1、9-4-1 政策周期西南交通大學 郭紅玲 政策本身是一個運動、發(fā)展的過程，舊的政策漸趨終結，新的政策不斷產生，從而形成政策循環(huán)往復的周期現象。政策周期一般可分為政策的生命周期和政策的變動周期。1、政策的生命周期政策的生命周期是指政策經過制定執(zhí)行評估監(jiān)控終結這幾個階段后形成了一個周期；同時它還表明，新的政策往往不是憑空產生的，它常常是原有政策的延續(xù)，是為適應新情況對原政策加以修調整，從而形成政策的一個新周期,實現新老政策的交替循環(huán)。一、政策周期的內涵政策生命周期理論最早由美國政策學家C.O.瓊斯提出來的。他在分析政策過程時，提出一種旨在合理系統(tǒng)地考察公共政策的制定與實施的分析框架，這個政策過程分

2、析框架便構成了政策周期理論的雛形。他根據系統(tǒng)分析的概念，將政策分析過程分成五個階段：問題認定，即從問題到政府的階段；政策發(fā)展，包括方案規(guī)劃以及合法化等功能活動，即政府為解決公共問題而采取行動的階段；政策執(zhí)行即政府解決問題的階段；政策評估，即由政府回到政府的階段；政策終結，即問題解決或變更階段。 一個完整的政策周期應包括制定執(zhí)行評估監(jiān)控終結這幾個階段。政策制定是核心；政策執(zhí)行是關鍵；政策評估是對政策方案合理性的最具權威的檢驗；政策監(jiān)控是政策運行中不可缺少的一個環(huán)節(jié)，貫穿于政策過程的始終，通過政策監(jiān)控，能夠及時發(fā)現并糾正政策偏差，從而提高政策績效，實現政策目標；政策終結則意味著一個舊周期的結束。2

3、、政策的變動周期 指的是公共政策在一定的時間范圍內，同樣或相似的政策現象有規(guī)律地反復出現。 影響公共政策產生周期性變動的因素有以下幾種：第一，政策主體的周期性更迭。在兩黨制或多黨制國家中，政府的政策往往隨著執(zhí)政黨的輪換更替而呈現明顯的周期波動。第二，客體的周期性變化。這指的是公共政策所指向的問題具有周期性。比如，某些自然災害的出現具有周期性。我國的自然災害發(fā)生得比較頻繁，特別是每年的夏天由雨季帶來的洪澇災害危害極大，因此一旦災害出現，黨和政府都要成立相應的領導小組，配備一定的政策資源來統(tǒng)一指揮全國的抗洪救災工；第三，經濟等外部環(huán)境的周期性波動，宏觀經濟條件的變化是影響政策系統(tǒng)的重要外部因素。經

4、濟的研究和實踐都表明，經濟發(fā)展會產生周期性波動，經濟的繁榮和衰退常常交替性存在。其結果是導致公共政策，尤其是經濟方面的政策發(fā)生相應的變化。第四，政策的周期性變動還與人們的認識規(guī)律有關，由于受到認識的主體和客體及其相互作用的限制，人們對客觀世界的認識是一個曲折、復雜的過程。一項政策從不完善到完善的螺旋式發(fā)展過程是必然的。另一方面，人類社會是多元的社會，人們的利益存在著差異，因此，受自身利益和 意識形態(tài)的驅動，人們的政策偏好會左右搖擺，從而導致政策的周期性變更。從建國以來的經濟發(fā)展歷程來看，我國確實存在政策周期現象，且表現出自身的特點。從一項具體政策來看，一方面由于我國目前尚處于社會主義初級階段，

5、各方面體制、制度不完善；另一方面中國地域遼闊，各地區(qū)差異大，發(fā)展不平衡。因此，在我國，一項政策并非完全按照制定執(zhí)行評估監(jiān)控終結的程序進行，而是表現為傳達期、貫徹期和變通期。這是中國政策周期表現出來的一個顯著特點。二、我國政策周期的特點所謂傳達期，即“傳達動員”階段。傳達動員形式有兩種：一種是自上而下的有組織的內部傳達，這包括傳達中央文件，中央領導人講話，中央領導人指示，中央全會精神；另一種是在全國范圍內公開動員，這包括公開發(fā)表中央全會公報，中央領導人正式報告，兩報一刊（指人民日報，解放軍報，紅旗雜志）社論，或者人民日報社論。前者借助共產黨的組織系統(tǒng)，后者借助現代通訊工具。在很多場合下，先是內部

6、傳達，然后公開動員。通過廣泛使用新聞媒介，大張旗鼓地制造聲勢，做到“家喻戶曉，人人皆知”，這種政治動員作用十分有效，能夠廣泛動員全社會各種力量，形成全民族的凝聚力，在極短的時間內集中各種資源。所謂貫徹期，即“貫徹實施”階段。在傳達中央精神之后，各地方開始制定具體政策和措施。中央提出的發(fā)展目標等于規(guī)定了地方發(fā)展目標的下限，只要中央變動和提高發(fā)展目標，就意味著地方必須變動和提高發(fā)展目標的下限，黨中央把經濟增長率指標由6%提高到89%，這就逼使省的經濟增長率指標至少要提高到10%以上，相應地，地、市、縣的經濟增長率指標則會抬得更高，層層加碼，逐級放大，結果，就出現相互攀比，一哄而上的局面。所謂變通期

7、，即通常所說的“上有政策，下有對策”階段。政策執(zhí)行之后，決策者常常會碰到這樣的問題：政策實施效果與決策者的預期目標不是相互矛盾，就是差距甚遠，出現“政策走樣”、“南轅北轍”。這是因為從根本上說，政策是對利益的分配和調整，地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，以地方利益為標準，想出各種變通方法，不是我行我素，肢解、曲解、抵制中央政策，就是另訂對策，對付中央，阻礙了政策的順利推行。在這種情況下，決策者被迫實施調整，采取新的政策，又重新進入下一輪的政策傳達期、政策貫徹期和政策變通期。從政策與政策之間的更替來說，我國的政策周期一般較短，政策目標不斷調整，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。這在經濟領域表現突出。 經濟領域的“經濟

8、政策周期”現象還表現在經濟擴張政策與經濟緊縮政策的相互交替變動上。在我國，黨代會或重要人代會具有很強的政治動員作用，產生新的領導人，提出新的奮斗目標，擬訂新的經濟計劃，發(fā)出新的戰(zhàn)斗動員口號，實行使經濟繁榮的擴張政策。政治動員獲得地方政府、廠商和老百姓的積極響應和一致擁護，導致經濟高漲?！敖洕^熱”的代價往往是在召開黨代會之后的一、二年內顯現出來，這包括通貨膨脹急劇上漲，基本建設規(guī)模愈來愈大，各方面關系繃锝愈來愈緊，等等。這時候，領導層不得不召開緊急會議，統(tǒng)一思想，立即做出決議，被迫實行經濟緊縮政策，結果經濟嚴重衰退，中央政府只好再次采取經濟擴張政策，進入新一輪的循環(huán)。通過上面的分析也可看出，周期性的經濟政策（經濟擴張經濟緊縮再擴張再緊縮）導致了經濟發(fā)展不斷呈現繁榮衰退再繁榮再衰退的循環(huán)變化過程，對形成經濟波動，加劇波動幅度起著關鍵作用。這也在政策周期理論中得到證明：政府交替執(zhí)行擴張性政策和緊縮性政策的結果，