1、行政訴訟證據(jù)制度若干問題的研究現(xiàn)行行政訴訟證據(jù)制度的相關(guān)規(guī)定主要集中在 行政訴訟法、最高 法院關(guān)于執(zhí)行若干問題的解釋（以下簡(jiǎn)稱“解釋”）、最高法院關(guān)于行 政訴訟證據(jù)規(guī)定若干問題的規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱“證據(jù)規(guī)定”）中。這些證據(jù)規(guī) 定在一定的歷史時(shí)期發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。但是隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制 的逐步完善，經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)高速發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中不斷出現(xiàn)新情況、新問題， 急需進(jìn)一步厘清并加以明確，以便在行政審判實(shí)踐中統(tǒng)一做法。本文就行政審判 實(shí)務(wù)中遇到的相關(guān)問題提出完善建議，以期為行政訴訟證據(jù)制度的修改盡綿薄之 力。一、現(xiàn)行行政訴訟證據(jù)制度存在的問題（一）現(xiàn)行行政訴訟證據(jù)制度總體思路需要調(diào)整1 .舉

2、證責(zé)任概念含糊，導(dǎo)致雙方當(dāng)事人責(zé)任不清一般來(lái)說，在行政訴訟中，作為被告的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的是說服責(zé)任 ， 需要提供證明行政行為具有合法性的證據(jù) ；而原告承擔(dān)的是推進(jìn)責(zé)任，其只需要 證明對(duì)被訴行政行為的合法性存在爭(zhēng)議，無(wú)須對(duì)該行政行為的違法性承擔(dān)說服責(zé) 任。如在行政許可案件和要求行政主體履行法定職責(zé)的案件中，行政相對(duì)方應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)證明其符合獲得相關(guān)許可或者要求行政主體履行一定法定職責(zé)的條件，此種證明責(zé)任為推進(jìn)責(zé)任而非說服責(zé)任；同時(shí)，行政機(jī)關(guān)則需要提供證明不頒發(fā) 相關(guān)許可或不履行職責(zé)具有合法性的證據(jù)，此種證明責(zé)任為說服責(zé)任。我國(guó)目前 有關(guān)行政訴訟舉證責(zé)任的法律法規(guī)中，并未對(duì)舉證責(zé)任作說服責(zé)任與推進(jìn)責(zé)任

3、的 區(qū)分，而是籠統(tǒng)規(guī)定為“舉證責(zé)任”，這直接導(dǎo)致行政訴訟中的原被告雙方的舉 證責(zé)任不清,影響行政訴訟的效率及公正性。2 .合法性審查原則體現(xiàn)得不夠明顯合法性審查原則是行政訴訟的基本原則，行政審判對(duì)行政行為是否 合法應(yīng)進(jìn)行全面審查，也就是說法院審理行政案件的職權(quán)主義色彩比民事訴訟更 加濃厚。法院審理行政案件不受原告訴訟請(qǐng)求和理由的限制，應(yīng)當(dāng)對(duì)被訴行為合 法性進(jìn)行全面審查。但是現(xiàn)有證據(jù)制度體現(xiàn)出的當(dāng)事人主義特點(diǎn)非常明顯，如果舉證和質(zhì)證都以當(dāng)事人為主體，就與合法性審查原則在某些方面存在沖突。如 ： 證據(jù)制度規(guī)定原告在二審期間無(wú)正當(dāng)理由不允許提供證據(jù)，但是，如果該證據(jù)能夠證明被訴行為違法，法院是否能夠

4、采信。按照要求法院有權(quán)全面審查被訴行為合法性，但二審期間一概排除這些證據(jù)就與合法性審查原則相悖。3 .復(fù)審特點(diǎn)體現(xiàn)得不夠明顯行政訴訟是對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理行為進(jìn)行合法性審查，復(fù)審的特點(diǎn)比 較突出，這與民事訴訟有本質(zhì)的區(qū)別，但是行政訴訟證據(jù)制度對(duì)此點(diǎn)體現(xiàn)得不明 顯。法院審查行政訴訟案件，更為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)要看行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)和法定事 實(shí)要件是否一致，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)只有滿足法定要件，事實(shí)才有價(jià)值,提供的 證據(jù)才有意義。證據(jù)制度對(duì)具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的價(jià)值沒有明確。4 .舉證范圍和舉證期限的設(shè)置存在矛盾證據(jù)規(guī)定第1章不僅包括了當(dāng)事人作為主體承擔(dān)舉證責(zé)任的證據(jù)，還包括其提供質(zhì)疑和反證的證據(jù)。如果都包含進(jìn)

5、來(lái) ，舉證期限容易出現(xiàn)問題。 對(duì)被告提供的證據(jù)都限于10日答辯期內(nèi)向法院提交，由于沒交換證據(jù)，被告對(duì)原 告的證據(jù)不清楚，所以把質(zhì)疑的證據(jù)作為第1章的內(nèi)容是不合理的。但如果不包 括質(zhì)證的證據(jù)，從原告的舉證內(nèi)容和期限看，因?yàn)槠谙尴薅ㄔ陂_庭審理前或法院 指定證據(jù)交換日，既包括舉證證據(jù)又有質(zhì)證證據(jù)，就與前面被告的舉證不適應(yīng)。原 告提供的證據(jù)包括符合起訴條件的證據(jù)，限定在開庭審理前和指定交換日不合理，應(yīng)當(dāng)在起訴時(shí)一并提交證明其起訴符合條件。因此,到底舉證責(zé)任范圍是多大如何合理確定舉證期限有待明確。(二)現(xiàn)行行政訴訟證據(jù)制度在實(shí)務(wù)操作中存在的分歧1 .原告的舉證責(zé)任現(xiàn)行證據(jù)制度規(guī)定被告對(duì)作出的具體行政行為

6、負(fù)有舉證責(zé)任 ，原告 負(fù)舉證責(zé)任主要限定在起訴符合法定條件、 起訴不作為時(shí)提出申請(qǐng)的事實(shí)、行政 賠償案件中受侵害造成的損失等，實(shí)踐中的分歧表現(xiàn)如下。(1)關(guān)于不作為案件，如何判斷原告已經(jīng)盡到提出申請(qǐng)的責(zé)任不明確。由于目前行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)規(guī)范化程度不夠，所以讓原告提交提出申請(qǐng)的證據(jù)比較困難。隨著電子政務(wù)發(fā)展，很多地方推行電子政務(wù)，原告如何證明通過電 子方式提出申請(qǐng)也是個(gè)問題。目前對(duì)于被告受理申請(qǐng)登記不完備的舉證責(zé)任問題 在實(shí)踐中爭(zhēng)議很大，而且因?yàn)槿狈γ鞔_的標(biāo)準(zhǔn)，法院很難認(rèn)定和適用以免除原告 的舉證責(zé)任。(2)關(guān)于原告對(duì)起訴條件負(fù)舉證責(zé)任是明確的，但對(duì)起訴條件的涵義 理解存在分歧，復(fù)議前置、起訴

7、期限、原告適格問題等是否都應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉 證責(zé)任有爭(zhēng)議。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)絕對(duì)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任，因?yàn)樯鲜鰡栴}均屬起 訴條件。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，如果被告主張相反事實(shí)，應(yīng)當(dāng)由被告負(fù)舉證責(zé)任。(3)關(guān)于不履行法定職責(zé)案件,申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬被告法定職責(zé)范圍由誰(shuí)舉證存在分歧。有的觀點(diǎn)認(rèn)為被告負(fù)舉證責(zé)任有優(yōu)勢(shì)，應(yīng)由被告負(fù)責(zé)。有的觀點(diǎn)認(rèn)為屬起訴條件問題，應(yīng)當(dāng)由原告負(fù)舉證責(zé)任。(4)關(guān)于原告提出被告在行政行為中沒有認(rèn)定的與被訴具體行政行 為合法性有關(guān)的事實(shí)，舉證責(zé)任如何確定不明確。如：被告實(shí)施的法律禁止的行為 (應(yīng)當(dāng)回避而未回避，一個(gè)人取證等)、濫用職權(quán)問題。(5)關(guān)于原告對(duì)行政賠償案件受侵害造成的損失負(fù)舉證責(zé)任

8、是明確 的，但當(dāng)被告的行為妨礙了原告的舉證、原告無(wú)法舉證、被告不舉證、法院又無(wú) 法鑒定時(shí)如何處理。如：國(guó)有集體土地上房屋被行政機(jī)關(guān)違法拆除的情況下房子 及物品的損失。2 .第三人的舉證責(zé)任第三人在訴訟中可提出與自己權(quán)利有關(guān)的主張，但其提供的證據(jù)能證明其主張成立時(shí)怎么辦，現(xiàn)行證據(jù)制度沒有明確規(guī)定。實(shí)踐中，在被告不履行或 者怠于履行職責(zé)的情況下，法院逕行認(rèn)定被告沒有舉證，進(jìn)而撤銷原具體行政行 為，對(duì)第二人合法權(quán)益非但未予保護(hù)反而造成損害。尤其是對(duì)授益性行為中的第 三人，舉證責(zé)任的地位應(yīng)當(dāng)予以明確。3 .行政程序性事實(shí)的舉證責(zé)任行政程序性事實(shí)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)承擔(dān)舉證責(zé)任，這也是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題。 我國(guó)并沒有

9、統(tǒng)一的行政程序法典，有關(guān)行政程序性事實(shí)舉證的規(guī)定散見于各個(gè)單 行的行政法規(guī)中，但這些單行的行政法規(guī)對(duì)于行政程序性事實(shí)的舉證責(zé)任分擔(dān)并 不統(tǒng)一、明確。對(duì)于程序性的待證事實(shí)，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的 基本舉證原則。有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政程序性事實(shí)的舉證責(zé)任。在實(shí)踐中，對(duì)于行政程序性事實(shí)，原告有時(shí)是應(yīng)當(dāng)也是必須承擔(dān)舉證責(zé)任的，如：原告 是否有精神病、其年齡記載是否有誤，應(yīng)由原告舉證。再有，我國(guó)行政處罰法規(guī)定， 對(duì)于一些嚴(yán)厲行政處罰，當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行 政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出，對(duì)當(dāng)事人提出聽證要求的事實(shí)，不應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承 擔(dān)舉證責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人

10、承擔(dān)舉證責(zé)任。4 .被告的舉證期限(1)行政訴訟證據(jù)制度規(guī)定被告收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提供證據(jù)，同時(shí)規(guī)定了正當(dāng)事由的延期提供。但是，對(duì)于被告認(rèn)為原告起訴不符合起訴 條件或提出管轄異議的，對(duì)具體行政行為合法性的舉證可否超過 10日舉證期限 問題存在爭(zhēng)議。(2)對(duì)于被告在收到起訴狀10日內(nèi)沒有提交的證據(jù)，在10日后又提 交了，且該證據(jù)對(duì)證明被訴行為合法性非常關(guān)鍵 ，一律不予采納是否科學(xué)，對(duì)此, 法院應(yīng)如何采信，在實(shí)踐中意見不統(tǒng)一。5 .原告的舉證期限原告提供證據(jù)時(shí)間在開庭審理前或人民法院指定的交換證據(jù)交換日不科學(xué)。如：關(guān)于起訴條件的證據(jù)；關(guān)于證明被訴具體行政行為的違法的證據(jù)；關(guān)于一并提起行政

11、賠償訴訟的案件，損害 事實(shí)的證據(jù)的提供時(shí)間；關(guān)于程序性事實(shí)；關(guān)于被告認(rèn)為原告起訴不符合法定起 訴條件的提供證據(jù)的期限等都應(yīng)當(dāng)區(qū)分情況設(shè)定期限。6 .質(zhì)證當(dāng)事人在庭前證據(jù)交換過程中沒有爭(zhēng)議并記錄在卷的證據(jù)，在庭審中又對(duì)該證據(jù)提出質(zhì)疑的，法庭對(duì)該證據(jù)是否仍然需要進(jìn)行質(zhì)證。實(shí)踐中出現(xiàn)過 此種情況，存在不同的認(rèn)識(shí)，對(duì)此應(yīng)當(dāng)予以明確。止匕外，關(guān)于人民法院調(diào)取證據(jù)、認(rèn)證等問題也存在若干爭(zhēng)議有待明 確。二、完善行政訴訟證據(jù)制度的若干建議行政訴訟證據(jù)制度應(yīng)在明確證明對(duì)象的基礎(chǔ)上 ，區(qū)分不同行為類型 的證明責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)，明確帶有行政訴訟特點(diǎn)的“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則 ， 合理規(guī)范人民法院調(diào)取證據(jù)的范圍，建立具

12、有行政訴訟獨(dú)有特點(diǎn)，區(qū)別于民事訴 訟證據(jù)制度的體系。（一）引入案卷審查，明確證明對(duì)象1 .行政訴訟的合法性審查應(yīng)以案卷為基礎(chǔ)，案卷即為行政程序中行 政記錄的集合，被告應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)、完整提供作出行政行為的案卷。行政法律行 為都應(yīng)有案卷，法院司法審查應(yīng)限制于案卷中，即以行政記錄為基礎(chǔ)，即使是事實(shí) 行為,如果行政機(jī)關(guān)在行政程序中作出過處理，仍應(yīng)要求被告提供案卷，這也充分 體現(xiàn)出行政訴訟復(fù)審的特點(diǎn)。美國(guó)和德國(guó)都是明確要求提供行政案卷的國(guó)家，即法院對(duì)行政行為的司法審查從行政案卷入手，被訴行政行為的合法性只能由行政 案卷已經(jīng)記載的證據(jù)來(lái)支持。如果行政案卷中記載的證據(jù)不足以證明被訴行政行 為的合法性，復(fù)審法

13、院就會(huì)作出撤銷被訴行政行為或確認(rèn)其違法的判決；如果行政案卷中記載的證據(jù)足以證明被訴行政行為的合法性 ，復(fù)審法院就駁回原告的起 訴。復(fù)審法院在審查被訴行為的合法性時(shí)，不接納行政機(jī)關(guān)在行政程序中沒有調(diào) 查收集或者原告在行政程序中沒有提出的證據(jù)。2 .行政訴訟案件的審查最關(guān)鍵的是要清楚行政訴訟的證明對(duì)象即待 證事實(shí)，行政訴訟的證明對(duì)象是與被訴具體行政行為合法性有關(guān)的事實(shí)，這是行政訴訟證據(jù)區(qū)別于其他訴訟證據(jù)的最重要特征。行政訴訟到底要查清哪些事實(shí)是必須明確的?，F(xiàn)在法官在審理案件和制作文書時(shí)都用大量章節(jié)敘述”本案經(jīng)審查 查明”，實(shí)際上敘述查明的事實(shí)沒有意義，因?yàn)檫@些事實(shí)都是具體行政行為認(rèn)定 的事實(shí)，但如

14、果法院又另外查明認(rèn)證就有審判權(quán)干預(yù)行政權(quán)之嫌。因此，法院查明的事實(shí)應(yīng)有3方面內(nèi)容予以明確：一是行政爭(zhēng)議產(chǎn)生的過程，即行政爭(zhēng)議從發(fā)生 到提起訴訟的過程，包括被告在何時(shí)作出何種行為、該行為認(rèn)定何種事實(shí)、適用 何種法律、結(jié)果如何；二是與被訴行政行為合法性有關(guān)的事實(shí)；三是與訴訟程序有 關(guān)的程序性事實(shí)，如回避、中止執(zhí)行、管轄異議、先予執(zhí)行、停止具體行政行為。 在確定3個(gè)基礎(chǔ)事實(shí)后再確定舉證責(zé)任會(huì)更科學(xué)。（二）引入證明責(zé)任的概念，區(qū)分舉證責(zé)任在一定程度上，舉證責(zé)任的分配實(shí)質(zhì)是在當(dāng)事人之間進(jìn)行訴訟能否 成功之風(fēng)險(xiǎn)分配。舉證責(zé)任的法律規(guī)定實(shí)質(zhì)上根據(jù)當(dāng)事人的舉證能力，規(guī)定了某一事實(shí)由哪一方當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任，對(duì)

15、相關(guān)事實(shí)加以證明。其法律后果是當(dāng)作 為裁判基礎(chǔ)的法律事實(shí)要件在訴訟中處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)時(shí)，如果負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任 的一方當(dāng)事人不能提供充分證據(jù)證明其主張，將承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說，衡量 當(dāng)事人的舉證能力的標(biāo)準(zhǔn)主要有以下兩個(gè)方面 ，一是證據(jù)應(yīng)當(dāng)或者事實(shí)上為哪一 方當(dāng)事人所掌握和控制；二是由哪一方當(dāng)事人承擔(dān)舉證責(zé)任所造成的困難最小。 在英美法系中，根據(jù)其證據(jù)規(guī)則，其使用的是“證明責(zé)任”的概念，并將證明責(zé)任 主要分為推進(jìn)責(zé)任和說服責(zé)任。負(fù)有此項(xiàng)責(zé)任的當(dāng)事人必須提供證據(jù)以使事實(shí)裁 定者達(dá)到相當(dāng)?shù)拇_信程度，否則，他將在某個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)上敗訴。說服責(zé)任一般是由實(shí) 體法予以規(guī)定，且在訴訟過程中，除非在特殊情況下，一般

16、不得轉(zhuǎn)移。推進(jìn)責(zé)任， 是指一方當(dāng)事人必須就特定爭(zhēng)議點(diǎn)提出充足證據(jù) ，從而可以要求法官將該爭(zhēng)議點(diǎn) 交付陪審團(tuán)作出裁斷。假如負(fù)有推進(jìn)責(zé)任的當(dāng)事人對(duì)既有證據(jù)聽之任之，而既有證據(jù)又無(wú)法使法官感覺到一個(gè)理性的陪審員會(huì)作出有利于該當(dāng)事人的事實(shí)認(rèn)定，法官就會(huì)不經(jīng)過陪審團(tuán)直接作出不利于該方當(dāng)事人的即時(shí)裁定。假如負(fù)有推進(jìn)責(zé)任的當(dāng)事人認(rèn)真向法庭提供有關(guān)的證據(jù) ，就可以通過法官讓陪審 團(tuán)來(lái)考察其證據(jù)及相應(yīng)事實(shí)主張，而且在其證據(jù)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)之后，還可以把推 進(jìn)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給對(duì)方當(dāng)事人。這就意味著對(duì)方當(dāng)事人必須負(fù)責(zé)提出反證，否則,他將 承受法官直接作出的不利的即時(shí)裁定。因此，說服責(zé)任和推進(jìn)責(zé)任的分類是具有 實(shí)踐意義的，它們

17、在訴訟過程中的運(yùn)用將導(dǎo)致不同的訴訟結(jié)果。英美法系中關(guān)于證明責(zé)任的分類是具有科學(xué)性的，雖然英美法系與我國(guó)的法律體制、體系有所不同，但是法律基本概念、這種法律技術(shù)性規(guī)范還是 可以在不同的法系中引入和適用的。當(dāng)然，我們?cè)谝脒@些法律概念時(shí)也要注意與我國(guó)法律體制的實(shí)際情況相結(jié)合。在我國(guó)的行政訴訟程序中，雖然法官既是事實(shí)問題的裁定者，又是法律問題的裁定者，沒有“陪審團(tuán)”，但是上述關(guān)于舉證責(zé) 任分配概念及制度對(duì)于我國(guó)行政訴訟中舉證責(zé)任分配的明確還是具有實(shí)踐意義 的。第一，可以較為明白地確定各方當(dāng)事人相應(yīng)的證明責(zé)任 ，避免責(zé)任的片面單一 化傾向。第二，我國(guó)行政訴訟法對(duì)原被告雙方的證明責(zé)任使用的均為“舉證責(zé)

18、任”這一概念。而從實(shí)踐上來(lái)看，原被告雙方在舉證能力上是有較大的差異的 ， 如果對(duì)其在證據(jù)方面的責(zé)任不加區(qū)分，則表面上的“一視同仁”必然會(huì)帶來(lái)實(shí)質(zhì) 上的不公平。而“證明責(zé)任”概念更有利于清楚劃分雙方當(dāng)事人在行政訴訟中不 同情況下所承擔(dān)的證據(jù)方面的責(zé)任，對(duì)于訴訟中證據(jù)方面諸多問題的解決都將具 有十分積極的意義。第三，在引人“證明責(zé)任”的基礎(chǔ)上，對(duì)于行政訴訟的庭審模 式進(jìn)行改革，使其更有利于案件事實(shí)的查明。（三）明確帶有行政訴訟特點(diǎn)的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”分配原則我國(guó)行政訴訟法關(guān)于被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定，從其本質(zhì)上來(lái)說仍然是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的體現(xiàn)。這是因?yàn)樾姓V訟主要審查被訴具體 行政行為的合

19、法性，被告行政機(jī)關(guān)自然應(yīng)當(dāng)在證明具體行政行為合法性范圍內(nèi)承 擔(dān)證明責(zé)任。為此，被告的主要舉證責(zé)任就在于其要證明原告的要求、行為或條 件不符合法律規(guī)定，不具有合法性或?qū)儆谶`法行為，這些都屬于被告的主張，但被 告必須在法庭上為自己的主張辯護(hù)，向法庭表明其主張是有事實(shí)根據(jù)及法律依據(jù) 的。假如被告行政機(jī)關(guān)不能舉證予以證明的，法庭就推定其主張不能成立。如在 行政賠償案件中，對(duì)具體行政行為是否侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益的確 認(rèn)，需要由被告舉證，因?yàn)檫@是一個(gè)合法性問題，被告必須舉出事實(shí)根據(jù)和法律依 據(jù)，以證明其行為合法；但對(duì)于侵權(quán)行為是否存在、該侵權(quán)行為是否造成損害、損 害與行為之間是否具有因果關(guān)系、

20、損害的范圍和程度如何等問題，如原告就此提 出主張，則應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)證明責(zé)任。提供證據(jù)能力強(qiáng)弱只是舉證責(zé)任分配可以考慮的一個(gè)因素，而不是決定因素。舉證責(zé)任的分配還應(yīng)當(dāng)考慮“所得利益”等其他因素。因此 ，從科學(xué) 合理和公平負(fù)擔(dān)的角度來(lái)看，行政訴訟應(yīng)當(dāng)明確以“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”作為舉證責(zé) 任分配的基本原則。無(wú)論是原告、被告，還是第三人，只要提出主張，就要負(fù)舉證 責(zé)任。當(dāng)然，行政訴訟中的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”與民事訴訟中及行政程序中的“誰(shuí) 主張，誰(shuí)舉證”是有區(qū)別的。（四）以不同的行政行為類型區(qū)分證明責(zé)任在證明責(zé)任概念清晰的基礎(chǔ)上，在總體明確原被告的證明責(zé)任的前 提下，根據(jù)行政訴訟的特點(diǎn)，行政行為劃分的標(biāo)準(zhǔn)很多

21、，對(duì)其中有代表性的行政行 為具體分析明確證明責(zé)任，使行政訴訟證據(jù)制度更加科學(xué)合理，有利于實(shí)務(wù)操作。1 .授益性行政行為行政行為作為行政主體實(shí)現(xiàn)行政權(quán)的方式，以對(duì)有關(guān)公民的法律效 果為標(biāo)準(zhǔn)作出劃分，依據(jù)行政行為對(duì)相對(duì)方造成損害還是帶來(lái)利益而將行政行為 界定為授益性行政行為和損益性行政行為兩類。凡對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生設(shè)定或確認(rèn)權(quán)利 或法律上重大利益的行政處分都屬授益性行政行為。被告應(yīng)負(fù)擔(dān)授益性行政行為 合法性的證明責(zé)任是毋庸置疑的。根據(jù)授益性行政行為的特點(diǎn)，無(wú)論是許可、登記、注冊(cè)、確認(rèn)、認(rèn)可等行政行為，都需原告向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)或者要求，根據(jù) 誠(chéng)實(shí)信用和公平原則，原告對(duì)于這些申請(qǐng)材料的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整性負(fù)

22、證明責(zé)任， 如果出現(xiàn)故意虛報(bào)、欺詐等不實(shí)情況，原告承擔(dān)敗訴責(zé)任，授益行政行為無(wú)效，授 益者不受信賴原則保護(hù)。2 .損益性行政行為 損益性行政行為指行政主體為行政相對(duì)人設(shè)定義務(wù)或者剝奪、限制其權(quán)益的行政行為。損益性行政行為案件中，被告負(fù)擔(dān)其行政行為合法性的證明責(zé)任。 原告負(fù)擔(dān)的只是推進(jìn)責(zé)任，只要提出支持自己的訴訟請(qǐng)求或反駁被告的訴訟主張 即可。因?yàn)閾p益性行政行為如行政處罰、行政強(qiáng)制等都是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)的主動(dòng) 行為,原告處于絕對(duì)的被動(dòng)，此時(shí)只能是提出申辯主張，推動(dòng)法院對(duì)行政行為進(jìn)行 審查，損益性行政行為的原告責(zé)任類似于“證人”。另外，證據(jù)規(guī)定第69條 明確原告確有證據(jù)證明被告持有

23、的證據(jù)對(duì)原告有利 ，被告無(wú)正當(dāng)事由拒不提供的， 可以推定原告的主張成立。那么，在一定條件下，如果原告違反證據(jù)義務(wù)，是否可 以推定被告主張成立值得研究。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第 135條規(guī)定，一 方當(dāng)事人因妨礙他造使用，故意將證據(jù)滅失、隱匿或致疑難使用者，行政法院可以 認(rèn)定他方當(dāng)事人關(guān)于該證據(jù)之主張或依該證據(jù)應(yīng)證之事實(shí)為真實(shí)。從該規(guī)定看，如果原告違反了上述證據(jù)義務(wù)，也可以由原告負(fù)擔(dān)證明責(zé)任。3 .居間裁決案件行政機(jī)關(guān)居間裁決，是指行政機(jī)關(guān)在其主管的某一領(lǐng)域，依法定職權(quán), 依一定程序,以第三者的身份對(duì)民事爭(zhēng)議進(jìn)行裁決、處理的活動(dòng)。根據(jù)解釋 第61條規(guī)定,被告對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作的裁決違法

24、 ，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人要 求人民法院一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理，居間裁決案件涉 及行政和民事兩個(gè)爭(zhēng)議，關(guān)于行政爭(zhēng)議，通常情況有行政機(jī)關(guān)的裁定或決定，審查 行政爭(zhēng)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)裁決本身的合法性負(fù)證明責(zé)任。 審查民事爭(zhēng)議時(shí)，由民事 爭(zhēng)議的當(dāng)事人負(fù)證明責(zé)任，應(yīng)適用民事訴訟證據(jù)規(guī)則。4.不作為案件行政不作為案件是以行政行為是否以作為方式表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)劃分的，也就是應(yīng)為而不為的案件，專指行政主體拖延履行或者不予答復(fù)的行為。原告提 出申請(qǐng)是被告作出具體行政行為的開始，原告應(yīng)當(dāng)提供其在行政程序中曾經(jīng)提出 申請(qǐng)的證據(jù)材料。但是，被告應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)履行法定職責(zé)的除外。對(duì)于被告以 未收到原告申請(qǐng)為由未

25、予答復(fù)的，被告不會(huì)向法庭提供其收到原告申請(qǐng)的證據(jù) ， 法庭可以要求被告提供原告訴稱向被告提出申請(qǐng)期間的有關(guān)申請(qǐng)登記，或者法庭可以到郵局查詢有關(guān)送達(dá)郵寄信件登記簿。如果原告向法庭提供有關(guān)憑證，被告提供不出否定原告提供的憑證的證據(jù)，就應(yīng)認(rèn)定被告未完成舉證責(zé)任。如果不存 在提出申請(qǐng)的事實(shí)或者被告并未收到原告的申請(qǐng)，被告的行為不構(gòu)成行政不作為。對(duì)于原告是否提出申請(qǐng)的舉證責(zé)任應(yīng)由原告承擔(dān)。但是 ，如果被告認(rèn)為原告 未提出過申請(qǐng)或原告因被告受理申請(qǐng)的登記制度不完備等正當(dāng)事由不能提供相 應(yīng)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的，由被告負(fù)證明責(zé)任。（五）合理規(guī)范人民法院調(diào)取證據(jù)制度的范圍關(guān)于人民法院調(diào)取證據(jù)的規(guī)定，既應(yīng)

26、符合合法性的全面審查原則，更 應(yīng)符合復(fù)審特點(diǎn)，較多地考慮行政相對(duì)人的弱勢(shì)地位，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。關(guān)于 人民法院調(diào)取證據(jù)的形式，應(yīng)避免既是調(diào)取者，又是裁決者，可考慮委托相對(duì)獨(dú)立 的取證主體，完善調(diào)查取證配套機(jī)制。同時(shí)明確有關(guān)單位和個(gè)人的配合義務(wù)，并規(guī) 定相應(yīng)的懲罰措施。同時(shí)，人民法院調(diào)取證據(jù)應(yīng)該是在一定范圍之內(nèi)，且僅限定在 特殊的情形下。因?yàn)槟壳拔覈?guó)的司法權(quán)威尚未達(dá)到應(yīng)有的高度，本應(yīng)當(dāng)由相關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或個(gè)人依法向法院負(fù)有提交證據(jù)后作證的義務(wù)，但因種種原因無(wú)法具體落實(shí)。為盡可能使訴訟上的“法律真實(shí)”與客觀真實(shí)一致，規(guī)定法官可依職權(quán)調(diào)取證據(jù)是必須的，這也比較符合我國(guó)行政訴訟的現(xiàn)狀。但是也會(huì)

27、出現(xiàn)裁 量權(quán)不明確，造成法院增加或減輕一方當(dāng)事人證明責(zé)任的情形。（六）明確證明標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)行證據(jù)制度對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)未做具體表述，只是表述為“具體行政行 為證據(jù)確鑿”，這是一種近乎完美的舉證要求，但還不能成為證明標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中對(duì) 一項(xiàng)事實(shí)的證明是否完成了舉證要求，各地標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，不同的標(biāo)準(zhǔn)判斷得出 不同的結(jié)果。根據(jù)行政訴訟獨(dú)有的特點(diǎn)，對(duì)不同的行政行為應(yīng)適用不同的證明標(biāo) 準(zhǔn)。對(duì)于行政相對(duì)人人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)有重大影響的行政行為 ，應(yīng)適用較高的證明標(biāo) 準(zhǔn)，可以參照刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)，即排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。如行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)、 較大數(shù)額的罰款、吊銷證照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等。從而約束行政行為，達(dá)到保護(hù)行政相對(duì)人的目的。對(duì)于

28、行政居間裁決案件可以采用占優(yōu)勢(shì)的蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)違法嫌疑人，或者可能涉及本案處理的財(cái)產(chǎn)，有權(quán)依法采取臨時(shí)性限制措施，如扣留、扣押、查封等等，這種措施具有臨時(shí)性和保全性，有利于防止證據(jù)滅 失，制止違法行為繼續(xù)發(fā)生，由于案件情況緊急，最終處理結(jié)果難以確定，要求行 政機(jī)關(guān)在采取保全措施時(shí)達(dá)到基本證明標(biāo)準(zhǔn)，只要證明采取保全措施比不采取保 全措施的必要性大即可。對(duì)于一些特殊的專業(yè)性較強(qiáng)的行為，如考試成績(jī)?cè)u(píng)定、 能力判斷、環(huán)評(píng)等，行政機(jī)關(guān)更專業(yè)更有發(fā)言權(quán)，法院主要審查其在作出時(shí)是否公 平、公開，可以采用更低一些的證明標(biāo)準(zhǔn)。（七）細(xì)化舉證期限一是，被告超過10日提交的證據(jù)和在二審時(shí)提供的證據(jù)不應(yīng)采信， 但如果該證據(jù)對(duì)證明被訴行為合法性非常關(guān)鍵，應(yīng)予