1/7城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民問題的調(diào)查與思考近年來，我區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模和空間迅速擴(kuò)張，大量農(nóng)用土地被征用，產(chǎn)生了一塊特殊的社會(huì)群體失地農(nóng)民。為掌握我區(qū)失地農(nóng)民的生活、就業(yè)情況，進(jìn)一步妥善處理好土地征用過程中的矛盾，解決好失地農(nóng)民生產(chǎn)生活中存在的問題，近日，我們從有關(guān)單位抽調(diào)人員組成專門的調(diào)研組，深入城區(qū)6個(gè)街道、3個(gè)城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的22個(gè)社區(qū)（村）進(jìn)行了走訪調(diào)研。一、現(xiàn)狀及問題自1990年以來，隨著市委、市政府中心城市建設(shè)戰(zhàn)略的實(shí)施，我區(qū)征地項(xiàng)目迅速增加，失地農(nóng)民迅速增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)現(xiàn)有失地農(nóng)民5萬余人，其中20002016年，因修建洛湛鐵路、太洲電站、農(nóng)民文化公園等征用農(nóng)村集體用地1431畝；因長(zhǎng)豐配套工業(yè)園、火車新站等建設(shè)征收城郊結(jié)合部土地畝，僅此兩項(xiàng)即涉及農(nóng)民萬人。隨著中心城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，預(yù)計(jì)今后五年我區(qū)將會(huì)征用土地5000余畝，新增失地農(nóng)民6000余人。從調(diào)查情況看，目前全區(qū)失地農(nóng)民主要存在以下三個(gè)問題（一）失地農(nóng)民就業(yè)艱難。據(jù)調(diào)查，全區(qū)勞動(dòng)年齡段內(nèi)的失地農(nóng)民大多數(shù)只有初中文化，有的甚至只有小學(xué)文化，95以上的沒有技術(shù)特長(zhǎng)，從而不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)需要，長(zhǎng)期處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)。目前全區(qū)賦閑在2/7家的失地農(nóng)民占失地農(nóng)民總數(shù)的，階段性就業(yè)的占失地勞動(dòng)力的，其中大部分失地農(nóng)民只能靠從事裝卸、建筑等重體力勞動(dòng)來維持家里的生活開支。（二）失地農(nóng)民生活堪憂。一方面，生活消費(fèi)迅速增加。由于失去了土地的生活保障功能，隨著物價(jià)水平的上漲和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，失地農(nóng)民的生活消費(fèi)增加較快。與此同時(shí)，失地農(nóng)民的收入?yún)s沒有得到相應(yīng)增長(zhǎng)。據(jù)對(duì)20戶失地農(nóng)民家庭的調(diào)查顯示，失地前人均年消費(fèi)支出為2800元，失地后為4000元左右，比失地前增長(zhǎng)。部分失地農(nóng)民因此成為困難群體。另一方面，社會(huì)保障存在缺位。按照現(xiàn)行政策，失地農(nóng)民不享受城市居民最低生活保障，同時(shí)，大部分村集體又沒有預(yù)提留安置款為村民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，失地農(nóng)民對(duì)今后生活普遍感到擔(dān)憂。（三）涉及失地農(nóng)民矛盾不斷出現(xiàn)。由于生活缺乏保障，加之征地政策不夠完善，大規(guī)模征地與規(guī)劃安置滯后的矛盾突出，部分農(nóng)民心存不滿，導(dǎo)致阻工和無理上訪、越級(jí)上訪事件時(shí)有發(fā)生，一定程度影響到社會(huì)大局穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)。今年16月份，全區(qū)共發(fā)生赴市上訪679人次，其中集訪28批541人；赴省484人次，其中集訪12批459人。二、主要原因失地農(nóng)民問題引發(fā)的種種問題，根本原因是在城鎮(zhèn)3/7化推進(jìn)過程中，由于政策不配套、體制不順暢以及農(nóng)民自身的局限性等多方面因素，致使失地農(nóng)民權(quán)益流失嚴(yán)重，生活狀況令人擔(dān)擾，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。（一）補(bǔ)償安置政策滯后。一是征地價(jià)格偏低。按照市委、市政府有關(guān)政策精神，目前確定征地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)主要實(shí)行以年產(chǎn)值乘倍數(shù)的方式，這一方式由于沒有考慮到被征用土地位置、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，因而存在征地價(jià)格低于土地價(jià)值的問題。同時(shí)，征地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)在一定時(shí)期內(nèi)固定，不能動(dòng)態(tài)反映市場(chǎng)價(jià)值變化，也一定程度損害了失地農(nóng)民權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民抵觸情緒較大。二是補(bǔ)償安置方式單一，不能長(zhǎng)期受益。根據(jù)現(xiàn)行永政發(fā)20169號(hào)永州市征地拆遷補(bǔ)償安置政策，對(duì)被征地農(nóng)民的安置主要是土地補(bǔ)償費(fèi)和土地安置補(bǔ)償費(fèi)的一次性貨幣安置，讓農(nóng)民自謀職業(yè)。但事實(shí)上，農(nóng)民領(lǐng)取的補(bǔ)償費(fèi)在新建房屋以后，資金已經(jīng)所剩無幾，既無余力自謀發(fā)展，又沒有其它穩(wěn)定收入來源，生活水平反而有所下降。部分在實(shí)際操作過程中實(shí)行門面房安置的農(nóng)民，也因?yàn)榘仓梅拷ㄔO(shè)規(guī)格低、缺乏市場(chǎng)帶動(dòng)等原因，沒有長(zhǎng)期受益的生活來源。而且，隨著城市建設(shè)的迅速發(fā)展，像現(xiàn)行各業(yè)主單位各自為戰(zhàn)的低檔次、小規(guī)模的安置房建設(shè)，也許在不遠(yuǎn)的將來，又是拆遷的對(duì)象。（二）工作機(jī)制不夠完善。一方面，征收范圍的界4/7定不明確。由于目前國(guó)家有關(guān)法律政策對(duì)“公共目的”的解釋不夠明確，在具體實(shí)施過程中難以界定工業(yè)、商業(yè)以及公益等土地性質(zhì)的區(qū)別，而且難以為被征用土地農(nóng)民理解，從而導(dǎo)致操作困難。如2016年征用的工業(yè)用地每畝4萬元，公益設(shè)施用地每畝僅萬元左右，同一宗土地因被征用項(xiàng)目性質(zhì)的不同而存在較大差異，失地農(nóng)民難免心存怨言。另一方面，征用程序不夠規(guī)范。由于征地工作透明度不高，缺乏規(guī)范的預(yù)告、公示、聽證等工作制度，不少農(nóng)民是在被動(dòng)狀態(tài)下失地，且利益訴求渠道不暢，導(dǎo)致許多農(nóng)民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引發(fā)過激行為，影響社會(huì)大局穩(wěn)定。（三）相關(guān)因素影響。一是二輪土地承包中遺留的歷史問題成為農(nóng)民阻礙征地的借口。當(dāng)時(shí)土地分配時(shí)，部分超生沒上戶口人員身份存在爭(zhēng)議，被剝奪分地權(quán)利。這些農(nóng)戶的土地被征用時(shí)，就要求把處理歷史遺留問題作為前提條件。二是補(bǔ)償安置對(duì)象難界定。對(duì)于外來戶、外嫁女、入贅婿等人員是否納入補(bǔ)償安置范疇或參與村集體土地征用款的分配等問題，現(xiàn)行法律法規(guī)沒有明確規(guī)定，在政策操作層面也無法適用，一定程度上誘發(fā)了農(nóng)民與政府的矛盾。三、對(duì)策與建議解決失地農(nóng)民問題的根本出路在于政府要改變城鄉(xiāng)5/7二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，充分保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。我們著力從以下五個(gè)方面進(jìn)行思考，提出膚淺建議。（一）完善征地制度。一是建立健全土地征用過程中一整套的宣傳、預(yù)告、公示、聽證等制度，以保障土地所有者權(quán)益。組建專門的土地法庭，公正裁決征地糾紛。二是規(guī)范征地行為。要教育和監(jiān)督行政工作人員在征地工作中不盲目動(dòng)用行政權(quán)力，要依法征地，依程序征地，同時(shí)也要嚴(yán)格防止非法占用耕地和“圈地”現(xiàn)象。做到征地規(guī)范化、合法化。（二）規(guī)范補(bǔ)償程序。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，建立相對(duì)統(tǒng)一、適時(shí)調(diào)整的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵是讓利于民。要堅(jiān)持以被征地群眾生活水平不降低為原則，根據(jù)市場(chǎng)行情，以重置價(jià)、土地出讓用途等因素來合理確定不同時(shí)期、不同地段土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，通過市政府授權(quán)，相關(guān)職能部門每年根據(jù)實(shí)際情況對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好群眾的利益。在補(bǔ)償方式上，確保各項(xiàng)費(fèi)用直接、及時(shí)、足額補(bǔ)償?shù)酱寮w或個(gè)人手中，減少中間環(huán)節(jié)，防止克扣挪用行為。（三）創(chuàng)新安置方式。除貨幣安置外，重點(diǎn)著眼于生產(chǎn)安置，確保失地農(nóng)民后續(xù)發(fā)展。一是創(chuàng)新門面房安置。改變現(xiàn)行零星安置，實(shí)行規(guī)模連片安置。將安置小區(qū)建設(shè)納入城市建設(shè)整體規(guī)劃范疇，建議在中心城區(qū)河?xùn)|、河西6/7合適位置各規(guī)劃一片至少300畝以上的安置小區(qū)，對(duì)今后全區(qū)失地農(nóng)民進(jìn)行集中安置。同時(shí)，大力招商引資，引進(jìn)市場(chǎng)項(xiàng)目，通過市場(chǎng)帶動(dòng)，做到安置一批，開發(fā)一片。安置小區(qū)房屋采取以房換房和補(bǔ)差價(jià)的方式，以成本價(jià)面向失地農(nóng)民安置。交付的差價(jià)、建設(shè)過程中產(chǎn)生的稅收均用于土地出讓金和配套設(shè)施的投入，不足部分由相關(guān)業(yè)主單位解決，以保證失地農(nóng)民的生存發(fā)展和生活水平。二是預(yù)留生產(chǎn)發(fā)展用地或部分征地補(bǔ)償款用于興辦集體企業(yè)，失地農(nóng)民按股權(quán)參與分紅，形成生產(chǎn)與利益分配的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，也可集約安置生活用地，增加生產(chǎn)發(fā)展用地。（四）拓寬就業(yè)渠道。加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)的幫助和指導(dǎo)。一方面，引導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)。對(duì)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的失地農(nóng)民，建議享受城市下崗職工同等待遇，稅務(wù)、工商部門在符合條件的情況下，優(yōu)先辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并對(duì)各種稅費(fèi)進(jìn)行適當(dāng)減免。創(chuàng)業(yè)中遇到資金、場(chǎng)地、設(shè)施困難的，政府部門要主動(dòng)協(xié)調(diào)幫助。另一方面，鼓勵(lì)走勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的路子。勞動(dòng)部門要定期發(fā)布勞務(wù)信息，開設(shè)專門咨詢窗口，并根據(jù)個(gè)人的技能水平和特長(zhǎng)，主動(dòng)與用工企業(yè)聯(lián)系，牽紅線、做紅娘，并切實(shí)做好跟蹤服務(wù)工作。（五）建立健全社會(huì)保障機(jī)制。多渠道籌措保障資金，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制，將其納入城市居民范疇，提供可靠的失業(yè)救