1/13關(guān)于度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理工作的調(diào)研報告根據(jù)XX市人大常委會20XX年工作安排，從3月中旬開始，市人大常委會副主任陳鼎成帶領(lǐng)市人大城環(huán)委同志和市旅游、規(guī)劃、建設(shè)、國土資源、環(huán)保、監(jiān)察等有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，按照“尊重歷史、正視現(xiàn)實(shí)、立足未來”的原則，開展武夷山度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理工作專題調(diào)研。調(diào)研組先后深入武夷山新區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、度假區(qū)實(shí)地察看，全面了解情況聽取了XX市政府關(guān)于度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理工作的情況匯報召開了待批建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主代表和規(guī)劃局、度假區(qū)管委會2場座談會分別聽取了XX市主要領(lǐng)導(dǎo)的意見，并多次召開座談會，就調(diào)研情況進(jìn)行認(rèn)真分析，反復(fù)研究，基本達(dá)成共識在武夷山度假區(qū)的發(fā)展過程中，規(guī)劃建設(shè)管理工作有得有失，有喜有憂。一、基本情況1992年以來，XX市緊緊抓住改革開放的發(fā)展時機(jī)，將旅游產(chǎn)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的“突破口”來抓。經(jīng)過歷屆黨委、政府和全市人民艱苦不懈的努力，經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)不斷向前發(fā)展，其中，旅游產(chǎn)業(yè)己成為經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。XX年，XX市旅游年接待游客567萬人次，比1993年的萬人次增長倍。旅游總收入億元，比1993年的萬元增長142倍，占GDP的。XX市先后獲得國家級旅游度假區(qū)、2/13國家級風(fēng)景名勝區(qū)、國家級自然保護(hù)區(qū)等品牌，被評為中國優(yōu)秀旅游城市。1999年12月，武夷山被聯(lián)合國教科文組織列入世界遺產(chǎn)名錄,榮膺“世界自然與文化雙重遺產(chǎn)”。XX年被國家旅游局評為首批全國5A級旅游景區(qū)。近20年來，XX市人民解放思想、敢于創(chuàng)新、顧全大局、奮力拚搏，為保護(hù)生態(tài)自然環(huán)境做出了很大犧牲為申報和爭取“雙世遺”付出了艱辛努力為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。武夷山度假區(qū)是1992年10月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)首批設(shè)立的12個國家級旅游度假區(qū)之一，規(guī)劃面積12平方公里，劃分為旅游接待區(qū)、休閑度假區(qū)、高爾夫度假區(qū)、綜合娛樂區(qū)、特色游覽區(qū)等五個功能區(qū)及十五個功能小區(qū)。區(qū)內(nèi)有公館、角亭兩個行政村，隸屬武夷街道辦管轄。區(qū)內(nèi)常住人口7000多人，暫住人口5000多人。度假區(qū)管委會是XX市政府的副處級派出機(jī)構(gòu)，共93人。其中，干部15人、職工75人、臨時人員3人。在XX市旅游產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展的同時，度假區(qū)的規(guī)劃建設(shè)管理工作也取得了階段性成效?，F(xiàn)有旅游賓館和400多家個體工商戶累計己向社會提供6000多個就業(yè)崗位，稅費(fèi)總收入超過5億元。XX年，度假區(qū)年接待游客450萬人次，稅收近4000萬元，年增長10，成為武夷山稅收的主要增長點(diǎn)之一。3/131、總體規(guī)劃編制及時。早在1992年10月國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國家級旅游度假區(qū)之前，XX市就于1992年2月委托福建省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計院編制XX市國家旅游度假區(qū)總體規(guī)劃以下簡稱總規(guī)，1993年12月，福建省人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行閩政1993綜合374號。該規(guī)劃根據(jù)當(dāng)時的社會背景和預(yù)計的發(fā)展趨勢，對度假區(qū)的性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和總體布局作出了具體規(guī)劃，為度假區(qū)的前期開發(fā)建設(shè)起到了一定的指導(dǎo)作用。2、開發(fā)建設(shè)積極推進(jìn)。在基礎(chǔ)條件差、財政困難，資金緊缺的情況下，堅(jiān)持以項(xiàng)目建設(shè)為抓手，以經(jīng)營土地和招商引資為手段，重點(diǎn)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套設(shè)施建設(shè)。17年間，累計簽訂合同項(xiàng)目180多個，批準(zhǔn)項(xiàng)目合同166個，固定資產(chǎn)投資68億元，合同利用外資億美元，實(shí)際利用外資億美元。2001年以來，共出讓土地61宗，面積畝，出讓總價款億元。目前己建設(shè)了日產(chǎn)2萬噸的自來水廠，萬伏輸變電站，市區(qū)到度假區(qū)的路燈工程，連接景區(qū)和市區(qū)、機(jī)場的三座橋梁完成濱江景觀大道度假區(qū)段公里，武夷大橋到茶博園公里道路建設(shè)及10公里的電網(wǎng)改造建成國際標(biāo)準(zhǔn)18洞山地高爾夫球場1個，漂流項(xiàng)目2個，網(wǎng)球場3個，游泳池7個，保齡球館2個和娛樂休閑中心8個。特別是XX年建成并投入使用的茶博園、度假區(qū)展館等項(xiàng)目有效地提升了度假區(qū)的品位。區(qū)內(nèi)現(xiàn)有旅4/13游賓館143家，其中五星級2家、四星級6家，床位14000張，年接待游客450多萬人次。度假區(qū)作為“雙世遺”的重要組成部分，己成為中外游客主要集散地和“茶博會”、“投資洽談會”等各類大型活動及重大接待的主要基地。3、管理機(jī)制逐步建立。重點(diǎn)從制定和完善制度入手，努力打好度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理工作基礎(chǔ)。編制完成了XX市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，相繼制定了XX市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計方案審查程序規(guī)定、關(guān)于完善議事規(guī)則的若干意見、XX市城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組議事規(guī)則、XX市城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃審批程序等一系列制度，并成立了規(guī)劃委員會，在XX市范圍內(nèi)率先實(shí)行規(guī)劃工作專家評審制度，對規(guī)范和指導(dǎo)規(guī)劃管理工作起到了積極的作用。XX年，XX市采取措施，規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓和劃撥用地管理，開展拖欠土地出讓金的追繳工作，追繳拖欠土地出讓金億元成立行政綜合執(zhí)法局，加大違法違章建設(shè)查處力度，規(guī)劃建設(shè)管理工作得到加強(qiáng)。二、存在的主要問題武夷山度假區(qū)是全國12個國家級旅游度假區(qū)中唯一地處“雙世遺”產(chǎn)地范圍內(nèi)的綠色生態(tài)型旅游度假區(qū)，擁有豐富的自然資源和文化旅游資源，具有自身的優(yōu)勢和特色，并有很大的發(fā)展?jié)摿?。但現(xiàn)有的武夷山度假區(qū)與“雙5/13世遺”品牌及福建省旅游中心城市的地位不太相符，規(guī)劃建設(shè)管理工作存在不少問題。在規(guī)劃指導(dǎo)方面。從編制情況看，規(guī)劃編制滯后，總規(guī)亟需修編，詳規(guī)覆蓋面不夠。度假區(qū)現(xiàn)在執(zhí)行的XX市國家旅游度假區(qū)總體規(guī)劃是1992編制，1993年批準(zhǔn)執(zhí)行的。目前，XX市尚未完成度假區(qū)新一輪總規(guī)的修編和控制性、修建性詳規(guī)的編制工作XX年著手編制的武夷山國家旅游度假區(qū)整治規(guī)劃雖己完成，但至今尚未評審報批。從編制水平看，原有總規(guī)己不能滿足當(dāng)今發(fā)展要求。由于歷史原因，受當(dāng)時社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，原有的規(guī)劃建設(shè)主要是為了解決大眾觀光旅游“吃、住、行、購”的問題。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，滿足旅游市場多元化的要求，適應(yīng)高端旅游，拓展休閑度假，提升觀光旅游質(zhì)量，己成為當(dāng)今旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢。因此，原有的總規(guī)在發(fā)展目標(biāo)、功能定位、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃理念等方面己不能適應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展要求，與打造“國際性旅游度假城市”的發(fā)展目標(biāo)要求有較大差距，缺乏對旅游區(qū)深度和廣度的認(rèn)識和思考，沒有獨(dú)到的創(chuàng)意策劃，前瞻性不夠，針對性和指導(dǎo)性不強(qiáng)。在開發(fā)建設(shè)方面。由于修建性詳規(guī)和控制性詳規(guī)的滯后，度假區(qū)的項(xiàng)目開發(fā)沒有良好的指導(dǎo)依據(jù)和有效約束，開發(fā)建設(shè)水平不高、特色不明、后勁不足。一是建設(shè)品位6/13不高。缺乏營造度假休閑的氛圍和情調(diào)，側(cè)重于房地產(chǎn)等商業(yè)性開發(fā)，項(xiàng)目布局實(shí)質(zhì)上就是賣土地、上項(xiàng)目、擺房子，服務(wù)用地、公共綠化用地和生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地被逐步蠶食，區(qū)內(nèi)人口稠密、建筑密度大，打亂了原有總規(guī)的功能區(qū)設(shè)置，呈現(xiàn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)發(fā)展模式。二是開發(fā)水平較低。為解決資金短缺和集攏人氣問題，對項(xiàng)目投資主體缺乏有針對性的選擇，一般性社會資金較多，項(xiàng)目小，理念差，精品少，建設(shè)水平得不到提升。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善。區(qū)內(nèi)水、電、路、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、停車場及旅游休閑度假設(shè)施不配套，特別是環(huán)保設(shè)施建設(shè)滯后，垃圾無害化和污水處理設(shè)施建設(shè)還未完成，存在生態(tài)環(huán)境安全隱患。四是景觀設(shè)計比較薄弱。具體項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)側(cè)重于建筑單體設(shè)計，與周邊環(huán)境和總體景觀銜接不夠好，建設(shè)風(fēng)格較雜，部分建設(shè)布局和建筑立面、造型與風(fēng)景區(qū)等周邊環(huán)境不夠協(xié)調(diào)，影響美觀，區(qū)容區(qū)貌有待改觀。在監(jiān)督管理方面。除市規(guī)劃局外，度假區(qū)、新區(qū)、自然保護(hù)區(qū)及風(fēng)景名勝區(qū)管委會都在不同程度地行使規(guī)劃管理行政職能，且管理體制和辦法各不相同，存在權(quán)責(zé)不明、管理脫節(jié)、執(zhí)行不順、監(jiān)督不力等問題。制度執(zhí)行不到位。按照XX市制定的規(guī)劃管理工作制度規(guī)定，市規(guī)劃局負(fù)責(zé)復(fù)審度假區(qū)規(guī)劃事項(xiàng)，辦理和發(fā)放“一書兩證”及規(guī)劃圖紙的用印管理。但在實(shí)際運(yùn)作中，制度執(zhí)行不到位，市規(guī)劃7/13局管理職能相對弱化，未能完全履行工作職責(zé)。行政審批把關(guān)不嚴(yán)。XX年至XX年，度假區(qū)建設(shè)項(xiàng)目42宗，有23宗通過修改提高了原始審批的容積率指標(biāo)，占。其中，符合審批程序規(guī)定的只有4宗，占，不符合規(guī)定的19宗，占。違法違規(guī)建設(shè)比較突出。除超容積率指標(biāo)和改變建設(shè)項(xiàng)目的總平規(guī)劃方案外，違反項(xiàng)目建設(shè)期限，圈地占地、轉(zhuǎn)賣土地、改變用地性質(zhì)、拖欠土地出讓金等現(xiàn)象比較突出。部分開發(fā)項(xiàng)目在上世紀(jì)90年代就取得用地許可，但至今仍未開工建設(shè)。執(zhí)法監(jiān)察不力。對違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目沒有在事前、事中發(fā)現(xiàn)制止，形成事實(shí)后，執(zhí)法難度加大，只能以罰代管。XX年至XX年，竣工驗(yàn)收項(xiàng)目172項(xiàng)，其中，違規(guī)建設(shè)90項(xiàng)，占立案查處的90項(xiàng)中，只有1項(xiàng)予以強(qiáng)制拆除，其余以罰款結(jié)案。檔案管理亟待加強(qiáng)。規(guī)劃建設(shè)檔案卷宗沒有裝訂，卷宗內(nèi)沒有檔案清單及先后順序，比較混亂有些建設(shè)項(xiàng)目資料不完整，甚至部分項(xiàng)目的規(guī)劃圖紙、工程規(guī)劃許可證等還要依賴業(yè)主提供，影響規(guī)劃建設(shè)的日常行政管理。此外，在土地資源管理方面。土地法出臺前，存在“未按規(guī)定進(jìn)行公開出讓，實(shí)行預(yù)出讓，未實(shí)施凈地出讓”等現(xiàn)象，歷史遺留問題較多。在項(xiàng)目審批方面。XX年11月，按照XX市的有關(guān)要求，XX市暫停了33項(xiàng)己出讓用地的項(xiàng)目審批工作其中，4個項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計方案于XX年7月前通過規(guī)委會評審，128/13個項(xiàng)目經(jīng)度假區(qū)規(guī)劃小組初審。項(xiàng)目業(yè)主對此反映強(qiáng)烈，多次信訪要求各級政府要講誠信，盡快審批或盡早提出解決問題的辦法，減少他們的經(jīng)濟(jì)損失。對此，XX市規(guī)劃局和度假區(qū)管委會左右為難，無所適從。在調(diào)研組召開的座談會上，業(yè)主們反映項(xiàng)目資金大都是通過銀行信貸或民間高息借貸籌集的，項(xiàng)目建設(shè)停止審批，經(jīng)濟(jì)損失難以承受，甚至到了破產(chǎn)邊緣如果問題不能盡快解決，將逐級上訪。項(xiàng)目建設(shè)的審批工作成為亟待解決的問題。三、意見和建議調(diào)研組認(rèn)為，武夷山度假區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理工作存在的問題，是改革發(fā)展進(jìn)程中的問題。解決當(dāng)前存在的問題，要按照“嚴(yán)控、疏理、提升、完善”的思路，認(rèn)真抓好以下工作。1、精心謀劃度假區(qū)的開發(fā)建設(shè)。規(guī)劃是建設(shè)的依據(jù)。要充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，堅(jiān)持按規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)管理。要盡快委托國際一流的規(guī)劃機(jī)構(gòu)對度假區(qū)的開發(fā)建設(shè)進(jìn)行總規(guī)修編，并依據(jù)總規(guī)，抓緊進(jìn)行控制性、修建性詳規(guī)的編制。編制規(guī)劃過程中，一要準(zhǔn)確定位。在正確理解“國際性旅游度假城市”概念和性質(zhì)的基礎(chǔ)上，深入分析度假區(qū)的規(guī)劃建設(shè)在旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的地位和作用，實(shí)事求是地確定發(fā)展步驟和目標(biāo)二要明確方向。要緊緊圍繞發(fā)展目標(biāo)，突出“休閑、養(yǎng)生、創(chuàng)意”主題，鼓勵旅游地產(chǎn)，限9/13制商業(yè)地產(chǎn)，嚴(yán)控住宅地產(chǎn)，合理調(diào)整和配套完善休閑度假旅游設(shè)施，滿足旅游服務(wù)需求三要立足長遠(yuǎn)。要堅(jiān)持以人為本，科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，從外延和內(nèi)涵兩頭延伸。在外延方面。將度假區(qū)的規(guī)劃建設(shè)與XX市新興發(fā)展區(qū)域規(guī)劃建設(shè)相銜接，充分發(fā)揮武夷山旅游的龍頭作用和輻射帶動作用在內(nèi)涵方面。根據(jù)旅游資源特點(diǎn)、品質(zhì)狀況和旅游市場客源及旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，確定科學(xué)發(fā)展路子，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的“三贏”四要注重提升。在深入開展市場調(diào)研的前提下，依托資源優(yōu)勢、市場區(qū)位優(yōu)勢、生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，進(jìn)行周密論證，合理布局，制定武夷山度假區(qū)的提升策略，為開發(fā)建設(shè)提供強(qiáng)有力的指導(dǎo)和依據(jù)。當(dāng)前，要嚴(yán)格控制用地規(guī)模，留足公建用地、園林綠化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地，為日后的提升發(fā)展提供空間。2、全力提升度假區(qū)的開發(fā)建設(shè)水平。要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，充分展示武夷山國家級旅游度假區(qū)的良好形象，使武夷山成為中外游客趨之若騖的旅游目的地。當(dāng)前，度假區(qū)的開發(fā)建設(shè)要遵循“三個原則”以人為本的原則。在景觀設(shè)計、提供服務(wù)和營造氛圍等方面都要充分考慮人的休閑、審美與體驗(yàn)的需求，科學(xué)地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則。必須與城市的總體規(guī)劃相統(tǒng)一，與風(fēng)景區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等旅游景點(diǎn)可配套，與新區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)等其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)，通過度假區(qū)旅游資源和產(chǎn)品的改造、開10/13發(fā)和創(chuàng)新，使度假區(qū)擁有自己的特色和優(yōu)勢規(guī)劃導(dǎo)向的原則。在規(guī)劃的指導(dǎo)下，以市場需求為導(dǎo)向，開發(fā)適應(yīng)度假市場需求的旅游資源和產(chǎn)品，建設(shè)符合市場要求的度假項(xiàng)目。要著重抓好四個環(huán)節(jié)。一是嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性。避免在建設(shè)過程中走樣或降低標(biāo)準(zhǔn)。二是加快基礎(chǔ)設(shè)施和旅游度假設(shè)施配套建設(shè)。要加大投入，加快水、電、路、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、停車場的建設(shè)，配套和完善服務(wù)功能，特別是要加快污水處理和垃圾無害化處理設(shè)施的建設(shè)步伐，做到達(dá)標(biāo)排放，保護(hù)好度假區(qū)生態(tài)環(huán)境，確保度假區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。三是強(qiáng)化“精品”意識，走“特、精、美”之路。在提升旅游產(chǎn)品質(zhì)量，打好生態(tài)、文化品牌，突出個性和特色，開發(fā)針對性的產(chǎn)品等方面花大力氣，做好文章。要注意抓好景觀設(shè)計工作，重視度假區(qū)重要節(jié)點(diǎn)和標(biāo)志性建筑物的設(shè)計，優(yōu)化美化區(qū)容區(qū)貌。四是把握開發(fā)速度和質(zhì)量。要緊緊圍繞目標(biāo)，量力而行，盡力而為，有計劃分步驟地開發(fā)建設(shè)。要制定市場準(zhǔn)入規(guī)則和條件，限制質(zhì)量低劣、效益不佳、污染環(huán)境、發(fā)展前途不大、投資較少或資金到位不足的項(xiàng)目進(jìn)入，提高度假區(qū)及其旅游產(chǎn)品的知名度和美譽(yù)度。3、建立健全高效管理的工作機(jī)制。規(guī)劃建設(shè)管理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。只有建立健全高效管理的工作機(jī)制，才能為度假區(qū)開發(fā)建設(shè)的有序進(jìn)行提供保障。要堅(jiān)持依法11/13行政。理順市規(guī)劃局與度假區(qū)規(guī)劃分局的關(guān)系，明確工作職責(zé)，做到規(guī)劃一張圖、審批一支筆。要規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行。對XX市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計方案審查程序規(guī)定、關(guān)于完善議事規(guī)則的若干意見、XX市城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組議事規(guī)則、XX市城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃審批程序等一系列制度進(jìn)行修訂和完善，增強(qiáng)制度的針對性和可操作性，防止政出多門、多頭管理。要強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)管。規(guī)劃、建設(shè)、國土、環(huán)保等職能部門要依法覆職，按照法律法規(guī)的要求，密切配合，相互協(xié)作，全面規(guī)范規(guī)劃設(shè)計、開發(fā)建設(shè)、土地出讓、用地審批、工程驗(yàn)收等工作，將管理工作貫穿于規(guī)劃建設(shè)的全過程，力爭把各類違法違規(guī)建設(shè)杜絕于萌芽狀態(tài)，確保度假區(qū)開發(fā)建設(shè)的有序進(jìn)行。要加大執(zhí)法力度。充分發(fā)揮綜合執(zhí)法局的作用，及時查處違法違規(guī)建設(shè)。要重視城建檔案管理工作。制定和完善城建檔案管理制度，為規(guī)劃建設(shè)管理做好基礎(chǔ)性工作。要積極探索旅游度假區(qū)開發(fā)建設(shè)的新路子。逐步理順規(guī)劃、建設(shè)、國土、旅游、度假區(qū)管委會和相關(guān)管理機(jī)構(gòu)及開發(fā)建設(shè)實(shí)體之間的關(guān)系，按照“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作，實(shí)體參與，政企互動，共同推進(jìn)”的思路，建立符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求及自身實(shí)際的新型管理運(yùn)行機(jī)制，使度假區(qū)的規(guī)劃建設(shè)走上健康、良性、可持續(xù)發(fā)展軌道。4、積極穩(wěn)妥地處理項(xiàng)目建設(shè)遺留問題。當(dāng)前，妥善12/13處理好項(xiàng)目建設(shè)的遺留問題，關(guān)系到度假區(qū)，乃至XX市旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。按照“著眼長遠(yuǎn)，維護(hù)大局，兼顧各方、確保雙贏”的思路，采取有效措施，積極穩(wěn)妥地處理好項(xiàng)目建設(shè)遺留問題。一要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識。