1、    中外農村土地銀行發(fā)展模式對比分析與經驗借鑒    車妍妍吳慧潔摘要：從農村土地銀行的運營流程、資金保障、外部制度、主要業(yè)務和應急機制5個方面將中國與其他國家的農村土地銀行進行對比。在此基礎上，提出完善中國農村土地銀行的發(fā)展策略，創(chuàng)造有益于中國農村土地銀行業(yè)務開展的外部環(huán)境。關鍵詞：農村土地銀行；對比分析；策略：f321.1 ：a ：0439-8114（2017）20-3997-04doi：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.20.048abstract： the process of land bank operatio

2、ns， funds guarantee， external system， major business and the emergency response mechanism were compared with other countries' rural land bank. accordingly the development strategies for china's rural land bank were put forward， in order to create a better external environment for the rural l

3、and bank of china.key words： rural land bank； comparative analysis； strategy1 中外農村土地銀行運行模式1.1 美國農村土地銀行運行模式美國土地銀行成立于1916年，當時美國面臨著農業(yè)危機，以農產品過剩為特征的農業(yè)障礙不斷地發(fā)生，并且持續(xù)時間較長，為此美國聯邦政府認識到僅僅依靠市場解決農業(yè)危機存在一定的缺陷，聯邦政府必須參與農業(yè)領域，調整美國農業(yè)的發(fā)展，在這種情況下，政府主導的聯邦土地銀行成立。縱觀美國土地銀行的發(fā)展模式里面存在兩對關系。首先是聯邦政府和聯邦銀行之間的關系。美國政府在聯邦土地銀行成立初期，墊付創(chuàng)建銀行的

4、資金，并購買聯邦土地銀行發(fā)行的債券，為其提供資金上的支持；土地銀行則以土地為擔保，貫徹實施國家政策，為貸款對象涉及各類涉農主體，業(yè)務覆蓋區(qū)域內的農場和農民（農業(yè)經濟主體）提供長期信用活動，如發(fā)放貸款、發(fā)行債券等1。與此同時，美國政府根據聯邦農業(yè)信貸法將土地和金融結合，開展土地抵押貸款，間接為農業(yè)經濟主體提供長期低息貸款，為其業(yè)務的開展創(chuàng)造了良好的法律環(huán)境。其次是農業(yè)經濟主體和聯邦土地銀行之間的關系。農業(yè)經濟主體將自己所有的土地抵押給聯邦銀行，聯邦銀行根據土地大小、質量以及地理位置等因素統(tǒng)一標準進行評估，根據價值評估為農業(yè)經濟主體提供540年不等期限的低息貸款；最終聯邦土地銀行將零散的土地從所有

5、者手中集中購買，儲備一段時間，對于條件不成熟的土地進行整理，在這個過程中，分期分批把已開發(fā)成熟的土地先推向土地市場，進行出售和轉讓，從而獲得資金上的回籠。美國聯邦土地銀行運營模式見圖1。1.2 德國農村土地銀行運行模式德國是世界上最早發(fā)展土地金融制度的國家，德國土地銀行成立于18世紀下半葉，當時德國正遭受戰(zhàn)亂，農民生活在逃亡中，富有的地主也身負巨債，導致高利貸現象猖獗，更讓農村經濟發(fā)展雪上加霜。為了擺脫高利貸剝削，促進農村經濟發(fā)展，振興農業(yè)，國王便下令成立德國史上第一個土地抵押信用合作社。德國土地銀行實則是政府強制建立，國家負責管理和監(jiān)督，以市場為主導的長期金融機構。德國土地銀行主要存在三對關

6、系。首先是社員和土地抵押信用合作社之間的關系。土地抵押信用合作社社員主要是指自愿將土地作為抵押物的農民和土地主們，社員將各自擁有的土地作為抵押物抵押給合作社，需要借款時，社員向合作社提交申請書，必須說明貸款的數額、用途、期限以及抵押土地的位置、面積等土地信息，并將土地所有權的證明文件交出，經合作社審查認為合格，專業(yè)人員對土地進行測量評估后，依據評價來核定借款的數額（一般情況下為土地價值的1/2或2/3）。社員與合作社訂立借款契約，合作社收存抵押物的契約，并且支付債券給社員，債券的總值等于社員所得的金額，借款的期限一般是1060年不等。其次是土地抵押信用合作社和市場之間的關系。土地抵押信用合作社

7、將社員土地抵押物作為保障，發(fā)行土地債券在市場上進行出售，從而獲得資金上的回籠，債券價格漲跌的風險由合作社承擔。最后一對關系是市場和社員之間的關系。社員在合作社獲得債券，社員將債券在市場上出售，市場提供等額的資金進行購買，在此過程中，社員必須承擔市場債券價格漲跌的風險2。德國土地銀行運營模式見圖2。1.3 中國農村土地銀行運行模式近年來，隨著中國土地制度的不斷完善，不少地區(qū)不斷進行嘗試和探索土地金融業(yè)務，如寧夏平羅、湖南瀏陽等地。但總體而言中國的土地金融業(yè)務發(fā)展相對緩慢，土地銀行的運營也處于停滯狀態(tài)，地方政府只片面地追求經濟效益，在監(jiān)管和監(jiān)督土地使用情況時，不能有效地避免土地浪費；政府只進行宏觀

8、調控，未能充分發(fā)揮主體作用?？v觀中國農村土地銀行，其運營模式中主要存在三對關系。首先是農戶和土地銀行之間的關系。土地銀行將農戶自己不愿意耕種的承包地的使用權進行登記，銀行則根據土地位置、土壤肥沃土地、農戶土地的大小以及申請貸款時間等因素用統(tǒng)一的標準進行評估，根據價值評估的標準來確定土地存放的利息，并開具相關存地證明交給農戶。其次是土地銀行和貸地方（大型種植園、農產品加工企業(yè)等）之間的關系。土地銀行將登記的土地進行儲備、歸類整理、編號，并用統(tǒng)一的技術標準對收取的土地進行規(guī)范化的整理，如土地平整、土壤質量改造、相鄰土地之間的合并等。與貸地方進行土地租賃洽談時，土地銀行將整合好的土地作為資本的形式進

9、行展示，在這個過程中，必須明確貸地方的身份特征（是否具有政府認可的土地使用資歷、土地的用途、租地資產的審核等）。貸地方根據租地時間的長短、土地的質量等支付土地利息給銀行，銀行的收益主要來自貸地方和農戶之間的利息差。最后一對關系是農戶和貸地方之間的關系。農戶可以應聘去貸地方（大型種植園或農產品加工企業(yè)）提供勞務，貸地方向農戶提供相應的薪酬，兩者建立一種勞動雇傭關系。中國農村土地銀行運營模式見圖3。endprint2 中外農村土地銀行運行模式對比分析2.1 資金保障的對比分析美國聯邦土地銀行信貸資金來源主要有三個方面：一是吸收股金。土地銀行規(guī)定申請貸款的農戶在獲得資金的同時，必須繳納借款額的5%1

10、0%作為土地銀行的股金。二是發(fā)行土地債券。三是盈余積累。從凈收益中留存25%作為土地銀行盈余公積金。多種融資方式增加資金的來源和保障資金的數量，有效地解決了農村土地銀行長期缺乏資金的困境，進一步推動了美國農業(yè)生產的大發(fā)展3。德國土地銀行的資金來源主要是通過發(fā)行債券的方式來獲取。合作社在政府授權的條件下，根據有關法律規(guī)定，以土地作為抵押物發(fā)行債券，在市場上進行出售，債券價格漲跌的風險由合作社承擔。相比較美國和德國的土地銀行而言，中國農村土地銀行規(guī)模都很小，一般都是土地銀行賺取差額利息作為自身發(fā)展的資金，一方面資金來源不穩(wěn)定；另一方面，由于缺乏正規(guī)的管理，這些資金貸款沒有正規(guī)完備的抵押擔保和借款手

11、續(xù)，存在一定的風險。在這種情況下，從長遠來看很難在全國范圍內形成健全的土地金融市場。2.2 外部制度環(huán)境對比分析美國政府頒布聯邦農業(yè)信貸法，政府干預引入農業(yè)領域，將土地和金融結合，通過法律手段扶持建立全面的農業(yè)信貸體系。就其資金支持上，美國政府在聯邦土地銀行成立初期，通過購買土地銀行股票的形式，幫扶聯邦土地銀行解決資金匱乏的困境，其中政府約占銀行股金總額的80%以上，這種政府制度上的創(chuàng)新既能滿足農業(yè)經濟主體的資本需求，又能保障農民的利益。德國土地銀行成立初期，德國政府強制性地建立首個土地信用合作社，同時受國家管理和監(jiān)督，主要對貴族地主開展長期的信用業(yè)務。至19世紀早期，德國政府主要扶持耕農，并

12、且開始給予農村金融財政補貼，這些資金可以用于開墾荒地、購買土地、興修道路與水利、造林平地等，只要愿意將自己的土地交給合作社作為抵押物的地主和耕農，都能獲得長期低息貸款。經過200多年的發(fā)展，德國土地銀行的發(fā)展最終以政府信用為保障，通過貸款的方式為合作社的成員提供長期低息的貸款。在法律上，德國對農村信用合作社采取監(jiān)督的機制，通過法律的形式約束信用社的行為，主要依托聯邦金融監(jiān)察局、中央銀行和行業(yè)審計，由現場和非現場監(jiān)管共同構成；對銀行的管理主要依據國家頒布的德國合作銀行法3。從美國聯邦土地銀行和德國的土地銀行發(fā)展的狀態(tài)來看，政府在法律和財政上的支持，有利于土地銀行業(yè)務的有效開展。中國由于特殊的國情

13、，農村土地屬集體所有，農民只享承包權，農村集體土地所有權主體不明確，就會造成集體土地所有權歸屬混亂。從法律條規(guī)方面看，中國還沒有一部與土地銀行相關的法律。目前土地銀行運行是按照中華人民共和國農村土地承包法中的相關規(guī)定來進行的，但是承包法畢竟不是專業(yè)的銀行法，沒有對土地銀行或者與之相關的類似行業(yè)做出詳細的規(guī)定，因此中國的土地銀行只是在各地方的規(guī)章制度之下運行。沒有正規(guī)的專業(yè)法律，就會增大農村土地流轉的風險，降低各利益方的違約機會成本，不能有效地保證農戶和貸地方的誠信度，業(yè)務也很難得到有效開展。2.3 主要業(yè)務的對比分析美國聯邦土地銀行開展業(yè)務的主要目的是利用農戶所擁有的土地，通過信貸活動為農戶融

14、通資金，因此，從業(yè)務上講，主要是從事農地信貸業(yè)務，以最大限度地降低運營成本。相比較美國聯邦土地銀行，德國土地銀行經過200多年的發(fā)展已形成了以制約高利貸為主要目的，為農民提供1060年不等的長期貸款，最終協(xié)助農民購買土地、開墾土地，興建水利、道路、耕地平整和造林為主要業(yè)務的土地銀行4。而中國農村土地銀行發(fā)展還處于起步階段，各個地區(qū)都在試點探索，雖取得一定的成效，但目前還只是一個有限功能的金融機構，在土地流轉中僅僅扮演中介機構的角色。業(yè)務的開展也主要圍繞著中央政府的各種政治指標，其內容嚴重偏離農村土地銀行多元化的價值目標，加之相關專業(yè)法律不完善，業(yè)務內容開展存在一定的風險。2.4 預防風險的策略

15、對比分析美國政府頒布農業(yè)信用貸款法來支持聯邦土地銀行業(yè)務的開展，這種法律先行的做法最大限度上降低了土地銀行運作的風險。在業(yè)務運作上，聯邦土地銀行采取統(tǒng)一可行的標準，對申請人提供的申請書和有關證件進行審核、測量、估價等，以確保程序的透明性和真實性，降低土地銀行運行在流轉前的風險。在資金籌措上，土地銀行規(guī)定農業(yè)經濟主體成為銀行的股東，認購一定的股份，土地債券的發(fā)行為聯邦土地銀行運營提供基礎的資金保障5。德國政府在選擇合作銀行時，嚴格按照國家頒布的德國合作銀行法，對土地銀行進行民主管理的同時，成立社員代表大會，對合作銀行監(jiān)督管理，其管理任務主要由合作社審計協(xié)會擔負。審計協(xié)會隸屬于合作社，主要負責定期

16、監(jiān)督審計合作社的業(yè)務開展、資產狀況和各個部門、機構的活動6。在風險監(jiān)督機制上，德國土地銀行已經形成完善的風險控制體系。在保證農村土地銀行穩(wěn)定運營的前提下，實現盈利。隨著中國土地制度的完善，全國各地區(qū)不斷地試點探索，農村土地銀行的參與者也在不斷壯大，從單一的農民自愿組織到企業(yè)和社會機構。在市場經濟發(fā)揮主體的作用下，當土地銀行面臨風險時，政府已經遠遠不能控制風險，再加上中國行政化的監(jiān)督方式，基本停留在機構、業(yè)務審批和合格性檢查階段，很難降低土地銀行的風險范圍和程度。3 完善中國農村土地銀行發(fā)展的策略3.1 加大對農村土地銀行的財政扶持力度政府應加大財政的支持力度，拓展土地銀行資金來源，如發(fā)行土地銀

17、行債券、土地銀行股票等。然而中國農村土地銀行一般來說只是提供較小數額的貸款，用于農業(yè)基礎建設，這種貸款的時間一般都比較長、利息也比較低，這就使得農村土地銀行不能像其他商業(yè)銀行一樣通過吸收存款的方式來匯集資金，所以發(fā)行土地債券和依靠財政支持是十分重要的途徑。3.2 頒行農村土地銀行法律法規(guī)endprint制定完善的法律法規(guī)，明確土地銀行的法律地位，實現有法可依，從而加快健全的土地銀行由試點推廣到全國的政策準備。根據實際來完善農村土地承包法和農村土地經營權流轉管理辦法，只有可操作性的法律法規(guī)真正頒布和實施，農民對土地的承包、使用和收益等權利才能得到有效的保障。在有法必依方面，嚴格保證相關法律法規(guī)的

18、落實，使農地交易過程陽光透明，出臺法律法規(guī)在土地改革的基礎上進行細化，明確土地的產權，明確土地產權還包括土地的所有權和使用權主體、明確土地使用的年限，為農村土地市場建立一個穩(wěn)定的交易環(huán)境。明確產權主體就是交易的主體，只有安全可轉讓的土地使用權才能促進農民收益，并且降低了收益的不穩(wěn)定。3.3 拓展農村土地銀行的業(yè)務范圍擴寬農村土地銀行的業(yè)務范圍。首先，開展基礎業(yè)務內容。土地銀行充當中介機構，以土地作為抵押，為自愿申請貸款的農民和大農戶或公司提供平臺。其次，發(fā)行土地債券、股票獲得資金來源，并將此項資金在保證土地銀行正常運營下，用以零散土地的整理、開發(fā)，再將整合后的土地以更優(yōu)質條件貸出加大資金回籠。

19、第三，成立價值評估機構。對農民自愿將自己土地經營權在土地銀行進行登記的土地，土地銀行根據土地的地理位置、土壤肥沃程度、升值潛力等因素進行準確評估，確定貸款的數額和利息，為土地流轉提供合理的價格，從而間接維護農民的收益。四是建立土地利用和肥力監(jiān)督機構。跟蹤貸地方的土地利用方式，確保其按照流轉合同所規(guī)定的方式利用土地，禁止違背流轉合同所規(guī)定的方式利用土地，并對土地肥力進行定期監(jiān)測，避免因過度利用土地而導致土地肥力下降的情況出現。3.4 明確市場交易準則單靠市場是沒有辦法實現資源的有效配置，這就需要“看得見的手”來進行管理，因此加強政府對土地市場宏觀管理，從立法的角度保證土地市場的公平和效率是十分必

20、要的途徑。政府應出臺土地流轉財稅法律法規(guī)，對土地銀行開展的業(yè)務實施稅收優(yōu)惠政策，對土地銀行的債券持有者實施免征所得稅，根據法律來維護土地銀行參與者的利益，從而為土地銀行業(yè)務的開展創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境。其次，制定完備、明確、可操作性強的市場交易規(guī)則，將土地交易的自主權力交給農民。制定有關土地流轉的交易法則，規(guī)范其交易行為，同時出臺相關法律法規(guī)，使農民的市場行為有法可依，保障交易的順利展開，為之提供有效的法律保障，政府在這個過程中要進行及時的監(jiān)管，以糾正市場失靈。3.5 規(guī)范責任主體，建立健全社會保障制度在中國法律法規(guī)不完善的條件下，不能通過有效的法律手段規(guī)范責任主體的權利和義務，當土地參與者不斷擴大，風險承擔主體不夠明確，就會加大土地銀行運營的風險。鑒于此，土地銀行應該采取相應的措施來規(guī)范農戶和貸地方的權利和義務，并分別簽訂相應的合同，如對于自愿將土地使用權在土地銀行進行登記的農戶或者企業(yè)，優(yōu)先享有承租權；對于土地銀行的貸地方應該嚴格按照合同規(guī)定，合理利用土地資源。經