1、償試解讀城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條的法律責任的內涵和適用償試解讀城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條的法律責任的內涵和適用2010-12-14.h1FONT-WEIGHT:bold;TEXT-JUSTIFY:inter-ideograph;FONT-SIZE:22pt;MARGIN:17pt0cm16.5pt;LINE-HEIGHT:240%;TEXT-ALIGN:justify.h2FONT-WEIGHT:bold;TEXT-JUSTIFY:inter-ideograph;FONT-SIZE:16pt;MARGIN:13pt0cm;LINE-HEIGHT:173%;TEXT-ALIGN:justify.h3FON

2、T-WEIGHT:bold;TEXT-JUSTIFY:inter-ideograph;FONT-SIZE:16pt;MARGIN:13pt0cm;LINE-HEIGHT:173%;TEXT-ALIGN:justifyDIV.unionFONT-SIZE:14px;LINE-HEIGHT:18pxDIV.unionTDFONT-SIZE:14px;LINE-HEIGHT:18px)償試解讀城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條的法律責任的內涵和適用（尋法求源）為充分、合理協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，全國人大通過總結城市規(guī)劃法及村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例實施

3、以來的經(jīng)驗，制訂了中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法（下簡稱城鄉(xiāng)規(guī)劃法）。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條規(guī)定了對違反建設工程許可證的建設行為應承擔的法律責任；浙江省人大結合浙江省實際，制訂了浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（下簡稱條例），條例第五十九條對城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條規(guī)定的法律責任進行了解釋性的規(guī)定。如何理解和適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條規(guī)定，對行政執(zhí)法實踐具有非常重要的意義。、立法例1、城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條：未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；

4、無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。2、條例第五十九條：未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，并處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款。有下列行為之一的，應當認定為前款規(guī)定的無法采取改正措施消除影響的情形：（一）超過建設工程規(guī)劃許可證確定的建筑面積（計算容積率部分）且超

5、生合理誤差范圍的；（二）超過建設工程規(guī)劃許可證確定的建筑高度且超由合理誤差范圍的；（三）侵占城市道路、消防通道、廣場、公共綠地等公共設施、公共場所用地的;（四）在已竣工驗收的建設工程用地范圍內或者利用建設工程擅自新建、搭建建筑物、構筑物的；（五）其他無法采取改正措施消除影響的情形。前款第一項和第二項規(guī)定的合理誤差范圍的標準由省人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門制定。本條第一款規(guī)定的違法收入按照該建設工程的銷售平均單價或者市場評估單價與違法建設面積的乘積確定；建設工程造價按照有違法建設情形的單項工程造價確定，其中房屋建筑工程按照單體建筑物工程造價確定。二、法條內涵通過對法律條文的研讀，筆者認為，城鄉(xiāng)規(guī)劃法

6、第六十四條規(guī)定的內容有以下幾層涵義：（一）、法律責任的承擔者，明確是違反建設工程規(guī)劃許可證制度進行建設的行為的單位或者個人從中文的語言成份分析，該法條規(guī)定的“主語”是“未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的；根據(jù)法條上下文對照，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條規(guī)定“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證?！币姓堔k理建設工程規(guī)劃許可證的責任主體是建設單位或者個人；從法條規(guī)定的責任承擔方式分析，停止建設、限期改正、限期拆除、沒收

7、實物或非法收入、罰款都是對違法行為人的承擔責任方式的規(guī)定。當違法行為人與建筑物所有人、管理人、使用人不一致，責任主體應是違法行為人；在行為人的行為依法歸屬于所有者、管理者承擔時，如所有者、管理者雇請、同意行為人實施或約定實施后違法建筑物、構筑物歸所有人、管理人的，應以所有者、管理者為責任者。條例第67條就對違法行為人的確認作曲了具體規(guī)定。（二）、該法條規(guī)定了三種情形的法律責任：第一種情形是正在進行的違法建設的法律責任。對正在進行“未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證進行建設的”（俗稱“未批先建”或“未按規(guī)定建設”）的行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當“責令停止建設”。如已建設完畢，“責

8、令停止建設”就沒有必要了。因此，這是規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門進行現(xiàn)場處置規(guī)定要求。“責令停止建設”，可以使違法建設處于停滯狀態(tài)，避免違法者損失擴大，執(zhí)法成本的增加和執(zhí)法難度的加大。第二種情形是情節(jié)較輕的違法建設的法律責任。情節(jié)較輕的標準是“可尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響”。從可采取改正措施的要求來看，可以是正在建設的違法行為，也可以是已建設完工的違法建筑。通過改正，可以達到消除違法行為造成的后果。這類違法建設行為在改正后，違法行為人應沒有非法利益可得。法律規(guī)定當事人“限期改正”后,處以建設工程造價的5-10%的罰款。第三種情形是違法情節(jié)嚴重的違法建設的法律責任。情節(jié)嚴重的標準是“無法采取改

9、正措施消除影響的。無法改正，一般是在于已經(jīng)完成的違法建設，但也可能存在尚未完成的違法建設，如高層建筑中底層違法而工程已建至高層。法律責任規(guī)定為“限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款?！币驘o法采取改正措施，違法行為產生的后果無法清除或消除產生重大損失，因而條例對罰款的規(guī)定作由了“并處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款”強制性適用。（三）、法條中相關內容的理解：1、建設工程規(guī)劃許可證所包含的法律屬性根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的內容，建設工程規(guī)劃許可證是建設單位或者個人進行建設的必需具備的法定憑證。取得該證的條件有二個：一是符合規(guī)劃要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的

10、規(guī)劃種類有全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃，控制性詳細規(guī)劃（修建性詳細規(guī)劃）C前者是后者必須遵循的依據(jù)，后者必須符合前者的要求。控制性詳細規(guī)劃是是否可以核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的依據(jù)。二是已經(jīng)完成了相應的審批手續(xù)、具備相應的必須資料。城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定取得建設工程規(guī)劃許可證，必須辦理相應的申請、審批手續(xù)，如在由讓土地上進行建設，取得土地的建設單位要持項目批準、核準、備案文件和由讓合同，申請建設用地規(guī)劃許可證，然后提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料，必要時還要提供修建性詳細規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門經(jīng)審查后才能核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證?？梢?，建設工程規(guī)劃許可證是城

11、鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門掌握城鄉(xiāng)規(guī)劃具體落實實施的一個重要文件憑證，也是建設單位或者個人據(jù)進行建設的唯一法定憑證。沒有取得建設工程規(guī)劃許可證進行建設，不按照建設工程規(guī)劃許可證進行建設，不僅建設單位或者個人的建設行為不具有合法性，更嚴重的后果是規(guī)劃行政主管部門對規(guī)劃實施失去控制，最終導致建設的無序、規(guī)劃成為一紙空文。因此，執(zhí)法實踐中，筆者認為，認定違法建設行為，不能僅僅只看違法建設行為的表面，而是要看到違法建設行為產生的嚴重后果。2、責令停止建設“責令停止建設”是指行政機關以行政權力強行讓正在進行建設的行為予以停頓的約束行政措施。違法建設行為是一個過程，時間過得越長，違法后果越嚴重。在發(fā)現(xiàn)違法建設時，讓違

12、法建設者及時停止建設，不僅有益于執(zhí)法效果，更重要的是減少了資源的浪費，有利于社會和諧?！柏熈钔Ｖ菇ㄔO”是行政機關在查獲建設單位或者個人可能存在未取得建設工程規(guī)劃許可證或未按建設工程規(guī)劃許可證建設時，必須采取的一種措施。這種措施不要求查清當事人確實存在違法建設行為，只要當事人可能存在就可以采取，如建設行為人稱已取得建設工程規(guī)劃許可證，但拒不提供；“責令停止建設”必須達到不擴大違法建設后果為目的，違法建設部位與合法建設部位可以分開施工的，應當責令違法建設部位停止建設，無法分開施工的，應當責令整體工程停止施工。為后續(xù)的查處需要，在責令停止建設同時，根據(jù)當事人違法建設的具體情況，可以在文書要求當事人在

13、一定期限內或提供審批手續(xù)、或向相關機關申請審批、或等待處理。3、尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響實踐中，有這樣的情況：違法建設行為發(fā)生并實施終了后，因違法建筑物不違背詳細規(guī)劃或詳細規(guī)劃進行細微調整后，違法建筑物、構筑物就不會違背詳細規(guī)劃。因而，有的觀點認為，該法條規(guī)定“尚可采取措施消除對規(guī)劃實施的影響的”情形包括了以上的兩種情況。筆者認為這種觀點是不正確的，理由有三：一是該法條規(guī)定的責任主體是違法建設行為人，不是城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門，負責采取改正措施的也應是違法建設行為人；二是對詳細規(guī)劃進行調整，城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十八條規(guī)定，要經(jīng)過論證、征求地段內利害關系人意見、專題報告，獲準同意修改后，才可

14、修改；修改后還要按原審批程序報批；三是建設工程規(guī)劃許可證核發(fā)后需要變更，應按城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十三條的要求進行，應是建設單位提由申請，且應符合控制性詳細規(guī)劃，變更后的內容應通報同級土地主管部門并公示。對不違反規(guī)劃實施違法建筑物進行事后規(guī)劃確認，城鄉(xiāng)規(guī)劃法并未作由授權行政機關權力的規(guī)定，規(guī)劃行政主管部門的事后規(guī)劃確認無論是屬于行政許可的事后追認或是行政確認，都無法律依據(jù)?！吧锌刹扇「恼胧┫龑σ?guī)劃實施的影響”的具體情形或判斷標準法律、法規(guī)、規(guī)章未作具體規(guī)定。但從城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的精神分析，筆者認為可從以下幾方面進行理解：(1) .改正措施應是違法建設的單位或者個人執(zhí)行的。六十四條規(guī)定的法律責任是違法

15、建設者的法律責任，后文的限期改正也是行政主管機關對當事人強制性約束要求。(2) .改正措施應是不影響總體的執(zhí)行而進行局部或部分的改造。改正，是指對錯了的進行修正，但大體還是正確的情形。結合執(zhí)法實際，筆者認為大致有這樣幾種情況：未取得建設工程規(guī)劃許可證在規(guī)劃區(qū)域內進行建設，查獲時只建基礎部分或墻體建造較低，當事人可以通過補充申請取得建設工程規(guī)劃許可證，然后根據(jù)許可證的條件進行修正，達到符合規(guī)劃要求的；未按照建設工程規(guī)劃許可證建設，正在超寬建基礎、挑陽臺，正在樓頂超建、搭建簡易房(棚)等；改變外立面顏色，與控制性詳細規(guī)劃、（街景）修建性詳細規(guī)劃不協(xié)調的；房屋裝修過程改變外立面，如開門窗。（3）改正

16、措施應是違法建設的單位或者個人可以做到的。4、無法采取改正措施的條例第五十九條第二款例舉了應當認定無法采取改正措施的五種情形。按照這個法規(guī)規(guī)定的內容規(guī)定，可以歸納由以下原則：一是嚴重違反規(guī)劃許可條件。建筑面積超生合理誤差、建筑高度超生合理誤差。未按建設工程設計方案施工建設的也可認定無法取改正措施的情形。建設工程設計方案是核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證的前提，未按建設工程設計方案進行施工，實質上就是違反規(guī)劃許可條件。二是侵占公共設施、公共場所進行建設。如城市道路（包括里弄）、消防通道、廣場、公共綠地、城市內河河道等屬于公共設施、公共場所，被侵占建設的。三是惡意進行違法建設。在已竣工驗收的建設工程用地范圍

17、內或者利用建設工程擅自新建、搭建建筑物、構筑物的。5、沒收實物或者違法收入因違法建設而應承擔的“沒收實物或者違法收入”法律責任,不能超越違法行為造成后果之外的范圍進行追究違法行為人。因此實物應是指違法建設行為的結果，即違法建設的建筑物、構筑物，沒收實物是指沒收違法建設的建筑物、構筑物；其范圍不僅限于違法建設部分，還可以包括整個建筑物、構筑物，如侵占公共設施、公共場所進行建設的，就要沒收整個建筑、構筑物。違法收入的適用，浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例第五十九條第四款已有規(guī)定。沒收實物、沒收違法收入的適用條件，筆者認為，沒收實物適用于建筑物、構筑物不宜繼續(xù)給違法行為人使用或由違法建設人使用會造成社會不良后果的

18、，如侵占公共設施、公共場所進行建設的，而沒收違法收入適用于建筑物、構筑物繼續(xù)給違法行為人使用不會造成社會不良后果的。6、建設工程造價法條規(guī)定處以罰款是要通過計算的，按“建設工程造價”一定的百分比，省條例規(guī)定建設工程為“單項工程”或“單體建筑物”。對“建設工程”不應理解為違法建設那部分建筑物、構筑物，也不應理解為按建設工程造價一定比例處以罰款即指“單項工程”或“單體建筑物”都是違法的。建設工程造價只是計算罰款的基數(shù)。二、法律責任種類的性質分析有的觀點認為，法條中規(guī)定的“責令停止建設、“限期改正”、“限期拆除”、“沒收實物或違法收入”、“罰款”都是行政處罰。眾所周知，法律責任包括民事責任，行政責任

19、，刑事責任。而其中行政責任包括行政處分、行政處罰及為實施行政處分、行政處罰所必須采取的措施。凡在法律責任章節(jié)中規(guī)定的責任簡單理解成行政處罰是不正確的。筆者認為，除了“沒收實物或違法收入”、“罰款”外是行政處罰的種類外，其他的是行政措施。理由如下：1、“責令停止建設”是讓違法建設行為停滯于查獲時的狀態(tài)，還有后步的是否可以采取改正措施或應限期拆除的具體處理，是一種行政管理過程中的一種手段，其性質應是一種行政措施。如認定“責令停止建設”是一種行政處罰，按行政處罰法第三條第二款的規(guī)定，需要走立案、調查、呈批、告知、送達處罰決定等程序，違法建設行為已經(jīng)完成，再“責令停止建設”已沒有意義；同時，”責令停止

20、建設”不是最終的處理結果，對違法建設行為還有后續(xù)的具體處罰，同一行政機關對同一違法行為作由兩個處理決定（兩份處罰決定）也是不嚴肅的。2、“限期改正”、“限期拆除”也充分體現(xiàn)行政處罰法第二十三條的規(guī)定。行政處罰法第二十三條規(guī)定“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為?！睆脑摋l文的立法意圖來說，行政處罰不是目的，只是一種手段，其最終目的是要制止和糾正違法行為，教育違法者；停止或糾正違法行為，使其對國家和人民的利益造成的損失減少到最小的程度，其通過違法行為取得的利益歸于消滅。因此，二十三條條文的含義有兩層：一層是違法行為是存續(xù)的。在查處時，違法行為還存在，不停止或改正仍還繼續(xù)

21、持續(xù)下去的，有的可即時改正，如汽車超載，有的需要一定時間改正，如設備安裝不符合安全要求。另一層是違法行為已實施終了，但產生了一定的違法后果，違法后果需要進行改正，如損壞城市道路，法律責任是“責令停止違法行為，限期改正，并處罰款”。“限期改正”、“限期拆除”就是將違法建設行為產生的后果予以消除，達到糾正違法建設行為的目的。2、行政處罰的懲罰性、制裁性的特征決定了行政處罰只能是“沒收實物或違法收入”、“罰款”。行政處罰的主要特征是行政處罰帶有懲罰性、制裁性，即對違法行為課以其所謀求利益之外的一定的人身自由罰、財產罰。“停止建設”“限期改正”、“限期拆除”的結果是將違法建筑物、構筑物處于停滯狀態(tài)、歸

22、于消滅，沒有懲罰性、制裁性，與民事責任的“停止侵害”、“恢復原狀”性質等同,而沒收實物或者違法收入、罰款是對違法建設的單位或者個人就帶有相應的懲罰、制裁，是在其謀求的非法利益外課以的財產罰。3、國務院法制辦秘書處（2000）134號的復函。2000年12月01日，國務院法制辦秘書處對四川省人民政府法制辦公室關于“責令限期拆除”是否是行政處罰行為的請示的答復：“根據(jù)行政處罰法第二十三條關于“行政機關實施行政處罰時，應當責令改正或者限期改正違法行為”的規(guī)定，城市規(guī)劃法第四十條規(guī)定的“責令限期拆除”，不應當理解為行政處罰行為?！痹鞘幸?guī)劃法第四十條規(guī)定的法律責任中的“責令限期拆除”與城市規(guī)劃法第六十

23、四條規(guī)定的“限期拆除”性質相同。4、行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類均是具有懲罰性、制裁性的。行政處罰法第八條規(guī)定了行政處罰的種類有：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留。這些行政處罰雖是較為常見的，但也體現(xiàn)了行政處罰的懲罰性、制裁性O不論是告戒罰、財產罰、行為罰、資格罰，還是人身自由罰，都對違法行為產生的后果之外對違法行為人所進行的懲罰。消除或減輕違法行為造成的后果（改正、拆除行為）是不作為行政處罰種類的，行政處罰法第二十七條規(guī)定“主動消除或者減輕違法行為危害后果的”，只是依法從輕或者減輕處罰的情節(jié)。違法建設類案件中，違法建設單位或

24、者個人拆除違法建筑物、構筑物，不具有行政處罰性質。三、法條規(guī)定的三種違法建設情形的適用1、填發(fā)責令停止建設決定書。行政執(zhí)法部門在查獲當事人涉嫌“未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證”進行建設時，拍攝現(xiàn)場照片、制作當事人筆錄，填寫并送達責令停止建設決定書（當事人能夠提供充分證據(jù)或在提供相應審批手續(xù)且所建造的建筑物不違反審批手續(xù)時，撤消責令停止建設決定書當事人在規(guī)定時間內，無法提供充分證據(jù)證明其建設行為是合法的，應當立案，進行調查取證，查清存在違法事實的，根據(jù)第二種或第三種情形進行處理。當事人接到責令停止建設決定書不停止建設的，行政執(zhí)法機關應根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條之規(guī)定，報請當?shù)?/p>

25、縣級以上人民政府責成有關部門采取查封現(xiàn)場的措施。當事人如強行撕毀封條進入施工現(xiàn)場的，其行為性質是妨害社會管理的行為，交由公安機關按治安管理處罰法的規(guī)定進行治安處罰，構成犯罪的，追究刑事責任。2、“限期改正，罰款”處罰的適用通過立案、調查，當事人違法建設行為的違法事實查清，基本證據(jù)到位后，應進行研究行政處罰。當事人違法建設的情節(jié)較輕，而且可以改正的，限期當事人進行改正，如限期當事人向有關機關申請審批、限期當事人對違法建設部位進行改造、拆除不符合規(guī)劃許可證范圍部分等。同時，對當事人應課以罰款處罰，按自由裁量因素決定罰款比例。3、“限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，罰款”的適用同樣，通過立案、調查，當事人違法建設行為的違法事實查清，基本證據(jù)到位后，應根據(jù)當事人的違法建筑物、構筑物不能采取改正措施的情況，首選適用限期拆除，能夠拆除的,在限期拆除的同時決定處以罰款，按自由裁量因素決定罰款比例；不能拆除的，適用沒收并處罰款，根據(jù)違法建筑物、構筑物是否可保留當事人繼續(xù)使用，而決定是沒收實物還是沒收非法收入，同時按自由裁量因素決定罰款比例。限期拆除不是行政處罰，因而應適用罰款的處罰種類；適用沒收雖是處罰種類，按條例的規(guī)定，應同時并處罰款。四、法條的適用地域范圍：建設單位或者個人進行建設必須取得建設工程規(guī)劃許可證的法律條文