第4章 行政職能與公共服務(wù)1. 行政職能:又稱政府職能，指政府依法對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理承擔(dān)的職責(zé)與任務(wù)。行政職能反應(yīng)了政府管理活動(dòng)的內(nèi)容與基本方向，決定政府的規(guī)模和管理方式。行政職能是行政功能的表現(xiàn)形式。是國(guó)家職能體系的重要組成部分。行政職能與特定的公共行政目標(biāo)相聯(lián)系。政府行政組織是行政職能實(shí)施的主體。公共政策是履行行政職能的主要形式。2. 現(xiàn)代政府職能的爭(zhēng)論主要圍繞的兩條路徑和三種關(guān)系。發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的政府職能演進(jìn)引出相關(guān)爭(zhēng)論的第一條路徑，發(fā)展最后那個(gè)國(guó)家的職能演變則引出第二條路徑?！叭N關(guān)系”關(guān)乎國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、公平與效率的關(guān)系問題。（1）國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。其實(shí)質(zhì)涉及政府的政治職能，其核心問題是權(quán)威與民主關(guān)系的爭(zhēng)論，自二戰(zhàn)后政府的公共權(quán)威的擴(kuò)展與延伸是事實(shí)，正如沃爾多口中的“行政國(guó)家”，政府成為“大政府”，深刻影響社會(huì)的公眾生活，這種趨勢(shì)與普遍高漲的民主訴求產(chǎn)生矛盾。，深層次的原因在于精英政治格局與日漸行形成的社會(huì)治理模式的沖突。（2）政府與市場(chǎng)的關(guān)系。涉及政府的經(jīng)濟(jì)職能。林德克羅姆“政府與市場(chǎng)的關(guān)系即是政治學(xué)又經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問題，它對(duì)計(jì)劃制度和市場(chǎng)制度同樣重要”。凱恩斯之后，糾結(jié)“政府失靈”還是“市場(chǎng)失靈”，焦點(diǎn)是政府職能與市場(chǎng)職能的界限，關(guān)鍵是如何實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)性配置與政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)之間的動(dòng)態(tài)平衡。（3）效率與公平的關(guān)系。涉及如何有效履行政府職能的問題，主要存在三種觀點(diǎn)，兩者的取舍，是最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)抉擇，無(wú)法保留市場(chǎng)效率的蛋糕同時(shí)又平等地分享它，只能通過(guò)不斷的完善行政職能實(shí)現(xiàn)兩者之間的動(dòng)態(tài)平衡。3. 行政職能的特點(diǎn)。第一，政治性和社會(huì)性。為了維護(hù)國(guó)家的政治利益，政治性突出。行政職能在靜態(tài)上涉及多個(gè)范圍，在動(dòng)態(tài)上是對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行的計(jì)劃。組織協(xié)調(diào)、控制的額過(guò)程，社會(huì)生活的更放米娜，各個(gè)階層都受政府的管理和服務(wù)。第二，動(dòng)態(tài)性和相對(duì)穩(wěn)定性。隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平不同，其范圍和內(nèi)容有所不同。政治與經(jīng)濟(jì)體制不同，其基本內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)手段也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。在特定的歷史時(shí)期不會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。第三，行政職能的多樣性和整體性。職能多樣性和職能層次多樣性。但是相對(duì)立法、司法又是獨(dú)立存在。第四，行政職能的強(qiáng)制性和服務(wù)性。國(guó)家的強(qiáng)制力為后盾。通過(guò)協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系因而具有服務(wù)性。第五，共同性和專門性。都是為了適應(yīng)國(guó)家和社會(huì)生活發(fā)展的共同需要，解決共同的社會(huì)問題，同時(shí)是政府管理某項(xiàng)事務(wù)的職責(zé)和能力，某項(xiàng)職能就是政府行政組織對(duì)某項(xiàng)事務(wù)的專門處理。有專門技術(shù)的專門人才掌握。4. 行政職能體系的影響因素 。（1）國(guó)家的階級(jí)本質(zhì)（2）社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平（3）一國(guó)特定的政治文化（4）公共行政主體的認(rèn)知水平和管理能力。5. 行政職能的模式。統(tǒng)治型政府的行政職能模式、管制型政府的行政職能模式、服務(wù)型政府的行政職能模式。6. 我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的基本途徑。（1）繼續(xù)發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑必然受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的制約。（2）進(jìn)一步推動(dòng)政治體制改革。我國(guó)政治體制的改革是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。行政職能體系是政治體制發(fā)展的必然結(jié)果，是與政治體制的現(xiàn)狀相適應(yīng)的，政治體制的改革為行政職能改革提供內(nèi)在動(dòng)力。（3）政企分開是實(shí)現(xiàn)行政職能的根本途徑，首先實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)變革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，規(guī)范國(guó)有企業(yè)改革和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。其次，建立健全國(guó)有企業(yè)進(jìn)退機(jī)制，培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，解決企業(yè)運(yùn)行機(jī)制與外部環(huán)境之間的相容性矛盾。（4）培育社會(huì)公眾的自我管理意識(shí)。行政職能的轉(zhuǎn)變離不開社會(huì)公眾的至此和監(jiān)督，而社會(huì)公眾的的自我管理意識(shí)增強(qiáng)又成為行政職能必不可少的外部條件。7. 公共服務(wù)，廣義上政府行政組織以及工作人員出于維護(hù)公共利益的目的，使用公共權(quán)力和公共資源所從事的工作。含義的理解包括以下：（1）主體是政府行政組織及其工作人員。（2）公共服務(wù)具有明確的利益導(dǎo)向和價(jià)值取向。（3）公共服務(wù)的基礎(chǔ)是公共權(quán)力和公共資源。（4）基礎(chǔ)是以公民為本位，而非以政府為本位。（5）強(qiáng)調(diào)服務(wù)而非管制。8. 服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)新公共行政理念：（1）提出公平、公正理念（2提倡動(dòng)態(tài)開放的行政組織觀。（3）民主行政模式新公共管理理論：內(nèi)容：（1）以輸出為價(jià)值導(dǎo)向，將注意力從過(guò)程轉(zhuǎn)向結(jié)果，強(qiáng)調(diào)管理者的責(zé)任。（2）以市場(chǎng)機(jī)制取代官僚機(jī)制（3）引入民營(yíng)部門管理辦法，明確組織和個(gè)人目標(biāo)。（4）政府外包，縮減成本。（5）將社會(huì)公眾視為顧客，確立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（6）削減政府成本，強(qiáng)調(diào)資源配置效率。（7）引入更多的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。貢獻(xiàn)：（1）重新定位政府職能，全能到有限。（2）轉(zhuǎn)變政府管理手段，減少壟斷，發(fā)揮失常競(jìng)爭(zhēng)作用（3）積極借鑒民營(yíng)部門的管理手段和方法治理理論：核心觀點(diǎn)是主張通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴的誒關(guān)系，確定共同目標(biāo)等途徑。實(shí)現(xiàn)“更少的統(tǒng)治，更多的治理”，以最大限度地利用社會(huì)資源促成公共目標(biāo)。內(nèi)容：（1）政府不是唯一的公共管理主體，而應(yīng)該是多元治理（2）公共管理的責(zé)任邊界日益模糊。（3）多元治理主體權(quán)力依存和互動(dòng)（4）主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理（5）政府在網(wǎng)絡(luò)治理中扮演“元治理”角色。新公共服務(wù)理論：內(nèi)容（1）服務(wù)于公民而不是顧客（2）追求公共利益（3）重視公民權(quán)勝過(guò)重視企業(yè)家精神（4）戰(zhàn)略性思考、民主行動(dòng)（5）責(zé)任不是單一的，而是也應(yīng)該對(duì)市場(chǎng)負(fù)責(zé)。（6）服務(wù)而非掌舵（7）重視人而不只是重視生產(chǎn)率科學(xué)發(fā)展觀與建設(shè)和諧社會(huì)理論9. 服務(wù)型政府的內(nèi)涵：是指在當(dāng)代公共行政理論指導(dǎo)下，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公民社會(huì)為特征，建立在公民本為和社會(huì)本位的理念基礎(chǔ)上，在社會(huì)民主秩序的框架下，依照法定程序建立的、以公民意志為導(dǎo)向并以為社會(huì)公眾服務(wù)為宗旨且承擔(dān)明確服務(wù)職責(zé)的政府模式。如何建設(shè)服務(wù)型政府（1）理順關(guān)系建設(shè)服務(wù)型政府的前提條件，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)、管制與服務(wù)、政府與社會(huì)的關(guān)系（2）基本途徑。轉(zhuǎn)變政府行政職能、完善公共財(cái)政體制。（3）建立公共治理機(jī)制（4）改革公共行政體制。第5章 行政領(lǐng)導(dǎo)與行政體制1. 行政領(lǐng)導(dǎo)較與一般領(lǐng)導(dǎo)具有的特性。（1）同一性，首先，行政領(lǐng)導(dǎo)是整個(gè)國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)行的核心部分。，行政組織是整個(gè)國(guó)家機(jī)器中縱向和橫向分布最廣泛、最重要的組織，機(jī)構(gòu)數(shù)、職位數(shù)高于其他機(jī)構(gòu)。其次，行政領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家管理活動(dòng)中最具直接性、時(shí)效性的活動(dòng)，對(duì)國(guó)家、社會(huì)的各類問題，包括突發(fā)事件都要做出迅速的反應(yīng)。，因此必具有高度的統(tǒng)一性。（2）執(zhí)行新，其一，國(guó)家行政機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)中居于行政執(zhí)行的地位，以此，行政領(lǐng)導(dǎo)具有明顯的執(zhí)行性。其二政黨政治時(shí)代，國(guó)家的證券由執(zhí)政黨掌控，因此國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須執(zhí)行執(zhí)政黨的決定，接受執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。職責(zé)：決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督。2. 行政領(lǐng)導(dǎo)體制。是指社會(huì)各類組織為實(shí)施某種領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)所規(guī)定的機(jī)構(gòu)設(shè)置。權(quán)限劃分以及其他各種領(lǐng)導(dǎo)制度的總稱，它實(shí)質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制度化、體系化。3. 我國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)體制的基本原則：共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、依法行政、精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能。4. 我國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)體制的基本特征：第一，在中央政府對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)體制方面，我國(guó)實(shí)行的民主制的中央集權(quán)。 第二，在地方各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系方面，實(shí)行一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)體制。第三，早政府工作部門的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，各級(jí)政府部門受本級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。第四，在各級(jí)人民政府和政府公共部門內(nèi)部，均實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制。第6章 行政決策與行政執(zhí)行1. 行政決策：公共行政組織或公共行政組織內(nèi)的個(gè)人為實(shí)現(xiàn)某種較重要的公共行政目標(biāo)而做出行政決定的過(guò)程。行政決策與政策制定的區(qū)別：（1）主體不同，前者是行政機(jī)關(guān)和行政人員，后者主體主要是政黨和政治領(lǐng)袖、立法機(jī)關(guān)和國(guó)會(huì)議員以及行政機(jī)關(guān)和高級(jí)行政人員。（2）范圍不同，前者是公共行政組織內(nèi)部，后者除此以外還涉及立法機(jī)關(guān)和政黨活動(dòng)的廣泛領(lǐng)域。（3）結(jié)果不同，前者包括各種原則性。政策性規(guī)定，還有很多具有可操作性的計(jì)劃方案、行政措施，后者主要是起指導(dǎo)作用的法律、法令、政治決議、政策規(guī)定等。2. 基本的決策理論模式。（1）完全理性決策模式（2）有限理性決策模式，首先，有限理性決策模式所遵循的不是“最優(yōu)”原則，而是“滿意”原則。西蒙指出，生活在真實(shí)世界中的人不是一個(gè)完全理智的“經(jīng)濟(jì)人”。不可能根據(jù)最優(yōu)原則行事，他只是具有有限理性的“管理人”。其致力于尋找令人滿意或者“足夠好”的行動(dòng)程序?！敖?jīng)紀(jì)人”要同一切復(fù)雜事務(wù)打交道，而“管理人”的頭腦中則是一個(gè)經(jīng)過(guò)重大簡(jiǎn)化處理后得到的模型。其次，其決策的目標(biāo)不是十分明晰。有限決策包含兩個(gè)分理論：一是搜索理論，而是尋求滿意理論。搜索是指之前并不一定具有備選方案，滿意指的是假設(shè)決策者對(duì)于尋求什么樣的方案已經(jīng)形成一種欲望水平。所以，最后選擇的方案并不一定是盡善盡美的。再此，有限理性的決策模式的環(huán)節(jié)并不是固定不變的，決策所經(jīng)歷的換屆時(shí)西蒙組織組織決策理論重要的組成部分。他認(rèn)為決策一般分為四個(gè)階段，一是找出制定決策的理由階段，二是找出行動(dòng)方案階段。三是各種方案決策的階段，四是對(duì)方案進(jìn)行評(píng)價(jià)。，但是西蒙認(rèn)為這些階段并是不是按照順序推移的，二是彼此交錯(cuò)的大圈套小圈的復(fù)雜過(guò)程。（3）垃圾桶決策模式，代表人物科恩，其認(rèn)為，組織的決策過(guò)程通常是無(wú)序的。問題、偏好解決方案之間沒有一致的邏輯推演關(guān)系，因而組織經(jīng)常表現(xiàn)出一種無(wú)序的狀態(tài)，垃圾桶鞠策模式被運(yùn)用與公共政策的分析中，但完全用它來(lái)解釋公共政策的制定則過(guò)于極端。3. 行政決策的概念模式。（1）理性綜合模式（2）漸進(jìn)決策模式，林德克羅姆認(rèn)為漸進(jìn)決策是在行政決策中最為普遍的一種房啊，漸進(jìn)將決策看作是不斷的修改、調(diào)整以往的決策過(guò)程，而不像理性綜合模式重新全面考慮決策方案。特點(diǎn)：第一，其是一個(gè)不斷探索、逐步前進(jìn)的過(guò)程。第二，保留對(duì)以往類似問題的處理辦法，并保留以往決策的連續(xù)性。第三，黨派斗爭(zhēng)和多元利益觀被綜合進(jìn)了漸進(jìn)決策模式中，有時(shí)候決策并不是建立在理性、科學(xué)的分析基礎(chǔ)上，有時(shí)候是黨派的而利益斗爭(zhēng)的結(jié)果。第四，漸進(jìn)覺模式認(rèn)為決策過(guò)程是一個(gè)利益沖突和價(jià)值分配的過(guò)程。受到的批評(píng)：（1）維持現(xiàn)狀，不求改革和創(chuàng)新（2）協(xié)調(diào)不同的利益集團(tuán)，協(xié)調(diào)工作方面存在很大困難。（3）范圍有限，不適合有風(fēng)險(xiǎn)的變革和較大風(fēng)險(xiǎn)的決策。（4）缺乏明確的目標(biāo)和計(jì)劃，一步步的小修正走不出慣有做法的圈子，也可能出現(xiàn)令人不快和意想不到的結(jié)果（5所使用的手段不系統(tǒng)、不科學(xué)，是一種缺乏理論指導(dǎo)和遠(yuǎn)見的被動(dòng)方法。（3）混合掃描模式，代表人埃特奧尼?；旌蠏呙枘Ｊ讲惶P(guān)心以往同類問題如何解決，不像漸進(jìn)模式拘謹(jǐn)于以往的做法，為行政決策的創(chuàng)新提供了可能性；同時(shí)又不像理性綜合決策模式那樣對(duì)所有問題進(jìn)行詳盡無(wú)疑的研究分析，節(jié)省時(shí)間和精力，改善理性綜合決策的局限性，綜合兩者的優(yōu)勢(shì)，客服其局限性可以說(shuō)是一個(gè)不是無(wú)休無(wú)止、成本無(wú)限高的過(guò)程，并且保持較高的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性。但是并不是其具有代替以上兩者，因?yàn)槿叨加懈髯缘倪\(yùn)用范圍。4. 行政決策系統(tǒng)：信息子系統(tǒng)、參謀子系統(tǒng)、階段子系統(tǒng)、監(jiān)控子系統(tǒng)。5. 行政決策的體制：行政首長(zhǎng)制、委員會(huì)制、混合制。6. 行政決策的科學(xué)化、民主化，科學(xué)化要求行政決策建立在充分的事實(shí)基礎(chǔ)上、行政決策的科學(xué)化意味著采用科學(xué)的決策程序和方法。民主化強(qiáng)調(diào)的是民眾對(duì)行政決策的參與。，行政決策觀念的民主化要求其機(jī)構(gòu)和人員樹立民主鞠策的掛念和作風(fēng)，也要求民眾具有參與行政決策的的意識(shí)和積極性。行政決策的公開化是滿足行政決策民主化所必需。行政過(guò)程公開化才能實(shí)現(xiàn)行政決策民主化。7. 行政執(zhí)行的特點(diǎn)：（1）依法行政（2）法律、法規(guī)和政策的具體化和對(duì)象化（3）法律和政策原則的靈活應(yīng)用（4）行政執(zhí)行活動(dòng)具有層級(jí)差異（5）行政執(zhí)行活動(dòng)的效果取決于多個(gè)因素。8. 行政執(zhí)行的常見形式。行政立法、行政執(zhí)法和行政司法。行政執(zhí)行容易出現(xiàn)的問題：目標(biāo)移位、執(zhí)行不力、腐敗行為。第7章 人事行政和認(rèn)識(shí)體制1. 人事行政：國(guó)家人事行政機(jī)關(guān)通過(guò)一系列法律、法規(guī)、制度和措施，對(duì)行政管理活動(dòng)中的行政人員和行政事務(wù)之間關(guān)系以及行政人員相互之間關(guān)系所實(shí)施的一種管理活動(dòng)和管理行為。作用：人事行政是提高行政管理質(zhì)量和效率的關(guān)鍵因素，人事行政是實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定、鞏固國(guó)家政權(quán)的重要保障，其發(fā)展和完善有力推進(jìn)政治民主化的進(jìn)程，科學(xué)的人事行政管理，能夠開發(fā)人力資源，極大推動(dòng)和促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。2. 人事行政的原則：黨管干部原則、公績(jī)?cè)瓌t、依法管理原則、適才試用原則、智能互補(bǔ)原則。3. 公務(wù)員的分類制度，職位分類和品味分類職位分類與品位分類是兩種典型的人員分類制度，它們有著顯著的區(qū)別:1.分類標(biāo)準(zhǔn)不同職位分類以事為標(biāo)準(zhǔn)，事在人先，以事?lián)袢?；品位分類則以人為標(biāo)準(zhǔn)，以人擇事。2.分類的依據(jù)不同職位分類是根據(jù)工作或崗位的性質(zhì)、繁簡(jiǎn)難易、責(zé)任輕重和所需資格條件進(jìn)行，對(duì)事不對(duì)人；品位分類擇根據(jù)對(duì)人員資歷、學(xué)歷、勞動(dòng)態(tài)度、績(jī)效和貢獻(xiàn)分析，將人員分成不同品級(jí)，對(duì)人不對(duì)事。3.適用范圍不同職位分類適用于專業(yè)性、機(jī)械性、事務(wù)性強(qiáng)的工作崗位。這類工作崗位的職務(wù)和工作量容易量化和觀察，而且比較固定。品位分類則適合于工作經(jīng)常變化、工作效果不易量化的崗位或工作，如對(duì)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任較大、需要發(fā)揮個(gè)人積極性與能動(dòng)性的崗位以及機(jī)密性、臨時(shí)性的工作。兩種制度逐漸借鑒融合職位分類以“事”作為分類評(píng)價(jià)的基本標(biāo)準(zhǔn)。品位分類則以品（官階、等級(jí)）和位（職位）作為分類評(píng)價(jià)的基本要素，著眼點(diǎn)是人的官階、等級(jí)；兩種分類各有利弊，相對(duì)來(lái)說(shuō)，職位分類制較為科學(xué)。兩種分類方式互有長(zhǎng)短。品位分類是以“人”為中心的分類，側(cè)重人的資歷條件；職位分類是以“事”為中心的分類，側(cè)重職位的職務(wù)、職責(zé)與職權(quán)。兩種分類方式近年來(lái)有相互兼容融合的發(fā)展趨勢(shì)。一是以人為對(duì)象進(jìn)行分類，即品位分類，其分類的依據(jù)是公務(wù)員個(gè)人所具備的條件（如資歷、學(xué)歷）和身份（如官職地位的高低、所得薪俸的多少）。英國(guó)是實(shí)行品位分類的典型國(guó)家。1971年，英國(guó)的文官制度改革文件決定，以公務(wù)員的工作性質(zhì)為基礎(chǔ)，將其職務(wù)劃分為10大類，每個(gè)職類又分為2至10個(gè)職級(jí)。公務(wù)員的職級(jí)是根據(jù)其所任職務(wù)及資歷和學(xué)歷確定的。二是以職位為對(duì)象進(jìn)行分類，即職位分類，我國(guó)的公務(wù)員制度中就采用了“職位分類”，通過(guò)這種方法，