1、2022/5/2 1公共管理學(xué) 2022/5/2 2講授序言講授序言2022/5/2 3公共管理學(xué)公共管理學(xué)的關(guān)注點(diǎn)的關(guān)注點(diǎn)n關(guān)注社會現(xiàn)實(shí)問題的出現(xiàn)原因與解決之道；n關(guān)注剖析政府與其他公共部門承擔(dān)什么公共管理職能、如何承擔(dān)其職能才能提供滿足公眾需求的公共物品；n關(guān)注政府與其他公共部門行使職能過程中的錯誤及其原因，以及如何完善其行使職能，避免錯誤產(chǎn)生；n關(guān)注公眾如何表達(dá)訴求、進(jìn)而形成政策焦點(diǎn)；n關(guān)注非政府組織如何承接公共職能，并通過自己的行動推進(jìn)公民社會發(fā)展。 2022/5/2 4教學(xué)大綱教學(xué)大綱n導(dǎo)言：公共部門形象重塑（第2周）n公共管理理論發(fā)展脈絡(luò)（第3-5周）n公共管理理論變遷（第6-9周

2、）n公共部門市場化改革與治理工具選擇（第10-12周）n公共政策過程（第13-15周）n基于提升公共部門效率的管理工具（第16周）n公共部門管理有效性和公共管理有效性（第17周）2022/5/2 5第第2講講 重塑公共部門形象重塑公共部門形象2022/5/2 6關(guān)鍵概念關(guān)鍵概念n政府，管制，服務(wù)，NPO，公共部門，公共問題，公共利益，公共管理，公共政策，治理工具，公共管理職業(yè)，公共管理者，公共職業(yè)倫理，公共職業(yè)道德，公共職業(yè)責(zé)任，公共部門形象 2022/5/2 7兩個關(guān)鍵問題兩個關(guān)鍵問題n什么是公共部門？n公共部門給予我們的印象是什么？這些印象來源渠道是什么？2022/5/2 8導(dǎo)言導(dǎo)言n公共

3、部門在公共服務(wù)與產(chǎn)品供給意愿與能力之間遭遇到瓶頸狙擊，其在公眾心目中的形象亟待調(diào)整與重塑。n如何重塑其形象使其達(dá)到納稅人要求是一個高難度的任務(wù)，但也不是不可能 2022/5/2 9引導(dǎo)案例引導(dǎo)案例n2008奧運(yùn)年初中國春運(yùn)遭遇雪災(zāi) n問題思考：q根據(jù)各級政府應(yīng)對這場公共危機(jī)基本情況，試說明該危機(jī)對政府形象的影響？q中國政府在應(yīng)對公共危機(jī)方面有哪些方面值得反思和改善？ 2022/5/2 10主要內(nèi)容主要內(nèi)容n公共部門形象重塑的必要性n如何重新塑造公共部門形象q構(gòu)建以積極政府為核心的公共部門體系q強(qiáng)化職業(yè)倫理與責(zé)任建設(shè)n公共問題、公共政策與公共管理的邏輯2022/5/2 11重塑公共部門形象的必要

4、性重塑公共部門形象的必要性n傳統(tǒng)社會q 酒肉臭q 妃子笑q 管制/統(tǒng)治2022/5/2 12n現(xiàn)代社會q大工業(yè)文明q“公眾”逐漸成為舞臺核心q政府等公共部門的職能2022/5/2 13q除非公共部門擁有自己的特殊利益，并以自身利益為唯一追求目標(biāo)，那么任何一個公共部門都沒有理由不認(rèn)真履行社會賦予的職責(zé)。然而 2022/5/2 14n旺盛的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給滯后之間存在尖銳的矛盾n公共領(lǐng)域人才的欠缺與遠(yuǎn)離中國公共服務(wù)小中國公共服務(wù)小康指數(shù)變遷康指數(shù)變遷2022/5/2 152007-20082007-2008中國公共服務(wù)小康指數(shù)中國公共服務(wù)小康指數(shù)項目及其權(quán)重2005年2006年2007年

5、2008年2008年增減科技1083.583.585.685.686.386.386.986.90.60.6公共安全1077.877.880.180.180.980.981.881.80.90.9文化娛樂1072.372.379.879.881.181.181.981.90.80.8行政管理1261.561.564.064.065.065.065.465.40.40.4市政建設(shè)及環(huán)保1360.060.066.866.868.568.569.069.00.50.5社會保障1556.856.858.958.959.859.860.960.91.11.1教育1552.352.353.653.654.

6、554.555.155.10.60.6醫(yī)療衛(wèi)生1549.049.051.351.352.552.553.153.10.60.6公共服務(wù)小康指數(shù)10062.862.865.465.466.666.667.267.20.60.62022/5/2 162007-20082007-2008中國公共服務(wù)滿意度中國公共服務(wù)滿意度排序選項比例1公共交通38.83%2基礎(chǔ)教育27.6%3公共安全26.16%4環(huán)境衛(wèi)生25.22%5社會保障15.52%6公共事業(yè)8.81%7醫(yī)療衛(wèi)生8.25%8就業(yè)服務(wù)6.08%2022/5/2 17結(jié)論結(jié)論n隨著社會發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步，無論是政府組織內(nèi)部還是外部都面臨著政府組織形象

7、重新塑造和認(rèn)識的問題。n是對公眾關(guān)于更有效管理需求不斷增加的良性回應(yīng)。2022/5/2 18構(gòu)建積極政府為核心的公共部門體系構(gòu)建積極政府為核心的公共部門體系n政府為什么存在?q亞里士多德q霍布斯q密爾n政府需要不斷調(diào)整自身相對于社會的價值定位以證明并實(shí)現(xiàn)其宗旨與存在價值。 2022/5/2 19n什么是積極政府？q與無效相對qq所謂“積極”意味著政府為核心的公共管理必須具有回應(yīng)性和高效率，公共官員富有責(zé)任心、自信力和治理能力，新型管理方式與現(xiàn)代公共管理概念不可或缺。 缺乏效率和回應(yīng)性缺乏效率和回應(yīng)性缺乏責(zé)任心缺乏責(zé)任心缺乏自信心缺乏自信心治理工具匱乏治理工具匱乏政府官員素質(zhì)低下政府官員素質(zhì)低下

8、 2022/5/2 20具體而言：具體而言：n樹立現(xiàn)代公共管理概念，關(guān)注公眾需求及其滿足途徑n改變思維模式，由“管制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)” n創(chuàng)新管理方式，治理工具選擇多元化 2022/5/2 21n但有必要引起重視的是：q過于激進(jìn)的市場化主張或私營企業(yè)管理方式卻并不適合公共管理領(lǐng)域，或者有些市場化主張永遠(yuǎn)無法得到嚴(yán)格執(zhí)行。q或者2022/5/2 22n轉(zhuǎn)變思維方式、創(chuàng)新管理方式需要有一系列的契機(jī)q內(nèi)地與港澳兩地建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排（ CEPA）q政府創(chuàng)新的探索2022/5/2 23強(qiáng)化公共職業(yè)倫理與責(zé)任強(qiáng)化公共職業(yè)倫理與責(zé)任n“公共行政應(yīng)該表現(xiàn)出職業(yè)的精神，即使它很難成為一個職業(yè)的領(lǐng)域” （沃爾

9、多）n何謂“職業(yè)”？q莫爾的職業(yè)主義觀q張成福的職業(yè)觀2022/5/2 24n公共管理已經(jīng)成為一個永業(yè)化的職業(yè)，已經(jīng)發(fā)展出一套比較完整、相對對立的知識體系與價值體系。q公共管理職業(yè)化有助于喚起公共管理者應(yīng)用公共權(quán)力為公共利益服務(wù)的精神、不斷通過技術(shù)進(jìn)步提升公共福利、持續(xù)追求提升自我能力以達(dá)最佳績效（法科斯，F(xiàn)ox, C.）2022/5/2 25n利他主義機(jī)制的制度化q內(nèi)部自我約束q外部強(qiáng)制性約束與規(guī)范q公共職業(yè)道德與倫理約束 公共管理者首先應(yīng)當(dāng)具公共管理者首先應(yīng)當(dāng)具備較高的職業(yè)道德與倫理素備較高的職業(yè)道德與倫理素養(yǎng)，其次才是知識、技能與養(yǎng)，其次才是知識、技能與能力要求（能力要求（KSAsKSA

10、s） 美國政府道德辦公室美國政府道德辦公室英國公共生活準(zhǔn)則委員會英國公共生活準(zhǔn)則委員會加拿大政府道德咨詢辦公加拿大政府道德咨詢辦公室室 2022/5/2 26公共問題、公共政策與公共管理公共問題、公共政策與公共管理n下列問題哪些屬于公共問題？q 環(huán)保、市場營銷、結(jié)婚生子、縮小貧富差距、教育機(jī)會與教育公平、就業(yè)、養(yǎng)老、生產(chǎn)線引進(jìn)、生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控、消費(fèi)者維權(quán)、招聘與選拔、醫(yī)療衛(wèi)生、家庭暴力、食品安全、購買消費(fèi)、自然災(zāi)害應(yīng)對、國民海外人身安全2022/5/2 27n公共問題的傳統(tǒng)解決之道n公共管理問題解決的多元化路徑q公共管理是“問題取向的”（R.A.Buchholz, W.D. Eva

11、ns, R.A. Wagley，1985 ）2022/5/2 28n各種公共問題都與公共利益相關(guān)，通過公共政策制定與執(zhí)行對各種公共問題做出回應(yīng)，在本質(zhì)上是公共管理主體有效增進(jìn)與公平分配公共利益的調(diào)控活動，“公共利益是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題”（陳慶云）2022/5/2 29n公共管理的核心問題與終極目標(biāo)q 如何有效提升政府等公共部門效能q 發(fā)展非政府公共部門q 滿足社會多樣化需求 2022/5/2 30回到問題的出發(fā)點(diǎn)回到問題的出發(fā)點(diǎn)n提升政府效能、解決公共問題、實(shí)現(xiàn)公共利益，人的因素至關(guān)重要。也許重塑公共部門管理形象，就要從增加政府/公共部門的人才吸引力開始。 2022/5/2 31小結(jié)小結(jié)n

12、政府公眾之間的關(guān)系出現(xiàn)本質(zhì)改變n重新塑造公共部門形象成為應(yīng)有之義n必須構(gòu)建以積極政府為核心的公共部門體系 n需要強(qiáng)化公共管理者的職業(yè)倫理與道德建設(shè) n現(xiàn)代公共管理是以問題為導(dǎo)向的，關(guān)注的是公共問題如何通過政府途徑和非政府途徑得到解決。2022/5/2 32復(fù)習(xí)思考題復(fù)習(xí)思考題n以政府為核心的公共部門形象為何不佳？請結(jié)合現(xiàn)實(shí)談?wù)勛约旱目捶ā為什么要重新塑造公共部門形象？僅僅因?yàn)橐C明自身存在的合法性與合理性嗎？n結(jié)合理論與現(xiàn)實(shí)說明公共部門形象重塑的路徑有哪些？n轉(zhuǎn)型期間中國公共職業(yè)倫理與道德如何進(jìn)行專業(yè)化和制度化構(gòu)建？ 2022/5/2 332022/5/2 34案例分析：案例分析： “ “民

13、心工程民心工程”成成“爛尾爛尾”水庫水庫n問題討論：q保亭縣政府的毛拉洞水庫項目規(guī)劃是否存在決策失誤的問題？如果有失誤，請說明理由。q毛拉洞水庫項目是否采取了公開招投標(biāo)機(jī)制？保亭縣政府為何最終選擇了一個沒有資質(zhì)的專業(yè)水電公司承建，反而選擇了一家從事國際貿(mào)易與物流的公司？2022/5/2 35q在毛拉洞水庫這個公共設(shè)施建設(shè)過程中，保亭縣政府采取了什么治理工具？其主導(dǎo)方向有誤失誤？政府應(yīng)當(dāng)如何改善才能夠應(yīng)用好這個治理工具？q政府問責(zé)制能否徹底改變政府決策草率現(xiàn)象？q公共管理職業(yè)倫理道德的強(qiáng)化可否改善公共政策制定水平？ 2022/5/2 36n課外閱讀： 日本國家公務(wù)員倫理法2022/5/2 37第

14、三講第三講 公共管理學(xué)科公共管理學(xué)科 發(fā)展脈絡(luò)發(fā)展脈絡(luò)2022/5/2 38主要內(nèi)容主要內(nèi)容幾個關(guān)鍵概念公共管理內(nèi)涵公共管理學(xué)科發(fā)展脈絡(luò)公共管理的本土化重點(diǎn)與難點(diǎn)：幾個概念的區(qū)別公共管理含義公共管理學(xué)科的發(fā)展脈絡(luò)2022/5/2 39關(guān)鍵概念關(guān)鍵概念n行政管理n行政管理學(xué)n公共管理n公共管理學(xué)2022/5/2 40行政管理行政管理n“行政”一詞古已有之，史記.周本紀(jì)曾記載：“成王少，周初定天下，周工恐諸侯逆反，周公乃攝行政當(dāng)國”。n西方國家把行政理解為與國家事務(wù)有關(guān)的管理活動。n現(xiàn)代意義的行政管理有三個角度的理解q組織結(jié)構(gòu)角度q政治與行政關(guān)系角度q管理角度2022/5/2 41n組織結(jié)構(gòu)角度q

15、試圖將政府組織進(jìn)行剖解，以發(fā)現(xiàn)其運(yùn)行規(guī)律；并在此基礎(chǔ)上通過優(yōu)化其組織結(jié)構(gòu)提升政府管理效率。q“大政府”與“小政府”2022/5/2 42n政治與行政的關(guān)系q試圖通過分解剖析國家事務(wù)的整個管理過程，了解國家事務(wù)管理過程中繁多的政令如何制定并傳達(dá)到社會各個層面，維持社會秩序穩(wěn)定，政令制定稱為政治（politics），政令傳達(dá)被稱為行政（administration）。 q什么是政治？2022/5/2 43n管理角度q該視角下的行政管理被視為一種協(xié)調(diào)眾人力該視角下的行政管理被視為一種協(xié)調(diào)眾人力量以達(dá)到共同目標(biāo)的活動量以達(dá)到共同目標(biāo)的活動。q懷特（L.D.White）qH.西蒙（Simon）q古立克（

16、Gulick）2022/5/2 44n三種角度都有其合理部分，也存在各自缺陷。政府組織結(jié)構(gòu)角度盡管指出了行政管理主體，但卻沒有詳細(xì)說明其客體；政治與行政關(guān)系角度明確說明了行政的執(zhí)行功能，但是卻會略了政治與行政不可分離的特性；管理角度的行政管理析出了行政管理的一系列技術(shù)特征，但卻忽略了行政管理的特定對象。2022/5/2 45n什么是行政管理？q現(xiàn)代完全意義上的行政管理首先應(yīng)當(dāng)是一種國家職能，它是國家行政組織對社會公共事務(wù)的組織管理，包括對行政組織本身事務(wù)的組織管理；它以國家政權(quán)為基礎(chǔ)，以國家職能為內(nèi)容，以國家法律為約束框架。q行政管理是國家行政機(jī)構(gòu)依法管理包括政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化、教育、衛(wèi)生

17、等在內(nèi)的社會公共事務(wù)的有效活動。2022/5/2 46n行政管理具有五個基本要素q行為要素q人員要素q資金和物材要素q組織要素q時空要素 2022/5/2 47現(xiàn)代行政管理功能現(xiàn)代行政管理功能n管制功能n服務(wù)功能n維護(hù)功能n扶助功能民族國家民族國家（nation-state）大工業(yè)革命大工業(yè)革命 公共行政精神公共行政精神（public administration spirits） 2022/5/2 48行政管理基本原則行政管理基本原則n法制原則n服務(wù)原則n效率原則n責(zé)任原則2022/5/2 49行政管理學(xué)行政管理學(xué)n行政管理學(xué)是研究行政管理活動原則、特點(diǎn)與基本規(guī)律的學(xué)科，是一個系統(tǒng)化的理論知

18、識體系，具有自身的研究范疇和研究領(lǐng)域。q稱謂的多樣性n狹義的行政管理學(xué)n廣義的行政管理學(xué)以各級政府機(jī)關(guān)為研究以各級政府機(jī)關(guān)為研究對象，綜合性和動態(tài)性對象，綜合性和動態(tài)性的理論與應(yīng)用相結(jié)合的、的理論與應(yīng)用相結(jié)合的、相對獨(dú)立的學(xué)科相對獨(dú)立的學(xué)科 是關(guān)于公共行政制度、行政是關(guān)于公共行政制度、行政體制及其運(yùn)行體制的合法性、體制及其運(yùn)行體制的合法性、合理性、有效性與發(fā)展性的、合理性、有效性與發(fā)展性的、系統(tǒng)的思想、理論、邏輯和系統(tǒng)的思想、理論、邏輯和方法的體系。方法的體系。2022/5/2 50n學(xué)科形成時間n與其它學(xué)科的關(guān)聯(lián)n研究內(nèi)容q四要素說q七要素說q15M理論2022/5/2 51圖圖1 1 行政

19、管理學(xué)核心內(nèi)容行政管理學(xué)核心內(nèi)容n 2022/5/2 52n中國行政管理學(xué)發(fā)展歷程q20世紀(jì)初，翻譯引介q曾經(jīng)被取消q20世紀(jì)80年代恢復(fù)q改革開放背景與研究內(nèi)容n概念爭論2022/5/2 53行政管理研究脈絡(luò)行政管理研究脈絡(luò)n行政管理學(xué)發(fā)源于政治學(xué)，19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國學(xué)者威爾遜、古立克、懷特、古德諾、威洛比等人初步奠定其研究框架。n其后它不斷吸納政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)等其他學(xué)科理論，并與行政管理實(shí)踐相互影響，最終形成一門獨(dú)立而系統(tǒng)的學(xué)科。以伍德羅以伍德羅. .威爾遜威爾遜行政學(xué)之研究行政學(xué)之研究（18871887年）、古德諾年）、古德諾政治與行政：政治與行政：關(guān)于

20、政府的研究關(guān)于政府的研究、羅納德、羅納德. .懷特懷特行政學(xué)導(dǎo)論行政學(xué)導(dǎo)論（19261926年）、威洛年）、威洛比比公共行政原理公共行政原理（19271927年）、年）、古立克等古立克等行政克學(xué)論文集行政克學(xué)論文集（19371937）為標(biāo)志。）為標(biāo)志。 2022/5/2 54公共管理的主要觀點(diǎn)公共管理的主要觀點(diǎn)1Perry與與Kraemer（1983）認(rèn)為，公共）認(rèn)為，公共管理是一種新的途徑，管理是一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向規(guī)范取向（Normative Orientation）及一般）及一般管理工具取向管理工具取向（Instrumental Orientatio

21、n）的結(jié)合）的結(jié)合體。體。2Garson與與Overman（1983）公共管理是一種公共管理是一種應(yīng)用的社會科學(xué)，應(yīng)用的社會科學(xué)，反映學(xué)科之間整反映學(xué)科之間整合的傳統(tǒng)，并探合的傳統(tǒng)，并探討公共管理與公討公共管理與公共行政的關(guān)系。共行政的關(guān)系。3ShafrizeShafrize（19881988）認(rèn)為公共管理強(qiáng)認(rèn)為公共管理強(qiáng)調(diào)的是組織如何調(diào)的是組織如何去執(zhí)行公共政策，去執(zhí)行公共政策，公共管理者的首公共管理者的首要認(rèn)務(wù)在于運(yùn)用要認(rèn)務(wù)在于運(yùn)用規(guī)則、組織、控規(guī)則、組織、控制等方法來提高制等方法來提高政府的服務(wù)品質(zhì)。政府的服務(wù)品質(zhì)。4BozemanBozeman與與StraussmanStraussma

22、n（19901990） 提提出出“公共管理公共管理即是政治權(quán)威即是政治權(quán)威的管理的管理” 2022/5/2 55nBozeman（1994）從公共管理與公共政策與企業(yè)管理之間的淵源關(guān)系，認(rèn)為公共管理研究具有兩種不同的研究途徑：2022/5/2 56公共行政公共政策公共政策科學(xué)管理科學(xué)管理政治學(xué)政治學(xué)2022/5/2 57中國有關(guān)公共管理概念的爭論中國有關(guān)公共管理概念的爭論n中國的公共管理實(shí)踐活動伴隨行政管理學(xué)研究也在逐步推進(jìn)，但是由于缺乏西方國家非政府組織發(fā)展、政府治理工具多樣化等社會條件，這種推進(jìn)并沒有能夠有助于形成新的理論范式。n中國公共管理學(xué)科地位的確立及其背景2022/5/2 58爭論

23、爭論1 1n公共管理（學(xué)）概念和范疇的爭論q性質(zhì)q內(nèi)涵q界定q范疇q價值取向2022/5/2 59目前達(dá)成的共識目前達(dá)成的共識將公共管理視為實(shí)踐過程與學(xué)科研究的同一體。公共管理公共管理將公共管理作為實(shí)踐的行為過程與對其活動規(guī)律的研究區(qū)分開。2022/5/2 60或者或者實(shí)踐概念：公共管理作為一種社會實(shí)踐活動，是指政府制定公共政策，與其它公共組織一起，處理公共事務(wù)與公共問題，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動 公共管理公共管理學(xué)術(shù)概念：公共管理是研究政府及其他公共組織的價值定位和實(shí)踐活動規(guī)律的一門實(shí)踐性和綜合性較強(qiáng)的學(xué)科2022/5/2 61爭論爭論2 2n公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系q夏書章（2000）

24、 q陳振明（2001）q陳慶云（2001）q吳長春（2004）n”公共管理本土化”2022/5/2 62共識共識n行政管理歸屬于公共管理q但強(qiáng)調(diào)公共管理學(xué)不同于工具性、技術(shù)性鮮明的管理學(xué)，是價值體系和工具體系有機(jī)統(tǒng)一的學(xué)科。q既然作為一套價值體系，它就必須以政治學(xué)為基礎(chǔ)，而作為工具體系，又必須吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和政策分析方法等學(xué)科的理論語技術(shù)手段。2022/5/2 63西方公共管理發(fā)展脈絡(luò)西方公共管理發(fā)展脈絡(luò)n公共管理與行政管理有密切關(guān)系，長期依附于政治學(xué)，并沒有獨(dú)立出來。n隨著行政（管理）學(xué)（1887年，伍德羅.威爾遜提出“政治與行政”兩分法）單獨(dú)列出來，公共管理/公共行政開始進(jìn)入人們視野，

25、但是對它的把握很困難，直到今天依然如此。2022/5/2 64多種視角多種視角功能視角功能視角區(qū)分公共管理與其它領(lǐng)域管理的區(qū)別，以區(qū)分公共管理與其它領(lǐng)域管理的區(qū)別，以羅森布洛姆（羅森布洛姆（RosenbloomRosenbloom）為代表。）為代表。研究視角制度視角的研究（制度視角的研究（1910-19301910-1930）、人的視角（）、人的視角（1930-19501930-1950）、管理過程視角的研究（）、管理過程視角的研究（1950-1950-19601960）、環(huán)境視角的研究（）、環(huán)境視角的研究（1960-19701960-1970年代末）年代末） 時段劃分時段劃分通過各種時段劃分

26、方法來分析公共管理的演變。通過各種時段劃分方法來分析公共管理的演變。居主流的觀點(diǎn)是公共行政（居主流的觀點(diǎn)是公共行政（administrationadministration）與）與公共管理公共管理(management)(management)兩大時期（歐文兩大時期（歐文休斯，休斯，1998 1998 ）。）。從其不同功能視角看，公從其不同功能視角看，公共管理存在管理取向、政共管理存在管理取向、政治取向、法律取向。治取向、法律取向。2022/5/2 65現(xiàn)階段結(jié)論現(xiàn)階段結(jié)論公共行政時期1887-20世紀(jì)世紀(jì)70年代末年代末 傳統(tǒng)公共行政時期傳統(tǒng)公共行政時期（1887-19601887-1960

27、） 新公共行政時期新公共行政時期（1960-19801960-1980） 公共管理時期1980年代至今2022/5/2 66n貫穿其中的線索是政治與行政關(guān)系的探討與再探討，反映了整個理論發(fā)展脈絡(luò)中對于價值判斷、權(quán)衡取舍的“人文主義與技術(shù)主義偏好搖擺”與“極點(diǎn)式”、“線段式”兩種思維模式?jīng)_突。2022/5/2 67公共管理的公共行政時期公共管理的公共行政時期n從理論框架看，它主要建立在“政治行政二分法”和“理性官僚制”等兩大理論框架之下，在不同政治、文化與社會背景之下，它所關(guān)注的研究焦點(diǎn)、方法存在差異，由此又分為“傳統(tǒng)公共行政時期”和“新公共行政時期” 。2022/5/2 68n傳統(tǒng)公共行政時期

28、q基本范式q探討焦點(diǎn)n政治與行政的關(guān)系q研究特點(diǎn)由政治與行政二分法、由政治與行政二分法、官僚制、文官制度和泰官僚制、文官制度和泰勒管理主義所構(gòu)成勒管理主義所構(gòu)成 采用制度或法理的研究方法，重點(diǎn)關(guān)注正式采用制度或法理的研究方法，重點(diǎn)關(guān)注正式政府組織結(jié)構(gòu)及其構(gòu)建，主張政治與行政分政府組織結(jié)構(gòu)及其構(gòu)建，主張政治與行政分開；致力探討行政管理一般性原理，并強(qiáng)調(diào)開；致力探討行政管理一般性原理，并強(qiáng)調(diào)以效率為最高標(biāo)準(zhǔn)，展開對政府行政效率、以效率為最高標(biāo)準(zhǔn)，展開對政府行政效率、使用方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究。使用方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究。 2022/5/2 69q基于價值中立原則，主張政治與行政分開，但在1940年左右

29、出現(xiàn)變化 q官僚制、泰勒主義與行為主義管理思想共同構(gòu)建了以效率為核心的政府組織框架、管理體制和運(yùn)作方式 。2022/5/2 70q如果說“政治行政二分法”界定了公共行政作為一個獨(dú)立的學(xué)科領(lǐng)域，其劃分是公共行政工具理性彰顯、價值理性褪色的過程，那么官僚制度則因其在技術(shù)上優(yōu)于其它任何組織形式為公共行政提供組織框架，而泰勒主義則以其企業(yè)管理領(lǐng)域的成功為公共行政提供了完全不同的管理理念與管理方法。 2022/5/2 71n新公共行政時期（1960-1980年左右）q發(fā)展背景q研究路徑與研究價值q研究特點(diǎn)直接介入社會運(yùn)動，不斷地為公共直接介入社會運(yùn)動，不斷地為公共行政理論發(fā)展提出新問題、新方法，行政理論

30、發(fā)展提出新問題、新方法，尤其是新的價值觀；尤其是新的價值觀；其研究價值取向鎖定為社會公平與其研究價值取向鎖定為社會公平與民主價值。民主價值。2022/5/2 72q新公共行政學(xué)與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的最大不同是：不再簡單強(qiáng)調(diào)管理手段與方法，在效率之外還注重于人本主義等價值取向。q認(rèn)同危機(jī) 2022/5/2 73公共管理的公共管理時期公共管理的公共管理時期n社會發(fā)展背景n學(xué)科特征n研究特點(diǎn)q政治與行政的關(guān)系認(rèn)識出現(xiàn)復(fù)歸，主張二者可分；q20世紀(jì)80年代以來公共管理發(fā)展所經(jīng)歷的三個階段的核心是管理主義，而管理主體則呈現(xiàn)多中心、多元化狀態(tài)。2022/5/2 74q歐美國家經(jīng)過上述三個階段的政府改革運(yùn)動，基

31、本上奠定了公共管理未來的發(fā)展方向，新的多元公共治理模式基本成形，已經(jīng)形成了完全不同于傳統(tǒng)公共行政模式的顯著特征：nn其重點(diǎn)在于不斷推動公共服務(wù)質(zhì)量持續(xù)改進(jìn)、提升公民參與公共治理的有效性n它們都是“公共性”對公共管理的基本要求和反映 2022/5/2 75公共管理的本土化公共管理的本土化n西學(xué)東漸進(jìn)程q譯著成果q中國自己的行政學(xué)成果q行政學(xué)課程著名的有著名的有行海要術(shù)行海要術(shù)、行政綱目行政綱目、行政學(xué)總行政學(xué)總論論、行政法撮要行政法撮要 2022/5/2 76n中國公共管理學(xué)科的發(fā)展q發(fā)展特點(diǎn)與缺陷q“公共管理本土化”命題的提出q“公共管理本土化”的時代機(jī)遇2022/5/2 77小結(jié)小結(jié)n公共管

32、理作為獨(dú)立學(xué)科的時間并不長q以政治與行政“二分法”為標(biāo)端 q歷經(jīng)公共行政與公共管理兩大發(fā)展時期n根據(jù)假設(shè)條件和關(guān)注焦點(diǎn)差異，公共管理理論從著眼于完善內(nèi)在組織結(jié)構(gòu)、提升組織效率的傳統(tǒng)理論逐漸向關(guān)注公共服務(wù)與產(chǎn)品質(zhì)量、治理理念、治理工具、以及管理技術(shù)與工具等的現(xiàn)代公共管理理論變遷n中國公共管理研究的本土化進(jìn)程2022/5/2 78復(fù)習(xí)與思考復(fù)習(xí)與思考n傳統(tǒng)上理解行政管理有幾個角度？試評價這些理解角度的優(yōu)缺點(diǎn)。n何謂行政管理？請說明其內(nèi)涵、要素、功能和原則。n請闡述民族國家的形成與公共行政精神的關(guān)系。n公共行政精神對于現(xiàn)代行政管理具有什么重要意義？n行政管理學(xué)的起源與發(fā)展是什么？其研究對象與研究內(nèi)容

33、是什么？2022/5/2 79n 什么是公共管理（學(xué)）？它與行政管理（學(xué)）有什么聯(lián)系？n 為什么會存在公共管理范疇、學(xué)科屬性的爭論？這些爭論對于公共管理學(xué)科的發(fā)展具有什么意義？n 請簡要描述公共管理理論的發(fā)展脈絡(luò)。n 有幾種公共管理學(xué)科發(fā)展分期觀點(diǎn)？居于主流的是哪一種分期觀點(diǎn)？n 傳統(tǒng)公共行政時期的公共管理學(xué)科具有什么特征？新公共行政時期的公共管理學(xué)科關(guān)注的焦點(diǎn)是什么？它開始受到哪些學(xué)科的影響？2022/5/2 80n 政黨分肥制對西方國家公共行政實(shí)踐與理論產(chǎn)生了什么重要影響？n 公共管理時期的公共管理學(xué)科特點(diǎn)是什么？它經(jīng)歷了幾個發(fā)展階段？這些發(fā)展階段存在什么區(qū)別與聯(lián)系？其核心價值取向是什么？

34、n 請論述“公共性”在公共管理發(fā)展脈絡(luò)中的地位變化，并說明它在未來公共管理理論表現(xiàn)出什么特征？n 請評價中國公共管理的本土化進(jìn)程。 2022/5/2 81第第4 4講講 公共管理理論變遷公共管理理論變遷2022/5/2 82 理論與實(shí)踐發(fā)展交相呼應(yīng)、互相影理論與實(shí)踐發(fā)展交相呼應(yīng)、互相影響，使得公共管理內(nèi)涵與外延不斷發(fā)響，使得公共管理內(nèi)涵與外延不斷發(fā)生變化，為此有人形容公共管理就像生變化，為此有人形容公共管理就像一條一條“變形蟲變形蟲”。2022/5/2 83主要內(nèi)容主要內(nèi)容n傳統(tǒng)理論q政治與行政兩分法q官僚制理論q科學(xué)管理理論q行為科學(xué)理論n過渡：系統(tǒng)理論n現(xiàn)代理論q公共選擇理論q新公共管理理

35、論q公共治理理論2022/5/2 842022/5/2 85學(xué)習(xí)要求學(xué)習(xí)要求n要求明確每一種理論在公共管理學(xué)科發(fā)展脈絡(luò)樹中的位置；n要求掌握每一種理論的基本要點(diǎn)；n要求對每一種理論在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中的長處與局限進(jìn)行思考。2022/5/2 86傳統(tǒng)的公共管理理論傳統(tǒng)的公共管理理論n古典公共管理理論或傳統(tǒng)公共行政理論傾向于將組織看成一個“封閉式系統(tǒng)”，并認(rèn)為這是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的“唯一最佳方式”，其確保方式是嚴(yán)格的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計、獨(dú)立的文官制度、效率至上的科學(xué)管理原則。 2022/5/2 87一、傳統(tǒng)之兩分法一、傳統(tǒng)之兩分法n1887年威爾遜（T.W.Wilson）：行政學(xué)研究n1900年古德諾（F.J.

36、Goodnow）：政治與行政：關(guān)于政府的研究 古德諾激烈批評古德諾激烈批評“三權(quán)分立制三權(quán)分立制”、繼承為威爾遜的思想，、繼承為威爾遜的思想，最終完善了政治與行政兩分法。主要觀點(diǎn)：最終完善了政治與行政兩分法。主要觀點(diǎn)： 以政治與行政兩分法代替立法、司法、行政三分法以政治與行政兩分法代替立法、司法、行政三分法 政治與行政的分離是相對的政治與行政的分離是相對的 可以通過政治對行政的適度控制實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)可以通過政治對行政的適度控制實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)一致一致 政黨政治對行政控制必須限定在合理范圍政黨政治對行政控制必須限定在合理范圍 政府文職官員分為政務(wù)官和常務(wù)官政府文職官員分為政務(wù)官和常務(wù)官

37、 2022/5/2 88n評價：q破除三權(quán)分立觀點(diǎn)的束縛是建構(gòu)政治與行政二分法的一個理論前提，“若沒有三權(quán)分立的政治制度以及政黨政治，政治與行政的二分法能否發(fā)展出來是值得懷疑的”。q可以將政治與行政二分法視為西方民主政治制度發(fā)展過程中的一種自我調(diào)整與修正。 2022/5/2 89二、傳統(tǒng)之官僚制理論二、傳統(tǒng)之官僚制理論&文官制度文官制度n官僚制（Bureaucracy）在中西方的建立背景和過程是完全不同的。n西方真正意義的職業(yè)官僚制度的建立是18世紀(jì)資產(chǎn)階級革命的結(jié)果，但具體建立過程又分成兩類：q英美國家q歐洲大陸國家2022/5/2 90n馬克斯韋伯（Max Weber），理性官僚制，192

38、2年社會組織與經(jīng)濟(jì)組織理論，主要觀點(diǎn)：q組織合法權(quán)威的三次劃分q組織權(quán)威基礎(chǔ)上的組織類型q“官僚”是一種組織形態(tài)：傳統(tǒng)官僚制和理性官僚制q理性官僚組織的運(yùn)行規(guī)則與特征q理性官僚組織框架之下官員的職位也由此表現(xiàn)出一些不同于傳統(tǒng)官僚制特征：職業(yè)化、專業(yè)培訓(xùn)和新式忠誠。他提出他提出“理性的行政組織體系理性的行政組織體系” 理論，認(rèn)理論，認(rèn)為建立在法理權(quán)威之上、管理集權(quán)、遵從為建立在法理權(quán)威之上、管理集權(quán)、遵從理性規(guī)則的官僚制組織（理性規(guī)則的官僚制組織（Bureaucracy）正）正是其最好體現(xiàn)，也是大規(guī)模組織最合理的是其最好體現(xiàn)，也是大規(guī)模組織最合理的形式。形式。 理性官僚組織是一種層次分明、制度嚴(yán)

39、格、權(quán)責(zé)明理性官僚組織是一種層次分明、制度嚴(yán)格、權(quán)責(zé)明確的理想的等級制組織模式，特別強(qiáng)調(diào)法制條件下確的理想的等級制組織模式，特別強(qiáng)調(diào)法制條件下的層級制組織結(jié)構(gòu)模式，重視組織內(nèi)部的規(guī)范化管的層級制組織結(jié)構(gòu)模式，重視組織內(nèi)部的規(guī)范化管理，通過制度規(guī)定組織層級、部門劃分、職位設(shè)置、理，通過制度規(guī)定組織層級、部門劃分、職位設(shè)置、成員資格，形成非人格化的層級節(jié)制體系，組織成成員資格，形成非人格化的層級節(jié)制體系，組織成員是否勝任僅取決于其能力而非對組織領(lǐng)袖的個人員是否勝任僅取決于其能力而非對組織領(lǐng)袖的個人忠誠。忠誠。 基本原則：基本原則：法定的關(guān)系范圍原則、工資等級制和權(quán)利等級化原則、公私分離原則、專業(yè)化

40、原則、全職原則、一般性原則；基本特征：基本特征：專業(yè)化分工、等級制、法定規(guī)則和非人格化。2022/5/2 91n評價：q近代社會破除蒙昧迷信、倡導(dǎo)科學(xué)主義需要一種不同以往的社會組織結(jié)構(gòu)來促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，韋伯的理性官僚制回應(yīng)了這一要求q打破了神權(quán)、君權(quán)對民眾思想的桎梏，也適應(yīng)了大工業(yè)生產(chǎn)與行政管理等復(fù)雜化的客觀需要q以“功績制”為導(dǎo)向的文官制度文官制度逐漸得以建立 q一類特殊職位的出現(xiàn)秘書、參謀或行政助手 2022/5/2 92n案例：上海第一秘秦裕案 n問題思考：q你如何看待秘書這個職位的作用？q干部選拔任命過程中的“帶病提拔”現(xiàn)象有什么危害？這種現(xiàn)象出現(xiàn)的根源是什么？q如何避免干部選拔中的

41、“帶病提拔”現(xiàn)象？試從制度層面談?wù)勛约旱目捶ā?2022/5/2 93三、傳統(tǒng)之科學(xué)管理理論三、傳統(tǒng)之科學(xué)管理理論n科學(xué)管理理論以美國管理學(xué)家泰勒（Frederick W. Taylor）和法約爾（Henry Fayol）為代表。q泰勒科學(xué)管理理論的主要觀點(diǎn)是什么？該思想對于公共行政管理理論的影響表現(xiàn)？其缺陷表現(xiàn)在什么地方？q法約爾科學(xué)管理思想的主要觀點(diǎn)是什么？他對于泰勒的思想進(jìn)行了哪些方面的修正？q什么是法約爾跳板原理？這一原理對于公共行政管理實(shí)踐具有什么積極影響？2022/5/2 94n官僚組織理論采用理性邏輯進(jìn)行組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，科學(xué)管理研究的方向則從實(shí)驗(yàn)總結(jié)達(dá)成效率的生產(chǎn)管理技術(shù)，再上升為

42、組織理論。n泰勒的科學(xué)管理主義n法約爾的管理過程思想q古立克：七功能說q孔茨（Harlod Koontz） 2022/5/2 95四、傳統(tǒng)之行為科學(xué)理論四、傳統(tǒng)之行為科學(xué)理論n行為科學(xué)理論采取的是什么研究方法？對于此前的管理學(xué)研究具有什么推動意義？n霍桑實(shí)驗(yàn)揭示出哪些不同以往管理理論的激勵因素？n在行為科學(xué)理論看來，非正式組織在組織發(fā)展中具有什么作用？n請評述馬斯洛的需要層次理論？n麥克格雷格爾的X、Y理論的主要觀點(diǎn)是什么？請評述這兩種觀點(diǎn)在現(xiàn)代組織中的應(yīng)用范圍和意義？2022/5/2 96n福萊特（Mary Parker Follett）在理論上的動態(tài)承接；n梅約（Mayol）與霍桑實(shí)驗(yàn)霍桑

43、實(shí)驗(yàn)的結(jié)論：社會與心理因素；霍桑實(shí)驗(yàn)的結(jié)論：社會與心理因素；工業(yè)文明中人的問題工業(yè)文明中人的問題（19351935） -社會人 -生產(chǎn)效率相關(guān)因素 -非正式組織 -焦點(diǎn)：工作群體的社會關(guān)聯(lián)因素焦點(diǎn)：工作群體的社會關(guān)聯(lián)因素2022/5/2 97n巴納德的非正式組織理論n馬斯洛的需要層次理論非正式組織：個人聯(lián)系和相互作用的集合體、以及人們相互交往結(jié)成的群體，是模糊、無結(jié)構(gòu)、不定型的；非正式組織與效率；非正式組織對管理的影響。2022/5/2 98n麥克格雷格爾的X、Y理論n重視組織成員需要、管理方式、人際關(guān)系、動機(jī)與成就、激勵與個性等重要課題的行為科學(xué)理論為管理學(xué)理論發(fā)展開辟了另外一個方向，許多學(xué)

44、者開始使用行為主義觀點(diǎn)與方法研究行政管理現(xiàn)象，以決策理論最有影響。 2022/5/2 99五、傳統(tǒng)之決策理論五、傳統(tǒng)之決策理論n西蒙（H. A. Simon）的有限理性與滿意原則 他將其他學(xué)科引入，使得公共行政學(xué)研究呈現(xiàn)他將其他學(xué)科引入，使得公共行政學(xué)研究呈現(xiàn)跨學(xué)科特征；跨學(xué)科特征；行政管理諺語行政管理諺語（19461946）& &行政行為：行政行政行為：行政組織中決策程序的研究組織中決策程序的研究（19481948）: : * *決策應(yīng)成為研究的關(guān)鍵決策應(yīng)成為研究的關(guān)鍵 * *管理管理= =決策決策 * *實(shí)際決策過程中，決策者不太可能有明確界實(shí)際決策過程中，決策者不太可能有明確界定、精確評

45、估的目標(biāo)定、精確評估的目標(biāo) * *按照按照“滿意原則滿意原則”挑選決策方案挑選決策方案 * *決策分為程序化決策和非程序化決策決策分為程序化決策和非程序化決策 2022/5/2 100n林德布洛姆（Charles E. Lindblom）的漸進(jìn)主義決策理論 艱難求勝的科學(xué)艱難求勝的科學(xué)（19591959）、）、政策制定過程政策制定過程（19681968）；）； 存在兩種截然不同的決策模式，一種是存在兩種截然不同的決策模式，一種是“理性理性綜合方法綜合方法”或或“根本方法根本方法”（synoptic synoptic analysisanalysis），另一種是），另一種是“連續(xù)有限比較方法連續(xù)

46、有限比較方法”或或“分支方法分支方法”（incremental analysisincremental analysis），）， 行政決策實(shí)際上包含對應(yīng)的行政決策實(shí)際上包含對應(yīng)的5 5個特征，即漸進(jìn)的；個特征，即漸進(jìn)的；不全面的；進(jìn)行連續(xù)比較的；對各種方案的選擇不全面的；進(jìn)行連續(xù)比較的；對各種方案的選擇是是“滿足滿足”標(biāo)準(zhǔn)；最終決策是折衷性的。標(biāo)準(zhǔn)；最終決策是折衷性的。 政策制定主要是對以往政策的修正。政策制定主要是對以往政策的修正。 2022/5/2 101傳統(tǒng)理論述評傳統(tǒng)理論述評n古典公共管理理論起始于對“三權(quán)分立”制度和政黨分贓制的批評，經(jīng)過政治與行政二分法、官僚制理論、科學(xué)管理理論，然

47、后吸收行為科學(xué)理論，最終歸結(jié)于有限滿意和漸進(jìn)主義決策理論。整個古典時期的理論都處在一個“封閉式系統(tǒng)之內(nèi)”，形成一個以層級制的金字塔形官僚組織結(jié)構(gòu)為核心，追求理性、專業(yè)化、法治化、效率至上的框架體系。 2022/5/2 102n理性官僚制的弊端n等級制與民主制有矛盾；n嚴(yán)格的法制會扼殺官員的創(chuàng)新精神；n太重視行政過程效率，而忽視行政產(chǎn)出績效 2022/5/2 103問題思考與討論問題思考與討論n理性官僚制飽受詬病，但為什么在政府和大規(guī)模企業(yè)組織中依然有著強(qiáng)大的生命力？2022/5/2 104n官僚制飽受譴責(zé)q組織社會學(xué)q政治經(jīng)濟(jì)學(xué)q公共行政管理學(xué)發(fā)生消極的、機(jī)能障礙式情況受訓(xùn)式無能、目標(biāo)失落官僚

48、機(jī)構(gòu)病理情況 非市場組織，依靠撥款非市場組織，依靠撥款縱向的權(quán)威強(qiáng)制結(jié)構(gòu)縱向的權(quán)威強(qiáng)制結(jié)構(gòu)規(guī)避市場競爭規(guī)避市場競爭 公共性、政治性與效率的矛盾公平、自由等價值理性對效率的犧牲公共服務(wù)精神與公共責(zé)任程序2022/5/2 105n但其驚人的生存力證明自身的不可替代性q各國行政改革未超出官僚制框架q改革的邏輯起點(diǎn)：組織結(jié)構(gòu)與形式&效率2022/5/2 106過渡之系統(tǒng)理論過渡之系統(tǒng)理論n系統(tǒng)論之前的系統(tǒng)視角嘗試n貝塔朗菲（Ludwigvon Bertallanffy）n系統(tǒng)論的觀點(diǎn)q系統(tǒng)是什么？q系統(tǒng)管理是什么？“系統(tǒng)系統(tǒng)”是一種有組織的綜合整體，是一種有組織的綜合整體，是功能上有聯(lián)系的要素組合，不

49、斷是功能上有聯(lián)系的要素組合，不斷與外界進(jìn)行物質(zhì)能量交換、維持自與外界進(jìn)行物質(zhì)能量交換、維持自身穩(wěn)定；一種持續(xù)進(jìn)行把一定投入身穩(wěn)定；一種持續(xù)進(jìn)行把一定投入轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出的循環(huán)過程。轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出的循環(huán)過程。 系統(tǒng)管理是一種管理方式，將組織各個部分、各種資源按照系統(tǒng)要求進(jìn)行組織和應(yīng)用。2022/5/2 107n系統(tǒng)論對公共行政研究的影響q有效思維方式q傳統(tǒng)理論下的公共管理系統(tǒng)q系統(tǒng)論下的公共管理系統(tǒng)n詹姆斯.湯普森（James.Tompson）（1967）q行政生態(tài)學(xué)：約翰.高斯2022/5/2 108過渡之權(quán)變理論、超過渡之權(quán)變理論、超Y Y理論理論n權(quán)變理論（Contingency approach）

50、理論基礎(chǔ)q適應(yīng)性系統(tǒng)理論q強(qiáng)調(diào)權(quán)變關(guān)系是兩個或更多變量的函數(shù)關(guān)系 q基本觀點(diǎn)：是系統(tǒng)理論和經(jīng)驗(yàn)管理學(xué)派的是系統(tǒng)理論和經(jīng)驗(yàn)管理學(xué)派的觀點(diǎn)，系統(tǒng)理論為之提供了直觀點(diǎn)，系統(tǒng)理論為之提供了直接的理論模式和分析手段，而接的理論模式和分析手段，而注重特定情景下不同管理經(jīng)驗(yàn)、注重特定情景下不同管理經(jīng)驗(yàn)、否認(rèn)任何否認(rèn)任何“普遍使用管理準(zhǔn)則普遍使用管理準(zhǔn)則”的經(jīng)驗(yàn)主義則為之提供了隨機(jī)的經(jīng)驗(yàn)主義則為之提供了隨機(jī)應(yīng)變處理管理問題的技巧。應(yīng)變處理管理問題的技巧。 2022/5/2 109n“超Y理論”（Super Theory Y）是權(quán)變理論的經(jīng)典代表q約翰.莫爾斯（J.J.Morse）和杰伊.洛希（J.W.Lors

51、cn） q超Y理論（1970）、組織及其他成員：權(quán)變法（1974）q主要觀點(diǎn)：（1）人們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)勝任感而加入組織，基于對勝任感的不同實(shí)現(xiàn)方法，管理要求和方式有X、Y理論管理方式之別；（2）組織結(jié)構(gòu)、管理層次、職工培訓(xùn)、工作分配、工資報酬和控制水平等都要隨著工作性質(zhì)、工作目標(biāo)及人員素質(zhì)等因素而定，才能提高績效；（3）不存在什么一成不變的、普遍使用的、最佳的管理方式。 2022/5/2 110過渡時期理論述評過渡時期理論述評n社會背景q眾多社會背景與社會矛盾n傳統(tǒng)管理理論束手無策n系統(tǒng)理論和權(quán)變理論推進(jìn)公共行政學(xué)重新認(rèn)識公共部門與社會、政治與行政的關(guān)系，提出和形成兩種彼此相關(guān)和理論q新公共行政學(xué)q

52、公共政策分析注重政治與價值關(guān)系探討，將政注重政治與價值關(guān)系探討，將政府與公職人員的倫理觀與價值觀、府與公職人員的倫理觀與價值觀、社會正義與公平等作為核心觀念社會正義與公平等作為核心觀念和關(guān)鍵性問題，突出和關(guān)鍵性問題，突出“公共公共”性性質(zhì)，主張構(gòu)建政府組織新形態(tài)、質(zhì)，主張構(gòu)建政府組織新形態(tài)、民主行政等。民主行政等。 公眾對政府提出了轉(zhuǎn)變政策、擺脫困境、維護(hù)社會正義與公平等等強(qiáng)烈訴求，其關(guān)注焦點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榕c自身切身利益相關(guān)的公共政策問題、公共服務(wù)問題與公共管理問題；諸多學(xué)科為公共政策學(xué)科的形成提供了一定理論基礎(chǔ)和實(shí)用技術(shù)。2022/5/2 111n正是在公共政策學(xué)科和科學(xué)管理的影響之下，20世紀(jì)

53、80年代早期出現(xiàn)了一種公共行政范疇內(nèi)的技術(shù)性領(lǐng)域公共管理（Public Management）。 2022/5/2 112現(xiàn)代時期的公共管理理論現(xiàn)代時期的公共管理理論n研究范式的轉(zhuǎn)變傳傳 統(tǒng)統(tǒng)公共行政學(xué)公共行政學(xué)新公共行政學(xué)新公共行政學(xué)公共管理學(xué)公共管理學(xué)19641964，戴維，戴維. .伊伊斯頓斯頓政治學(xué)政治學(xué)的革命的革命新公共管新公共管理運(yùn)動理運(yùn)動2022/5/2 113一、現(xiàn)代理論之公共選擇理論一、現(xiàn)代理論之公共選擇理論n研究背景與起源q市場失靈與政府失靈的存在q阿羅(Arrow)、布坎南（Buchanan）、圖洛克等人創(chuàng)立了公共選擇理論（public choice theory） q丹

54、尼斯.繆勒（Dennis C. Mueller） 2022/5/2 114n什么是公共選擇理論？q布坎南q繆勒“公共選擇論只是明確提出公共經(jīng)公共選擇論只是明確提出公共經(jīng)濟(jì)一般理論的一種努力，它可以幫濟(jì)一般理論的一種努力，它可以幫助我們在集體選擇方面從事人們長助我們在集體選擇方面從事人們長期以來在市場微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)方面所做期以來在市場微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)方面所做的事情，即用一種相應(yīng)的盡可能合的事情，即用一種相應(yīng)的盡可能合適的政治市場運(yùn)轉(zhuǎn)理論來補(bǔ)充商品適的政治市場運(yùn)轉(zhuǎn)理論來補(bǔ)充商品或服務(wù)的生產(chǎn)與交換的理論?；蚍?wù)的生產(chǎn)與交換的理論?！薄胺鞘袌鰶Q策的經(jīng)濟(jì)研究”2022/5/2 115n什么是公共選擇理論？q是一種

55、研究政府決策方式的經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)q是西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要流派之一q它將經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本方法市場交換關(guān)系引入西方政治過程分析，認(rèn)為實(shí)際政治過程是各種特殊利益相互競爭與妥協(xié)的過程。 2022/5/2 116n基本要點(diǎn)q理論基點(diǎn)的兩個假設(shè)q理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)與政府失敗q將關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向有效秩序與制度的構(gòu)建，進(jìn)行非市場政治決策的經(jīng)濟(jì)研究 經(jīng)濟(jì)人假設(shè)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)交易理論交易理論公共政策制定政府組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行投票選舉改革與社會利益最大化投票選舉改革與社會利益最大化官僚制不如市場有效率，主張以個官僚制不如市場有效率，主張以個人自由和效率為出發(fā)點(diǎn)的個人選擇最人自由和效率為出發(fā)點(diǎn)的個人選擇最大化大化 2022/5/2

56、117n公共選擇理論的核心思想q“個人為一切問題的起點(diǎn)”，官僚個人只是為了尋求個人福利而不是是公共利益最大化；q政府和官員行為是可以假定的；q最好的結(jié)果是市場力量作用最大化；q公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)政府的作用應(yīng)當(dāng)相應(yīng)減少；q允許市場競爭與選擇。 2022/5/2 118n西方國家的公共行政改革實(shí)踐q公共服務(wù)私有化q英國的“新右派”改革n在私有化等市場驅(qū)動力前提下，引入企業(yè)管理工具，大幅度地提升了公共部門服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量。n表現(xiàn)出在實(shí)務(wù)上的表現(xiàn)出在實(shí)務(wù)上的2022/5/2 119n輔助案例q十堰市公交停運(yùn)風(fēng)波n如何看待公共交通等公共服務(wù)私有化改革之路？n十堰市公交民營化改制失敗的根源到底是什么？n在公營

57、企業(yè)民營化改制過程中，政府應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)職責(zé)才能避免民營化改制初衷的偏離?q蘇州古建筑市場化之路2022/5/2 120二、現(xiàn)代時期之新公共管理理論二、現(xiàn)代時期之新公共管理理論公共選擇理論新公共管理理論政府失敗理論政府失敗理論市場機(jī)制的回歸市場機(jī)制的回歸新公共管理運(yùn)動新公共管理運(yùn)動2022/5/2 121n“新公共管理”出現(xiàn)的時間n新公共管理的別稱n胡德（Hood，1992）對“新公共管理”（New Public Management, NPM）系統(tǒng)化闡述三個基本要素七個基本要點(diǎn)八個基本特征2022/5/2 122n基本要素n基本要點(diǎn)n基本特征管理主義或新泰勒主義（New-Taylorism）的

58、效率理念；效仿私營企業(yè)的管理技術(shù)與工具；新公共管理是具有效率的、回應(yīng)的、顧客導(dǎo)向的手段 （1 1）強(qiáng)調(diào)公共政策領(lǐng)域的專業(yè)化管理；）強(qiáng)調(diào)公共政策領(lǐng)域的專業(yè)化管理；（2 2）強(qiáng)調(diào)明確的組織績效標(biāo)準(zhǔn)和精確測量；）強(qiáng)調(diào)明確的組織績效標(biāo)準(zhǔn)和精確測量；（3 3）格外重視產(chǎn)出控制（）格外重視產(chǎn)出控制（Output ControlsOutput Controls；（4 4）強(qiáng)調(diào)公共組織內(nèi)部由聚合趨向分化，主張破）強(qiáng)調(diào)公共組織內(nèi)部由聚合趨向分化，主張破除單位之間的藩籬，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)型組織；除單位之間的藩籬，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)型組織；（5 5）公共部門引進(jìn)市場競爭機(jī)制；）公共部門引進(jìn)市場競爭機(jī)制；（6 6）重視、強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部

59、門管理方式；）重視、強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營部門管理方式；（7 7）強(qiáng)調(diào)資源的有效使用。）強(qiáng)調(diào)資源的有效使用。 （1）采取理性途徑（Rational Approach）處理問題；（2）通過重新設(shè)計組織結(jié)構(gòu)，使政策與行政分離；（3）官僚體制組織更加扁平化，提倡授權(quán)；（4）發(fā)展績效衡量指標(biāo)；（5）變革公共部門組織文化；（6）運(yùn)用人力資源管理技術(shù)，淡化集體主義色彩，持續(xù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)與組織變革；（7）建立具有彈性、回應(yīng)力和學(xué)習(xí)能力的公共組織，發(fā)展 “公共服務(wù)導(dǎo)向”；（8）契約/合同關(guān)系（Contractual Relationship）2022/5/2 123n其核心精神是以私營企業(yè)的優(yōu)越性、公私管理手段的共同性作為

60、假定前提，將市場機(jī)制和企業(yè)管理策略引入公共部門和公共管理當(dāng)中；其目標(biāo)是取代傳統(tǒng)官僚制模式，明確政府“掌舵”而非“劃槳”。 2022/5/2 124n新公共管理理論與美國“新治理”q政府再造計劃q解除過度管制、引進(jìn)市場機(jī)制q具體方法（1 1）強(qiáng)調(diào)與）強(qiáng)調(diào)與NPONPO建立聯(lián)盟關(guān)系，公私建立聯(lián)盟關(guān)系，公私部門合作提供公共產(chǎn)品；部門合作提供公共產(chǎn)品；（2 2）鼓勵民間部門參與公共服務(wù)生產(chǎn)，）鼓勵民間部門參與公共服務(wù)生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)決策過程分權(quán)化；強(qiáng)調(diào)決策過程分權(quán)化；（3 3）公共行動重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，）公共行動重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，在于實(shí)際績效成果而非預(yù)算盲目投入，在于實(shí)際績效成果而非預(yù)算盲目投入，在