問題現(xiàn)狀解決對策輿論監(jiān)督中法律的無奈在現(xiàn)代法治國家，對一件事實(shí)進(jìn)行是非曲直評判的最后尺度是法律。我們都知道，在社會評價體系中，法律是最具權(quán)威性的，其次是部門法規(guī)，最后是政策。但法律評價需要借助“事實(shí)”來實(shí)現(xiàn)，當(dāng)某個事實(shí)需要借助行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來證明時，部門法規(guī)的權(quán)威性無形地提升了。上述案例就存在類似的情況。在雀巢幼兒奶粉轉(zhuǎn)基因事件中，以國際上較為先進(jìn)的轉(zhuǎn)基因檢測標(biāo)準(zhǔn)制定的“巢式PCR”對樣品檢測和以農(nóng)業(yè)部發(fā)布的行業(yè)推薦標(biāo)準(zhǔn)“轉(zhuǎn)基因植物及其產(chǎn)品檢測大豆定性PCR方法”對樣品檢測，得出的結(jié)論截然相反，法院認(rèn)可的是農(nóng)業(yè)部的標(biāo)準(zhǔn)。這時，部門法規(guī)的重要性就體現(xiàn)了出來。事實(shí)上，我們完全可以換一個角度思考問題：當(dāng)需要法律來判斷事實(shí)的是非曲直時，在其所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)存在爭議時，應(yīng)以最新的高標(biāo)準(zhǔn)而不是以舊的低標(biāo)準(zhǔn)為判斷依據(jù)。這樣做對執(zhí)法部門而言也許是比較麻煩的，但是當(dāng)全體公民可以選擇一種更加科學(xué)安全的生活標(biāo)準(zhǔn)時，即使存在麻煩，法律也應(yīng)該積極地去支持。這不僅是媒體報(bào)道所期待的后果，也是社會發(fā)展的需要。政府作為市場的監(jiān)管者必須履行好行政監(jiān)管的職權(quán)。新聞媒體作為社會的公器，有輿論監(jiān)督的職能，但這種職能只能是“提醒”而不是越俎代皰的“執(zhí)行”，否則就是一種“越權(quán)”行為。由于損害后果不確定，食品安全的作祟者可以冠冕堂皇地逃避法律責(zé)任，但政府的相關(guān)職能部門不能不為自己的“不作為”承擔(dān)責(zé)任。值得慶幸的是，在最近發(fā)生的三鹿奶粉事件中，已經(jīng)有相關(guān)部門和個人承擔(dān)“不作為”的責(zé)任了。四、立法執(zhí)法加強(qiáng)我國食品安全管理存在的問題及法律對策31保證食品安全的關(guān)鍵在于立法保證食品安全，必須建立健全有關(guān)食品安全法律和標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)藥、化肥和其它有害物質(zhì)在食品中允許的殘留量制定限制標(biāo)準(zhǔn)(殘留物最高限量標(biāo)準(zhǔn))已成為國際公認(rèn)的、行之有效的方法。我國自20世紀(jì)90年代初相繼頒布了食品衛(wèi)生法(1995年10月30日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過)等有關(guān)保障食品衛(wèi)生質(zhì)量的法律、法規(guī)。此外，國家衛(wèi)生部等有關(guān)部門還公布了一系列相關(guān)的規(guī)定和管理辦法。各地政府為貫徹執(zhí)行相關(guān)法規(guī)也發(fā)布了一些實(shí)施辦法。在實(shí)際食品生產(chǎn)和市場流通中，這些法規(guī)、條例和辦法的實(shí)施對食品質(zhì)量的規(guī)范和保障起到了相當(dāng)程度的作用。雖然我國的食品衛(wèi)生安全工作已取得了明顯的進(jìn)步，但是，與發(fā)達(dá)國家相比，我國的食品安全水平仍然處在較低的水平。必須承認(rèn)，我國食品安全的法制化管理與國際水平還有不小的差距。因此，目前亟待加強(qiáng)食品安全的法制化建設(shè)。建立健全我國食品安全的法律法規(guī)體系，克服法律涵蓋面的缺失，使之有法可依，轉(zhuǎn)變監(jiān)督管理模式，提高食品安全監(jiān)管能力和效率，強(qiáng)化企業(yè)自律，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，提高我國食品衛(wèi)生的整體水平。在健全和實(shí)施食品安全法規(guī)和條例的過程中，應(yīng)注重實(shí)施力度并加強(qiáng)與國際食品法萬方數(shù)據(jù)典委員會的合作，參照國外的食品安全法規(guī)，進(jìn)一步修訂、補(bǔ)充和完善涉及食品安全的國家和地方法規(guī)、條例，在食品衛(wèi)生法的基礎(chǔ)上，盡早著手制定食品安全法，全面、詳盡地規(guī)范我國的食品安全體系。32食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系亟待完善我國食品安全的標(biāo)準(zhǔn)工作滯后，目前我國不僅在食品立法上比較落后，標(biāo)準(zhǔn)體系也不盡完善。雖然我國的食品衛(wèi)生法在食品的若干生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)做了不少規(guī)定，但不少標(biāo)準(zhǔn)制約性已經(jīng)不強(qiáng)，已不能適應(yīng)當(dāng)前食品安全管理的需要。比如，現(xiàn)行的食品衛(wèi)生法對104種農(nóng)藥在糧食、水果、蔬菜、食用油、肉、蛋、水產(chǎn)品等45種食品中規(guī)定了允許殘留量，共含291個指標(biāo)。而國際食品法典，對176種農(nóng)藥在375種食品中規(guī)定了2 439條農(nóng)藥最高殘留標(biāo)準(zhǔn)，可見我國的食品標(biāo)準(zhǔn)制定工作應(yīng)進(jìn)一步完善。由于我國的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)化工作始于20世紀(jì)60年代，其制標(biāo)原則、方法及其所形成的標(biāo)準(zhǔn)體系與技術(shù)內(nèi)容都與WT0有關(guān)協(xié)定和CAC標(biāo)準(zhǔn)存在較大差別。不少標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡過長，而且，標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于衛(wèi)生質(zhì)量要素的技術(shù)要求與指標(biāo)規(guī)定都不同程度地與國際標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距，標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性也亟待提高。開展食品標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)的研究，是完善和建立食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系、解決食品安全問題的技術(shù)依據(jù)；而制定合理、科學(xué)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是解決食品安全問題的法律依據(jù)，也是增強(qiáng)我國食品安全的有效途徑。目前國際通行的食品安全的標(biāo)準(zhǔn)是CAC，它是聯(lián)合國糧農(nóng)組織237種食品的檢測標(biāo)準(zhǔn)和41個衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)，對158種農(nóng)藥、54種獸藥、1 005種添加劑和25種食品污染物進(jìn)行了評估，一共有8 000個左右與食品相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。1980年初，英、法、德等國家采用國際標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)80，日本采用的食品國家標(biāo)準(zhǔn)有90以上采用國際標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國家目前采用國際標(biāo)準(zhǔn)的面更廣，某些標(biāo)準(zhǔn)甚至高于現(xiàn)行的CAC標(biāo)準(zhǔn)水平，目前發(fā)達(dá)國家基本壟斷了國際標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作。我國國家標(biāo)準(zhǔn)只有40左右等同采用或等效采用了國際標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，標(biāo)準(zhǔn)化工作也有差距。因而，有關(guān)部門應(yīng)盡快糾正食品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、不適應(yīng)發(fā)展的缺陷，結(jié)合國際食品法典的標(biāo)準(zhǔn)要求，制定出我國食品安全的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。不可否認(rèn)，一些發(fā)達(dá)國家在國際貿(mào)易中采取的環(huán)保措施明顯增多，并帶有歧視性和針對性。但由于這些國家和地區(qū)環(huán)境保護(hù)起步早、成效大、公眾環(huán)保意識強(qiáng)、環(huán)保技術(shù)先進(jìn)，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)較高，它們制定的綠色技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)幾乎已經(jīng)成為國際市場的通行證。我們只有加快與之接軌，把綠色壁壘由現(xiàn)階段的食品出口障礙變成促使我們加快發(fā)展綠色食品產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)大動力，最終的收益者還是我們自己。33食品安全的執(zhí)法力度存在偏差當(dāng)前，我國食品安全性呈現(xiàn)惡化態(tài)勢，原因固然很多，但現(xiàn)有法律法規(guī)中的“軟法性”特征不能不說是一條重要原因。例如，食品衛(wèi)生法中規(guī)定，處罰金額要根據(jù)有無“非法所得”來確定。很顯然，食品生產(chǎn)經(jīng)營者當(dāng)然不會提供非法所得，衛(wèi)生部門在執(zhí)法過程中對非法所得也就難以認(rèn)定。我國現(xiàn)行的和食品安全有關(guān)的法律法規(guī)主要是食品衛(wèi)生法和衛(wèi)生部為配合該法律的實(shí)施而制定的食品衛(wèi)生行政處罰辦法。從這兩部法律法規(guī)來看，目前對于違反食品衛(wèi)生規(guī)則而導(dǎo)致食品安全問題的處罰是比較輕的。我國食品衛(wèi)生法第39條規(guī)定“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營，銷毀導(dǎo)致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，沒收違法所得，并處以違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得的，處以1 000元以上50 000元以下的罰款”；食品衛(wèi)生行政處罰辦法第9條規(guī)定：違反食品衛(wèi)生法的有關(guān)規(guī)定，造成食物中毒事故或其他食源性疾患的，根據(jù)食品衛(wèi)生法第39條的規(guī)定，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營，銷毀導(dǎo)致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，沒收違法所得吊銷衛(wèi)生許可證，并處以罰款。此外，執(zhí)法的過程缺乏規(guī)范化和持續(xù)性。目前，我國在打擊假冒偽劣食品、促進(jìn)食品安全的執(zhí)行過程中缺乏規(guī)范化和連續(xù)性。往往是在出現(xiàn)了重大食品安全事件之后，由上級行政機(jī)關(guān)發(fā)布行政條文，進(jìn)行一陣風(fēng)式的檢查、處理。當(dāng)這場風(fēng)過后，打擊假冒偽劣食品的行動便偃旗息鼓，在風(fēng)頭上隱匿起來的制假造假分子又開始重新行動起來，制假造假再度泛濫。這種缺乏規(guī)范和連續(xù)性的打擊假冒偽劣食品的過程，使得中國的食品安全問題難以擺脫食品安全問題泛濫打擊食品安全問題暫時緩解再度猖獗再打擊這樣的怪圈，無法從根本上解決食品安全的問題。另外，我國食品安全的監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍力量與所擔(dān)負(fù)的工作量相比還很不足，執(zhí)法水平還需提高。因而，應(yīng)建立和健全食品安全管理的專門機(jī)構(gòu)，促進(jìn)管理的規(guī)范化和長期化，以提高食品安全的監(jiān)管能力，徹底改變現(xiàn)有法律法規(guī)中的“軟法性”特征，實(shí)施對食品安全的有效保護(hù)。鑒于食品安全管理涉及到衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、工商、質(zhì)檢、商業(yè)、輕工等眾多部門，管理重復(fù)交叉，使得很多問題既管不了，也管不好。面對當(dāng)前混亂的管理局面，迫切需要建立個由政府負(fù)責(zé)人牽頭、多部門參與、跨部門、跨地域、職能全面、反應(yīng)迅速、手段先進(jìn)、內(nèi)外聯(lián)通的食品安全管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督一切食品的生產(chǎn)加工、流通供應(yīng)情況，對所有食品實(shí)施“從農(nóng)田到餐桌”的全過程管理。同時，配置一套跨省市的農(nóng)副產(chǎn)品聯(lián)防體系，以應(yīng)對突發(fā)的緊急事件，對事關(guān)全局的嚴(yán)重違法事件進(jìn)行全國聯(lián)合執(zhí)法并建立食品安全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制?？傊?，保證食品安全，保障消費(fèi)者健康，是政府應(yīng)盡的責(zé)任，因而，食品安全監(jiān)督管理部門要嚴(yán)格執(zhí)法，加大處罰力度并建立相應(yīng)的制度讓違法者受到應(yīng)有的懲罰和震動，一般不應(yīng)讓重大違法者再從事食品的生產(chǎn)加工和經(jīng)營，以維護(hù)我國的食品安全體系。我們相信，只要全社會都來重視食品安全，秉持依法治理的原則，我國目前的食品安全問題一定會穩(wěn)步改善，較快地趕上國際先進(jìn)水平。參考文獻(xiàn)：1任發(fā)政等國外食品安全研究和管理的現(xiàn)狀J中國農(nóng)業(yè)科技導(dǎo)報(bào)，2001，(6)2湯大曙我國食品安全現(xiàn)狀和對策J食品工業(yè)科技2002，(2)3葉永茂關(guān)于建立中國食品安全質(zhì)量控制體系的構(gòu)想J世界標(biāo)準(zhǔn)化與質(zhì)量管理，2002，(4)4衛(wèi)科科技工作與食品安全問題J中國科技產(chǎn)業(yè)，2002，(3)5蔣燦轉(zhuǎn)基因食品安全性研究J科技進(jìn)步與對策，2002，(1)(責(zé)任編輯：焱焱)萬不完備么食品安全法律也是不可能完備的?，F(xiàn)實(shí)來看，這種不完備性有以下體現(xiàn)：(-)食品安全法律體系內(nèi)部不協(xié)調(diào)。盡管食品安全法的即將出臺將在一定程度上彌補(bǔ)我國有關(guān)立法缺乏總體綱要的不足。但是仍然不可能根治食品安全法律體系內(nèi)部的整體不協(xié)調(diào)問題。這是由于食品問題的復(fù)雜性所致。食品安全風(fēng)險是系統(tǒng)性風(fēng)險，從農(nóng)田到餐桌的每個環(huán)節(jié)，任何一個細(xì)微因素都可能引來重大食源性疾患。這意味著，在食品安全立法過程中。很難依靠一部法律、一個部門來解決風(fēng)險控制問題。根據(jù)實(shí)際需要不斷制定具有具體針對性的法律成為食品安全立法的一個必由之路。在這一過程中。不同立法部門囿于自身地位、權(quán)限和工作側(cè)重點(diǎn)必然會形成不同的立法視野，導(dǎo)致立法局限。這種局部立法的必然性和有限性最終決定了食品安全立法框架體系的整體不協(xié)調(diào)性。這一點(diǎn)在食品安全和農(nóng)產(chǎn)品安全之間的立法沖突中尤為明顯【-刖。(二)食品安全監(jiān)管體制內(nèi)部不協(xié)調(diào)。食品安全監(jiān)管體制不和諧問題一直飽受詬病。即使2004年國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定的出臺，也未能根本性解決這一問題。最新的食品安全法草案對此更無回應(yīng)。食品安全監(jiān)管體制的內(nèi)部不協(xié)調(diào)表面看是執(zhí)法問題但實(shí)際上是立法問題。從法的運(yùn)行角度來講。執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)依照法律規(guī)定的程序?qū)⒎筛吨T實(shí)踐的活動。因此，執(zhí)法體制不協(xié)調(diào)本質(zhì)上仍然是由于立法不完善造成的。那么。立法為什么不完善昵?根本原因仍然在于食品安全問題的復(fù)雜性。由于食品生產(chǎn)過程復(fù)雜、環(huán)節(jié)眾多、受環(huán)境、文化等外在因素影響大，因此，立法很難對食品安全過程控制進(jìn)行無縫隙無交叉式的監(jiān)管，即使立法勉力而為，也會存在難以適應(yīng)食品市場新發(fā)展、新矛盾的問題。綜上所述。我們可以得出結(jié)論：我國食品安全立法盡管經(jīng)過不斷努力。法律本身仍是內(nèi)在高度不完備。食品安全法律的不完備狀態(tài)為在食品市場上運(yùn)用不完備法律理論來進(jìn)行客觀實(shí)踐預(yù)留下了巨大的想象空間。對食品安全中監(jiān)管者執(zhí)法權(quán)合理配置的改革設(shè)想由于食品危害的強(qiáng)負(fù)外部性效應(yīng)，我們應(yīng)該提高監(jiān)管者的法律地位改進(jìn)監(jiān)管效率。以最大化發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)所具有的主動式執(zhí)法優(yōu)勢。鑒于食品安全監(jiān)管效率主要受到食品安全監(jiān)管體制的影響，因此，筆者在這里主要論述對監(jiān)管體制改革的設(shè)想。WHO組織在2004年介紹了一種“綜合食品監(jiān)管體系”。筆者認(rèn)為。這是一條既有希望與實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”一體化模式相協(xié)調(diào)又不至于將所有機(jī)構(gòu)合并的體系，具有一定借鑒意義。這個體系對應(yīng)以下幾個層面的活動：第一，制定食品安全戰(zhàn)略政策；第二，協(xié)調(diào)食品監(jiān)管活動；第三，視察和執(zhí)行；第四，交流、教育和培訓(xùn)。為落實(shí)這些層面。WHO強(qiáng)調(diào)應(yīng)該建立一個獨(dú)立的國家食品監(jiān)控機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)層面l和層面2的活動而傳統(tǒng)意義上的多部門機(jī)構(gòu)則繼續(xù)負(fù)責(zé)層面3和層面4的活動。這一模式的優(yōu)點(diǎn)在于：(1)國家食品監(jiān)控體系與在全國整個食物鏈(各個環(huán)節(jié))統(tǒng)一采用監(jiān)控措施(制度)緊密相連。(2)政策上更加可以接受。因?yàn)樗桓蓴_其它機(jī)構(gòu)日常視察和執(zhí)行。(3)在國家層面，更有能力處理食品監(jiān)控國際方面的問題，如參加CAC，SPSTB珩動等等。(4)長期更加經(jīng)濟(jì)有效(減少部門間協(xié)調(diào)成本)t2tJ。筆者認(rèn)為。盡管我國目前的多部門分頭監(jiān)管體制確有弊端但考慮到長期監(jiān)管所形成的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢。在改革的前提下對之予以保留仍然是必要的。我們可以食品安全法的出臺為契機(jī)，在宏觀上考慮建立一個統(tǒng)一的食品安全協(xié)調(diào)小組來指導(dǎo)、調(diào)度各具體部門的工作。并負(fù)責(zé)確立國家食品安全監(jiān)控目標(biāo)。修改和更新國家食品安全戰(zhàn)略，統(tǒng)籌關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)等工作。另外，結(jié)合現(xiàn)有體制資源，我們還可以考慮在中觀上加強(qiáng)省級和地區(qū)級食品監(jiān)督機(jī)關(guān)的分段管理工作。在微觀上強(qiáng)化縣級監(jiān)督機(jī)關(guān)的集中執(zhí)法，并對此實(shí)行嚴(yán)格的政府問責(zé)制，從而實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管體制的協(xié)調(diào)有序。(三)對食品安全中法院執(zhí)法權(quán)合理配置的改革設(shè)想食品損害行為及結(jié)果的難以標(biāo)準(zhǔn)化描述使得主要賴于個案救濟(jì)的法院行使剩余執(zhí)法權(quán)成為一種必然。相對于監(jiān)管者而言。法院的執(zhí)法主要是一種事后執(zhí)法和被動執(zhí)法。這意味著法院在執(zhí)法食品安全中作用的發(fā)揮主要仰仗于私人訴訟。因此，對法院執(zhí)法權(quán)在食品安全中的合理配置研究也相應(yīng)轉(zhuǎn)化為對食品安全案件中私人訴訟的問題研究。在這里。如何為私人訴訟提供便利是關(guān)鍵。第一，原告資格的擴(kuò)大。在國外環(huán)境侵權(quán)訴訟研究中已經(jīng)凸顯了“以原告資格擴(kuò)張為核心”的理念?！纠龠@一理念的轉(zhuǎn)變。主要是基于對公共利益的重視。在食品安全訴訟中，也存在公共利益的問題。因此。應(yīng)當(dāng)適當(dāng)擴(kuò)大原告的資格。將其由“法律權(quán)利受到損害”擴(kuò)大為“利害關(guān)系人”?！袄﹃P(guān)系”不僅包括人身損害、經(jīng)濟(jì)損害，而且還包括以社會安全為主的精神利益等許多人共同享有的非經(jīng)濟(jì)價值萬方數(shù)據(jù)月刊，2006，(5)4王艷林主編：食品安全法概論M北京中國計(jì)量出版社，2005，(1)：425R B Tompkin：Tnteractions belWeen government and industry food safety activitiesJFood Control，2001，12(4)：2032076】張濤：食品安全法律規(guī)制研究M】廈門廈門大學(xué)出版社，2005，(1)：1457劉北辰：發(fā)達(dá)國家食品安全監(jiān)管體系概覽，20078 王中亮：食品安全監(jiān)管體制的國際比較及其啟示J載上海經(jīng)濟(jì)研究，2007。(12)9徐楠軒：歐美食品安全監(jiān)管模式的