人大財政監(jiān)督與政府審計監(jiān)督對接應(yīng)用初探摘要審查監(jiān)督公共財政預(yù)算及其執(zhí)行情況，既是憲法、地方組織法和預(yù)算法賦予地方各級人大及其常委會的重要職責(zé)，也是審計法賦予地方各級審計機關(guān)的重要任務(wù)。為進一步提高財政監(jiān)督實效，推進政府加強對財政資金的規(guī)范管理，有效實現(xiàn)兩種監(jiān)督資源的整合，加強兩種監(jiān)督模式的對接和應(yīng)用，從而形成財政監(jiān)督的綜合效益，是當(dāng)今公共財政監(jiān)督制度化建設(shè)的一個重要方面。關(guān)鍵詞公共財政監(jiān)督模式人大財政監(jiān)督政府審計監(jiān)督一、人大財政監(jiān)督與政府審計監(jiān)督1.人大財政監(jiān)督的含義及其特征。人大財政監(jiān)督是人大及其常委會監(jiān)督職權(quán)的重要內(nèi)容，也是最高層次、具有強制力和權(quán)威性的國家財政監(jiān)督。具體來說，就是由各級人大對本級政府總預(yù)算的執(zhí)行、審查批準本級決算和本級預(yù)算的調(diào)整方案等實施監(jiān)督。人大及其常委會的財政監(jiān)督具有自身的特征：一是至上性。各級人大及其常委會的監(jiān)督與同級其他國家機關(guān)、社會組織的監(jiān)督相比較，是最高層次、最具權(quán)威的監(jiān)督，具有強制性和約束力。同級政府審計機關(guān)對財政的審計監(jiān)督，也屬于同級人大及其常委會財政監(jiān)督的范圍。二是法定性。地方人大及其常委會審批預(yù)算與監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，具有法律的規(guī)定性和權(quán)威性。經(jīng)過人大及其常委會審查批準的預(yù)算和部分調(diào)整的方案必須認真執(zhí)行，不經(jīng)過法定程序，不得擅自變更，否則，就是違反法律。三是規(guī)范性。人大審批監(jiān)督預(yù)算需嚴格按照法定的程序，比如人大財經(jīng)工委要召開全體會議對預(yù)算案進行初審，并寫出審查結(jié)果的報告，該報告經(jīng)過多數(shù)委員同意后，提請人民代表大會主席團審議通過，而后印發(fā)全體代表，一個環(huán)節(jié)也少不得。同時，人大審批監(jiān)督預(yù)算是一種集體行使職權(quán)的行為，只有經(jīng)過法定的民主程序形成決議，才具有使政府必須執(zhí)行的約束力。2.政府審計監(jiān)督的含義及其特征。政府審計監(jiān)督是政府內(nèi)部的自我監(jiān)督機制，是保證財政預(yù)算健康運行的重要手段，在國家行政執(zhí)法和行政監(jiān)督中占有獨特的地位，具體來說，就是由審計部門依法對行政機關(guān)在行政管理中發(fā)生的財政、財務(wù)收支活動獨立開展審計監(jiān)督，以及處置、處理審計違法行為。審計是審計機關(guān)依法獨立調(diào)查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支、財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財政收支，財務(wù)收支真實、合法和效益的行為。接受審計監(jiān)督的財政收支，是指納入預(yù)算管理的收入和支出，以及預(yù)算外資金的收入和支出。從審計機關(guān)對財政審計的特征看：一是獨立性。憲法第一百零九條規(guī)定：“地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)”。審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。二是權(quán)威性。審計機關(guān)有權(quán)對政府各部門，包括財政部門進行審計，對需要查閱審核的文件、記錄、資料、賬目、報表等，被審計者必須提供有關(guān)材料，不得拒絕、刁難。否則，審計機關(guān)有權(quán)給予制裁。三是統(tǒng)一性。審計機關(guān)對財政審計，主要是以有關(guān)法律、法規(guī)和國家頒布的政策、法令、規(guī)章制度為依據(jù)。二、人大財政監(jiān)督與政府審計監(jiān)督對接應(yīng)用的現(xiàn)狀1.發(fā)揮人大和審計機關(guān)的合力效應(yīng)，深化財政預(yù)算監(jiān)督工作。目前兩種監(jiān)督模式的對接基本做法是，根據(jù)群眾反映強烈或社會關(guān)注的問題要求，年初，人大常委會與審計機關(guān)溝通，提出專項審計要求，將這些問題和要求納入審計機關(guān)年度審計工作計劃。同時，審計機關(guān)在確定每年審計重點時征求人大常委會財經(jīng)工委意見，財經(jīng)工委聽取審計機關(guān)關(guān)于本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告，積極支持審計機關(guān)開展同級審計。審計機關(guān)在制定本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計方案時，充分征求財經(jīng)工委的意見，把人大監(jiān)督的重點作為審計監(jiān)督的主要內(nèi)容，如：預(yù)算收支平衡、預(yù)算支出安排、預(yù)算超收收入安排、部門預(yù)算執(zhí)行、以及上級財政補助資金使用等情況。從方案的制訂，審計力量的組織到現(xiàn)場審計，都事先與人大財經(jīng)工委進行溝通，增強審計監(jiān)督的針對性，為人大財政監(jiān)督預(yù)決算提供依據(jù)。上述這些做法，改變了過去審計僅延續(xù)財務(wù)收支審計的路子。如：對財政部門自身的違規(guī)問題，以往僅停留在合規(guī)性審計上；對本級預(yù)算執(zhí)行的審計報告，以往對于預(yù)算管理體制中的深層次問題反映得不夠透徹，涉及效益審計的內(nèi)容不多，缺少具有可操作性的意見和建議，對人大加強預(yù)算審查的解讀作用不大，導(dǎo)致人大財政監(jiān)督流于形式。現(xiàn)在，通過人大提前介入，提出要求，促使審計報告充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和“民本審計觀”的宗旨，進一步滿足人大對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的要求，由此也為提高政府預(yù)決算報告的公開性和透明度起到了積極的促進作用。2.體現(xiàn)“客觀、系統(tǒng)、公開”原則，全面實現(xiàn)兩種監(jiān)督模式的對接。首先，審計機關(guān)在財政審計前主動向人大匯報審計工作計劃，聽取人大對財政審計工作的具體要求，并將人大所關(guān)心的重大事項，作為審計的重點加以關(guān)注。審計查出的問題和情況全面客觀地反映到審計工作報告之中，使審計工作的內(nèi)容既“實”又“全”，便于人大對財政進行監(jiān)督。其次，加強預(yù)算監(jiān)督審查的有效性。審查工作方式從“就事論事”向“全面”轉(zhuǎn)變，增強監(jiān)督的系統(tǒng)性和時效性，增加對政府的預(yù)算外資金和政府舉債資金的審計力度，全面反映政府的綜合預(yù)算情況。加大對部門預(yù)算編制的完整性、真實性、結(jié)構(gòu)性、合規(guī)性、合理性的監(jiān)督力度。審計機關(guān)由事后審計向事中、事前審計拓展，把審計監(jiān)督的關(guān)口前移，從部門預(yù)算的編制到部門預(yù)算執(zhí)行進行全程跟蹤。在此基礎(chǔ)上，進而將人大監(jiān)督同審計監(jiān)督有機結(jié)合，通過審計提供的審計報告，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效果。再次，建立健全相互協(xié)作的工作機制。為了深入了解財政審計情況，人大在審計機關(guān)進行審計時同時介入，旁聽審計工作會議，運用審計成果。同時，對預(yù)、決算草案預(yù)審時，邀請審計機關(guān)參加，加大對預(yù)、決算的審查監(jiān)督力度，提高審議質(zhì)量，并把審計結(jié)果作為預(yù)算審查的重要依據(jù)。人大對上一年度同級政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案進行審查監(jiān)督時，結(jié)合審計報告及時了解、掌握了上一年預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支情況，使人大預(yù)算審查監(jiān)督既能有的放矢。另外，人大結(jié)合預(yù)算執(zhí)行實際情況開展執(zhí)法檢查，支持、督促政府及相關(guān)部門嚴格依法履職，加大審計對有關(guān)問題的審查力度，不斷完善審查程序，逐步實現(xiàn)實質(zhì)性審查。3.完善監(jiān)督信息資料共享制度，通過健全審計報告工作制度規(guī)范信息交流。審計機關(guān)將日常工作中掌握經(jīng)濟生活和預(yù)算執(zhí)行中的情況及時向人大反映，人大也加強平時主動收集、歸納、整理審計機關(guān)提供的信息，為人大分析和研究一些深層次問題提供依據(jù)，同時將平時了解掌握的有關(guān)信息反饋給審計機關(guān)，保持監(jiān)督信息交流渠道的暢通，為審查部門預(yù)算情況，更好地依法行政提供幫助。定期傳遞資料，使雙方的調(diào)研成果、情況報告、通報及相關(guān)資料能及時傳遞，保持雙方相互溝通和交流，加強工作聯(lián)系，充分利用各自的人力資源和物質(zhì)條件，盡量在工作內(nèi)容和時間安排上協(xié)調(diào)同步，實現(xiàn)監(jiān)督工作的有機融合和雙贏。一方面，審計借助人大監(jiān)督力量有效遏制各種違法違紀問題的發(fā)生，確保預(yù)算得以嚴格執(zhí)行；另一方面，人大借助審計力量為專項執(zhí)法檢查工作提供專業(yè)技術(shù)和方法上的支持，使人大財政監(jiān)督和檢查工作更加扎實有效。三、存在的問題和對策1.人大財政監(jiān)督和政府審計監(jiān)督對接過程中存在的問題和難點。人大預(yù)算審查監(jiān)督需要審計監(jiān)督手段的配合，政府審計監(jiān)督也離不開人大預(yù)算審查監(jiān)督的支持。有效實施兩者的整合，增強監(jiān)督的合力和成效，讓權(quán)力真正在陽光下運行，是建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的需要，充分體現(xiàn)人民當(dāng)家做主、發(fā)展社會主義民主政治的迫切要求。但是，人大財政監(jiān)督和政府審計監(jiān)督，前者屬于外部監(jiān)督控制，后者屬于內(nèi)部監(jiān)督控制，分別服從于兩個不同的控制組織。從人大的監(jiān)督角度看，日常監(jiān)督主要由財經(jīng)工作委員會承擔(dān)。由于常設(shè)機構(gòu)人員少，對口聯(lián)系部門多，無論在時間還是人力上，都很難保證對預(yù)算草案進行全面深入的跟蹤監(jiān)督。而審計機關(guān)的行政監(jiān)督，根據(jù)法律規(guī)定，由同級政府和上級審計機關(guān)實施。這種監(jiān)督雖然是對人大監(jiān)督的一種補充，但不是直接向權(quán)力機關(guān)負責(zé)。這種平行或從屬于政府內(nèi)設(shè)的監(jiān)督機構(gòu)在執(zhí)行具體審計監(jiān)督時極易受到行政干預(yù)，在一定程度上制約了審計機關(guān)對預(yù)算審查監(jiān)督作用的有效發(fā)揮，弱化了預(yù)算審查監(jiān)督的力量和實效。2.對策分析研究。要完善預(yù)算審查監(jiān)督體系，更好地實現(xiàn)人大財政監(jiān)督和政府審計監(jiān)督的有效對接，必須依靠強有力的制度和措施來保障。首先，要切實發(fā)揮制度對兩種監(jiān)督模式對接的規(guī)范和保障作用。對預(yù)算審查監(jiān)督的二者之間有效銜接的方式、程序等方面需要進一步作出明確規(guī)定，增強操作性，確保該項工作納入規(guī)范化、法制化、制度化的軌道。其次，要加強人大對審計機關(guān)財政預(yù)算審計的指導(dǎo)，對審計的重點、方向、程序、處理、落實等方面提出要求，使之能體現(xiàn)在審計報告中，逐步提高監(jiān)督實效性，準確判斷和檢驗政府財政活動成果的真實性。再次，要健全人大機構(gòu)設(shè)置和加強專業(yè)人員配備，促進監(jiān)督執(zhí)行主體的能力提升。由于預(yù)決算監(jiān)督是專業(yè)性、時效性、技術(shù)性要求極高的工作，而人大財經(jīng)委承擔(dān)的工作范圍較寬，因此應(yīng)當(dāng)建立專門機構(gòu)負責(zé)預(yù)決算的監(jiān)督工作。對此，當(dāng)前學(xué)術(shù)界主要有三種設(shè)計，筆者認為，較為理想并符合長遠發(fā)展需要的一種設(shè)計是建立專門的人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)預(yù)算審查委員會。該機構(gòu)應(yīng)直接隸屬于人大常委會，由經(jīng)濟、法律、財會方面的專家組成，作為人大的審計職能機構(gòu)，實施具體的預(yù)決算監(jiān)督。此舉有利