范圍的公共行政學科，實際上在學科發(fā)展的歷史中，效率與民主就是公共行政學中最根本的矛盾論題，貫穿著學科的百年歷史。而學術研究中的實證研究和規(guī)范研究的分化與爭論，主宰了公 共行政學術研究發(fā)展的歷程。日本學者西尾勝歸納了公共行政學這兩大譜系 1，一個以科學管理為源頭，它關注管理技術、組織理論等內容；另一個以政治學、法學、哲學為源頭，它重點關注公民權利、政府責任、社會公平與正義等價值內容。前者的目標在于如何提高行政效率，即政府以最少成本和最經濟方式從事行政管理和提供公共服務；后者則努力體現公共行政的公共性價值。效率準則與民主（或公共）精神是公共行政學交織又排斥的雙重訴求，公共行政學正是在對這兩大譜系的應對、協(xié)調中獲得了自身發(fā)展。 公共行政學的這兩個譜系形成了兩大理論范 式：傳統(tǒng)的 “ 威爾遜 -韋伯范式 ” 和 “ 民主行政范式 ” 。 “ 威爾遜 -韋伯范式 ” 服膺于技術理性和專業(yè)主義的巨大成就，認為行政學應成為一門研究如何高效執(zhí)行且普遍適用的 “ 科學 ” ，哲學方法論應立足于邏輯實證主義。 “ 民主行政范式 ” 強調對行政過程的參與，注重民主精神、公共性、社會公平和正義等價值問題，方法論則認為立足于政治哲學的規(guī)范研究。本文的論述涉及這兩大范式及其各自具有代表性的大師西蒙、沃爾多的理論對話，并將這種爭論與我國行政學的研究現狀結合。這將有助于我們更好地理解和反思我國公共行政學的現狀，也有利于更清晰地認識行政學下 一階段研究應該選擇的路徑。 二、管理主義與邏輯實證主義價值觀 （一）管理主義特征 公共行政研究中管理主義與邏輯實證主義價值觀有一個重要信條：效率至上。這與公共行政學建立的時代密切相關。 19 世紀中期以來，伴隨西方國家工業(yè)化、全球化和城市化進程的逐步深入，各種社會問題和政治問題日益凸顯，小且弱的政府和政黨分肥制越來越無法適應社會的發(fā)展變遷。另外，當時政治腐敗盛行。公共工程的承包合同往往給那些賄賂政府官員的人或者關系親密的人。因此， 19 世紀末以來進步主義的政府改革運動，都強調公務員隊 伍的職業(yè)化、價值中立以及競爭力，其邏輯基礎均是效率 2。 伍德羅 威爾遜也是進步主義改革運動的參加者，其思想價值觀自然是以效率為準則的。威爾遜在 1887 年發(fā)表的行政學研究將行政研究的目標定位于：首先是發(fā)現政府能恰當地和成功地做些什么，其次在于發(fā)現政府如何通過最少的金錢和精力成本，以最大可能的效率來做這些恰當的事3。威爾遜由此將行政活動從政治活動中分離開來，這其中內含了明顯的效率要求。 公共行政學初期在古德諾、泰勒、法約爾、古利克、厄威克等學者的推動下發(fā)展，逐漸形成了單中心主體、 政治 -行政二分、強調命令 -服從的組織模式、價值中立、效率至上的價值觀。包括梅奧主義也被認為是強化了家長主義，因為強調他的目標同樣是提高工人生產率，用一種更成熟的方式強化了控制 4。 西蒙是管理主義途徑最具代表性的大師，他被認為與沃爾多聯手結束了公共行政學的正統(tǒng)時期。西蒙雖然對正統(tǒng)行政學理論提出了批評，但同樣更多地關注手段而不是目的、行政技巧而不是政治原則，并提倡在行政研究中運用科學方法，即在政策制定中運用實證方法，也同樣認為 “ 決策前提中最重要的 就是效率準則 ”5 （ p.218）。西蒙對效率價 值的堅守，以及對行政學的本質看法與他所批判的古利克并無二致。 管理主義取向與政治過程取向的區(qū)別，一個很重要的方面體現在對公共預算的態(tài)度上。因為預算涉及資金，容易計量。管理途徑的公共行政支持理性的效能預算體系。 “ 成本效能 ” 是預算制定時考慮的重點。在此途徑下，不同政府功能的財源分配以及不同層級的分配，主要取決于成本利益關系。而政治途徑則認為，預算是政治問題而非事務性的。預算分配代表政治系統(tǒng)對于各種價值順序的正式偏好，是不同團體競逐公共資金的結果。這種結果會與不同群體、政治人物的力量變化及公眾政治觀點的 變化相聯系 6（ pp.2234）。而西蒙認為預算文件可以為成本收益提供比較依據，把預算當做控制效率的工具使用 6（ p.231）。這深切地反映了西蒙對公共行政學的科學主義定位和價值傾向。 （二）邏輯實證主義的方法論與價值觀 在方法論上，管理主義取向堅持采用價值中立的邏輯實證方法對公共行政進行構建和研究。邏輯實證主義認為行為規(guī)律可以通過仔細觀察顯露的行為而邏輯地總結出來。它遵循特定嚴格約束的科學研究方法：確立問題，提出相關因素關系的假設，設計和執(zhí)行能驗證這些關系的研究方案，而且這些研究必須是 經驗性的，是以對客觀現實的觀察為基礎而非主觀的信念 7（ p.74）。西蒙認為 “ 化學實驗從其可重復性中獲得有效性 即科學權威性；如果不能足夠詳細地描述化學實驗的可重復性，那它就沒什么用。在行政中，我們連說明在行政 實驗 中發(fā)生了什么現象的本領都很匱乏，更不用說保證實驗的可重復性了 ”8 。由此可見，管理主義學者在方法上追求研究設計的嚴謹性，資料收集和分析的精確性，結果的可重復性，強烈反對規(guī)范研究散文式的寫作，認為這類研究論斷新奇、充滿爭議卻缺乏清晰的證據，并不是嚴格的科學和學術。 在對公共行政的 學科定位問題上，西蒙的管理主義、邏輯實證主義價值觀決定了他對公共行政的科學主義定位，主張建立一門真正的 “ 行政科學 ” 。他力主將價值要素與事實要素分離（這與威爾遜將 “ 政治 -行政 ” 分離有某種程度的重合），并提出評價決策是判斷決策與宗旨之間的純粹事實關系 5（ pp.4951）。在如何將公共行政科學化的問題上，西蒙首先給出科學的基本設定是：第一，科學只關心論斷含義的事實層面，而不是道德層面，而事實要素才是行政科學的本質。第二，實踐科學與理論科學只在道德方面存在差異5（ p.310）。然后將行政科學（ “Scienc e of Administration” 中文版翻譯成 “ 管理科學 ” ，但翻譯成“ 行政科學 ” 也許更恰當）歸納成以下結論：行政科學同任何一門科學一樣，只關心事實論述。科學體系中沒有道德論斷的立足之地，一旦有道德論述的出現，我們總可以將其分解成事實和道德兩部分，只有前者與科學有關 5（ pp.312313）。在西蒙看來，自然科學和社會科學，以及不同的學科之間的 “ 科學論述在邏輯上并不存在不同。它們之間的任何差異，都是由于研究對象的不同，而不是內在本質不同 ”5 （ p.231）。西蒙把公共行政置于 “ 統(tǒng)一科學 ” 思想的指導下 ，為公共行政學科學化與學科化做出了巨大貢獻。 管理主義取向的學者對民主價值都表現出不同程度的冷漠，甚至是對立。一方面，公共行政創(chuàng)設的時代背景是美國政府處于極度腐敗、低效、無能的狀態(tài)，因此學者們主張將行政從骯臟的政治中剝離出來，試圖建立一個純粹技術性的執(zhí)行領域。另一方面，公共行政的理念更多的是來自工商界，而工商界集權式的管理在 19 世紀創(chuàng)造出了巨大的財富。因此管理主義學者在不同程度上認為民主造成了分裂、低效、腐敗等問題，這顛覆了 18-19 世紀民主、分權的信念4。例如伍德羅 威爾遜就認為 “ 權力只要不 是不負責的，就沒有危險。如果權力被拆分，并分配給很多人共用，那它就會變得模糊；而當權力變模糊，也就變得不負責任 ”3 。不得不說的是，責任主體匿名化問題確實是民主的一個軟肋。西蒙雖然沒有表現出如此極端地反對民主的態(tài)度，但他也主張價值中立，只考慮 “ 事實要素 ” ，而不考慮道德倫理。 三、政治哲學取向與規(guī)范研究的價值觀 （一）政治哲學取向特征 過于強調科學管理與效率準則的取向導致公共行政研究與民主政府的基本要求相去甚遠，因而遭到了一些學者的強烈質疑與批評。批評者認為，這種機械式的效率， 忽略了許多重要方面，不利于學科的發(fā)展，而且非人格化的官僚制體系壓抑了人性。例如馬爾庫塞就批判道： “ 工藝的合理性已經成為政治的合理性 ” ， “ （技術理性）廣泛合理性（這種合理性促進效率和增長），本身就是不合理的 ” ， “ 科學管理的產物， 削弱了否定思考能力，理性的批判能力 ”9 （ pp.487498）。奧斯特羅姆則批評 “ 伍德羅 威爾遜、他的同代人以及他們的追隨者所進行的范式轉型可以看作是一種倒退，而不是進步性的發(fā)展 ”10 （ p.170）。Lilienthal 則體現了美國獨特的反國家主義思想，他提出：“ 我們怎么能為 了享受一個強大的中央政府帶來的便利，就逃避臃腫、強大的政府帶來的長遠的邪惡呢？ ” 他認為只有徹底的分權才是解決之道 11。 與管理主義、實證主義的學者敵視、漠視民主相反，眾多持有政治哲學取向的學者在批判 “ 威爾遜 -韋伯 ” 范式的同時，很早就意識到民主價值是公共行政不可或缺的組成部分，并認為只有民主價值才能彌補這種范式的局限。萊維坦指出， “ 一個民主國家的公務員，除非他對民主的意義、公民的尊嚴、人民公仆觀念持堅定的贊賞態(tài)度，否則他是無法履行好自己的職責的 ”12 。他還提到 “ 行政體系的性質與政府哲學原則的 性質同等重要。行政體系在執(zhí)行法律時滲入民主精神和意識形態(tài)、尊重人的尊嚴，這具有至高無上的重要性 ”13 。 Kingsley 則認為 “ 一個科學的手段，只有在這樣一個穩(wěn)定的社會環(huán)境中才可能運行：接受共同思想體系的有效政治綱領，擁有一個普遍的價值觀 ”14 。也就是說單靠技術理性是無法支撐社會運作的，技術手段的運行必須以共同的價值為基礎，在西方這價值就是民主的思想。 Fries 則從另一個角度論述行政民主， “ 在技術的世界，政治和立法過程無法單獨保證民主。但這不意味著我們不能朝著民主現在的方向前進 ”15 。事實上，正因 為政治與立法過程無法保證民主，行政民主才顯得尤為重要和珍貴。 眾多政治哲學取向學者已達成共識，公共行政的效率研究必須建立在民主精神、憲政原則、社會正義等規(guī)范性價值基礎上?，F代民主社會中，行政直接關系到公眾的切身利益，不能脫離民主。因此 “ 民主制行政 ” 的新范式應該成為公共行政的目標。 （二）規(guī)范研究的方法論與價值觀 在方法論上，政治哲學取向的公共行政學倡導充滿價值關懷的規(guī)范研究方法。規(guī)范研究是以價值問題為核心關注點、以解讀和詮釋文本為主要表現形式、通過邏輯、想象、思辨等方法來回答某 個學科的基本問題乃至世界重大問題的研究路徑 16。規(guī)范研究在公共行政學領域中傾向從價值方面理解政治生活和公共行政，注重對政治思想史上重要文本的詮釋與批判，也強調回答 “ 應當是什么 ” 等規(guī)范性價值問題。政治哲學取向堅持公共行政學的研究要維護對憲政、民主等政治傳統(tǒng)，要關注公平、正義等基本價值，要能促進美好社會等目標，學術的研究不能被科學主義統(tǒng)一。 在學科定位上，邏輯實證主義者將民主、正義、美好生活等價值目標寓于效率過程中或者是排除在效率過程之外，不予討論，只是通過實證途徑來研究行政效率，致力于建立一門普遍適 用的行政科學。但一些思想家認為這種盲目追求所謂的科學方法，實證主義，排除價值的研究方法，壓抑了人性，限制了知識的來源，也壓制了學術的創(chuàng)造性與批判能力，“ 實證主義必須在現實中找到實現概念的手段，理論與實踐、真理與事實間的一致。哲學的思想變?yōu)榭隙ǖ乃枷?；哲學批判只能在社會結構內部進行，并且把種種非實證的概念誣蔑為純粹思辨、夢想或幻覺 ”9 （ p.560）。 規(guī)范研究者則認為公共行政研究離不開規(guī)范價值的分析，公共性是效率研究的前提，行政效率研究必須置于特定的價值文化背景中，必須與有關自由、民主、國家的作 用等問題的政治學理論相結合。因此他們不認為公共行政學必須是一門嚴格的科學，不應用狹義的 “ 科學 ” 來衡量公共行政學的所有知識，并將不符合所謂 “ 科學 ” 的知識斥之為偽科學，排除在公共行政學的領域之外。公共行政學可以是科學，是藝術，也可以是一門專業(yè)，或者都是。社會科學不應該只關注科學，還要著眼于社會變化 817。規(guī)范研究者沒有匆忙地為公共行政劃定僵化的學科邊界，他們訴求知識來源的多元性，廣泛借用其他學科的理論成果，將公共行政學建立在廣泛的政治、歷史、哲學文化、社會的基礎之上，也使得公共行政更加具有人文關懷的色彩 。 四、西蒙 -沃爾多之爭 1947 年，西蒙出版了管理行為一書。稍后，另一位重要的行政學者沃爾多出版了行政國家。公共行政領域的這兩本至關重要的著作突顯了公共行政學中兩種學術旨趣之爭：是實證取向的行政科學，還是價值取向的政治哲學？這場爭論的導火索是沃爾多在民主行政理論的發(fā)展一文中對西蒙理論進行批評， “ 我認為不存在一個可以將價值加以排除的 事實決策 的領域。決策就是要從備選項中進行選擇；在備選項中選擇就是導入價值。赫伯特 西蒙的（邏輯實證主義）方法論阻礙了他對行政學研究作出更大貢獻 ”4 。對西蒙的效率至上觀念，沃爾多也進行了抨擊，事實上，西蒙的管理行為一書在捍衛(wèi)行政學是一門抽象科學，以及核心價值是效率的觀念。然而普遍趨勢很清楚，就是弱化、擴展、社會化甚至是拒斥效率觀念 4。這暗諷了西蒙的理論已經過時。 西蒙對沃爾多的批評給予了強烈反擊，辛辣地諷刺沃爾多及其代表的政治理論家不懂邏輯， “ 我相信腳注中的斷言是不正確的 期望沃爾多先生會更加特別地指明邏輯的斷裂是在哪兒發(fā)生的，指明還有什么是達到我所得出的結論的正確前提和推理思路 ”18 。西蒙還批評沃爾多沒有用嚴格的邏輯實 證方法，得出結論并不可靠， “ 沃爾多先生在文章中沒有定義關鍵術語，因為他沒有系統(tǒng)地設置前提，他的觀點從哲學跳到心理學，再跳到歷史學然后又跳回來 ”19 。西蒙在文章中抨擊了政治哲學取向的規(guī)范研究方式。他認為大多數規(guī)范研究的政治理論家采用 “ 散漫的、文學性的、隱喻性的方式寫作 ” ，因此大多數政治理論 “ 裝飾著斷言、謾罵、隱喻，但很少具有說服力 ”18 。西蒙諷刺政治哲學家根本就不懂實證主義，又怎么能誣蔑實證主義妨礙了民主行政？德魯克也在該文章對沃爾多提出質疑：沒有嚴謹地定義民主，沒采用嚴格的推理方式，回避了自己提出的 大組織的問題，以及將私人組織與公共行政統(tǒng)一對待造成混亂等。 沃爾多對西蒙、德魯克的反擊又再次做出了回應。沃爾多直截了當地表明對邏輯實證主義抱有敵意。但沃爾多并非全盤否定實證主義，他并不反對作為 “ 思想、調查技巧或行動的實證主義和經驗主義 ” ，但認為實證主義不是 “ 哲學的終點和哲學本身，只是研究的工具，不能壟斷真理 ”18 。我們看出在對待邏輯實證主義的態(tài)度上，西蒙認為它本身就是目的，而沃爾多則是工具論的觀點。對于西蒙批評的政治理論家不懂實證主義的問題，沃爾多認為并不一定非要懂邏輯實證主義才能評價它，才能 得出正確的結論，用非實證的方法也能得到實證主義的結論，例如管理行為中的 “ 溝通 ” 那一章節(jié)，完全可以用非實證主義的方法得出。 “ 人的思維過程還是個秘密 許多科學家的重要結論是通過將前提作廢而得到的。 ”18 在談論到政治理論沒有嚴謹的邏輯結構，在不同的領域跳來跳去，沃爾多評論到， “ 我不后悔 從哲學跳到心理學，再跳到歷史學然后又跳回來 ，因為我的行政研究領域是多元的。我不用嚴謹的三段論形式，是因為我不需要 ”18 。 西 -沃之爭實際上就是代表了公共行政的管理主義與政治哲學這兩種思維方式和哲學方法論的 沖突，從宏觀的角度說是代表了以工具理性為特質的現代性與以民主為特征的政治傳統(tǒng)的緊張。他們以及所代表的兩種取向的爭論焦點可以歸納成以下幾點。 其一，學科定位：公共行政是一門科學嗎？ 西蒙的邏輯實證主義主張用自然科學、邏輯實證主義的方法，研究行政組織、行政行為、行政決策等問題，進而發(fā)展成一門真正的行政科學。前文已經論述過西蒙將行政學科學化的方式，這里就不贅述了。沃爾多則認為公共行政不能用狹義的科學去衡量，它更像是一門專業(yè)。社會科學不僅是理論學說，也是社會中一切的現象、制度安排等。社會科學與自 然科學同樣都為人類發(fā)展做出了巨大的貢獻。 其二，哲學方法論：實證還是規(guī)范？ 從對學科的定位上我們可見這兩者在方法論上的區(qū)別。西蒙主張將公共行政從行政諺語中解放出來，他的方法就是引入邏輯實證主義和行為主義的社會科學方法。西蒙以一種經驗主義立場，采用嚴密的邏輯推理和自然科學技術手段，將公共行政學統(tǒng)一于科學的觀念之下。沃爾多等政治理論家認為邏輯實證主義的方法將人性置于危險的境地：把人當成手段而不是目的。民主的倫理應該是康德式的 4，民主的精神應該滲透到公共行政的研究中。眾多規(guī)范研究取向的學者 對科學一統(tǒng)甚至神化的趨勢十分敵視，安克斯密特曾說， “ 后現代主義的目的是，抽取科學和現代主義的根基 ”19 。法伊爾阿本德也曾批評： “ 科學是最新、最富有侵略性、最教條的宗教機構。 ”8 在哲學取向學者那里，公共行政學不能回避討論什么是應該的，什么是好的等規(guī)范性價值問題。公共行政的知識應該有廣泛的來源，得出正確、有意義、有價值的結論的方式也是多元的。 其三，價值問題：效率至上還是民主本位？ 西蒙的管理主義取向試圖將事實要素與價值要素分開，而行政科學在他的理論中與任何科學一樣，只關心事實論述。只關 注事實要素就是行政學意義上的價值中立，不考慮其他哲學價值，而效率就成了事實要素里的最高價值尺度。雖然效率準則在非商業(yè)組織比在商業(yè)組織中的應用復雜得多，但西蒙明確地講到 “ 效率準則是價值的共同衡量尺度 ” ， “ 每項決策的制定，必須把決策當成效率問題來處理 ”5 （ pp.222， 254）。西蒙將效率置于公共行政的基礎地位，使之具備了學科身份和地位。但沃爾多所代表的政治哲學取向強烈譴責這種中立和效率至上的價值觀， “ 效率這個觀念是價值中立的甚至是反民主的，它是民主行政理論進一步發(fā)展的主要障礙。堅持效率作為行政 “ 科學中的核 心地位 這樣的看法侵蝕著美國社會的根基 ”4 。這些學者認為公共行政必須引入其他價值觀，諸如公共性、憲政原則、正義精神等，其中最重要的就是民主。技術合理性不能成為政治合法性，行政不應該憑借效率就能獲得合法地位， “ 在一個民主社會，能使一樣東西獲得合法性權威的只有民主本身 ”5 。而對于公共行政中如何實現民主的具體問題，沃爾多等人嘗試性地給出了一些途徑，比如文官應具備民主意識、尊重公民權的態(tài)度 13，可允許各種公民團體參加到行政過程中表達利益、幫助行政決策 4，等等。 公共行政學的百年，就是始終 在這兩條沖突的路徑上搖擺著發(fā)展。實際上，這兩條路徑彼此沖突，但也彼此支撐。威爾遜曾論述到， “ 作為美國行政科學基礎的原則，本質上應該包含民主政策的原則 ”3 。只是這條原則通常被我們忽略了。公共行政由兩部分組成， “ 公共 ” 有賴于政治哲學，若沒有民主等價值作為目標，邏輯實證主義就是無根的浮萍， “ 不斷上升卻又哪都到不了 ”18 。但公共行政同時又依賴于 “ 行政 ” 的管理主義理性。若是沒有管理主義的實證研究，我們就無法了解和解釋真實世界的情況，這種情況下得出的規(guī)范性結論必然是低質量的或虛假的。 五、結論與展望 “ 西 -沃之爭 ” 對公共行政學的發(fā)展起到了雙刃劍的作用 20。一方面 “ 西 -沃之爭 ” 引起了公共行政學的身份危機。公共行政學沒有自己原創(chuàng)的理論，沒有達成普遍共識的學科核心問題與概念，沒有自己獨特的方法論等，都使得公共行政學至今的學科地位和身份依舊不斷受到挑戰(zhàn)與質疑。另一方面，正因為沒有統(tǒng)一的理論范式，才使各種知識都能自由進入該學科，才會更廣泛地關注理論界與實務界各種現象，這極大地豐富了學科的知識。而且管理主義與政治哲學取向兩個路徑在完善自身發(fā)展的同時，良性競爭，借鑒吸收彼此的長處，使得公共行政學能保持長 久的活力。 公共行政學兩種途徑的爭論對中國行政學的發(fā)展有什么影響呢？一方面，我國政府管理專業(yè)化與法制化不足、公務員制度等規(guī)范化程度很低，執(zhí)行低效而成本高昂，腐敗盛行，也就是典型的科層化不足；另一方面，我國又處于社會轉型時期和發(fā)達國家高度示范的國際環(huán)境中，許多重大的規(guī)范性價值問題并沒有解決，各種維權運動日漸興盛，人民的公平、民主意識開始覺醒。這就決定這兩條路徑都對中國公共行政的學術界和實務界有巨大的價值，不可偏廢任何一方。 然而我國公共行政學研究呈現明顯的 “ 結構性失衡 ” ，實證研究進展僅占 5%左右 。缺乏實證主義的研究，缺乏對真實世界的深入調查了解，卻想當然地得出結論，給出價值判斷，這樣的規(guī)范性研究質量可想而知。實際上很多研究連規(guī)范性研究都說不上，很多研究沒有深厚的哲學理論功底，沒有歷史學的素養(yǎng)，沒有文獻批判性評估，沒有理論對話，只相當于有感而發(fā)。這顯示出公共行政學門檻極低，缺乏學科的共識性問題與價值觀，指導實踐的能力嚴重不足，因此身份危機的發(fā)生也就成為必然了 21。 研究結構失衡并非沒有先例，在美國公共行政學研究的早期階段，管理主義式的研究占有壓倒性優(yōu)勢。因此失衡并不可怕，我們要 有面對問題的勇氣，正確選擇發(fā)展路徑，逐步改進公共行政學的研究。各高校、研究機構應大量開設實證研究的課程，教授收集的各種科學方法、分析工具的應用資料以及統(tǒng)計學、數學等方面的知識內容，對學生的考核也應偏重于邏輯實證方面的測試。各主流公共行政學期刊、政府項目資金支持也應該在這方面發(fā)揮重要的引導作用，以扭轉這種畸形的狀態(tài)。此外，積極構建國內外學術的對話平臺、學者們的反思與自覺也相當重要。只有進行這些方面的調整，中國的公共行政學才能逐漸形成這樣一個健康的格局：大部分的人主要從事實證研究，致力于更好地了解和解釋真實世界 ，而另一部分人主要從事規(guī)范研究，探尋本學科最基本的問題 22（ p.5 前言）。 注釋： 董建新，白銳，梁茂春：中國行政學方法論分析： 2000-2004載于上海行政學院學報（ 2005 年第 3期；何艷玲：我們在做什么樣的研究 ” ：中國行政學研究評述（ 1995-2006），參見馬駿，張成福，何艷玲：反思中國公共行政學：危機與重建，中央編譯出版社 2009 年版。 參考文獻： 1郁建興，馮濤 .尋求效率與公共性的平衡 從公共行政學發(fā)展史來看 J.思想戰(zhàn)線， 2010，（ 1） . 2張夢中 .美國公共行政（管理）歷史淵源與重要價值取向 麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄 J.中國行政管理， 2000，（ 11） . 3Woodrow Wilson.The Study of Administration J. 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